中国社会保障基金管理现状

二、中国社会保障基金管理现状

1992年，中国开始推行了社会统筹和个人账户相结合的社会保障统筹制度，经过几年的发展，中国的社会保障基金管理模式改革有了一定的进展，初步建立适应市场经济的多层次社会保障基金管理模式，但从总体上说，在如何进行社会保障基金的有效管理和投资运营方面仍然存在较多的问题。

(一)社会保障基金投资渠道单一，存在较大风险

有关统计资料表明，中国近几年社会保障基金增长较快，社会保障基金滚存结余达数百亿元，如何使这数额日益庞大的社会保障基金有效增值是一个重要而复杂的问题。根据目前的有关规定，中国社会保障基金只限投资于国债和存入银行，从表面上看，这种投资是安全的，而实际上也存在着贬值和流动性差的风险。

贬值的风险来自通货膨胀。从以下1985～1993年社会保险基金存款利率、国库券利率与全国零售物价指数对照表(表5－1和表5－2)就显然可以看出无论是把社会保障基金存入银行还是购买国库券都难以保值，更谈不上增值。

表5－1　1985～1993年社会保险基金存款利率与全国零售物价指数对照表^[1]

续表

表5－2　1985～1993年全国零售物价指数与国库券利率对照表^[2]

社会保障基金投资中的流动性问题主要来自于对国债的投资。为了加强对社会保障基金的管理，目前，社会保障基金实行收支两条线管理的具体办法，将社会保障基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，基金的结余额除预留两个月的支付费用外，其余按规定只能全部用于购买国家特种定向债券。任何地区、部门、单位和个人都无权决定用于其他任何形式的投资，否则，将被视为违法而受到法律的惩处。而从中国目前所发行的国债的种类来看，凭证式国债利率较高，且往往占国家所发国债的大部分，但是，凭证式国债一般不能够上市流通，流动性较差，社会保障基金投资于这种国债之后，就难免会遇到流动性问题。

(二)社会保障基金管理分散，缺乏规范

目前，由于中国社会保障项目的管理比较分散，而社会保障基金的管理与运营由项目主管单位来负责，多方管理造成政出多门，操作成本上升，资金的使用效率低，难以进行统一有效的运营和管理。而且由于机构重叠，管理人员的逐年增加，管理成本迅速上升。如失业保险基金管理成本1986～1992年平均占总基金的30%以上(在国外一般为3%～4%)。

社会保障基金管理缺乏规范则表现在:由于缺乏有关社会保障方面的专门立法，基金管理的法律制度很不健全，内部管理较为混乱，且容易受地方政府部门的行政干预，管理的随意性较大，造成挥霍浪费、挪用挤占甚至贪污基金的问题相当严重。1996年，财政部对全国10个省、自治区、直辖市的54个社会养老、失业保险经办机构进行了重点检查，检查出1992年至1995年累计违纪金额高达62.33亿元。从这次检查反映的情况看，违纪现象普遍、存在的问题多、不良影响大。违纪使用资金的去向主要有:搞基本建设项目投资;参与房地产投机;直接参股或购买地方债券;直接投资或委托放款;举办经济实体;转移基金及对外借款;公款私存及存入非银行金融机构;主管部门挤占基金或管理费;超标准提取或滥支管理费等。许多基金已无法收回，成了“呆账”、“坏账”，造成了难以弥补的损失和严重浪费。^[3]

此外，由于中国相关的投资法律体系不健全、相关的投资市场发育不完善，市场操作行为不规范，也都直接制约着社会保障基金的有效运作，甚至威胁着基金运营的安全。另外，由于缺乏懂得相关投资知识的专门人才，社会保障基金难以进行专业化的运营，也使社会保障基金没能积极地参与各种投资市场的运作。

(三)社会保障基金支出剧增，面临入不敷出的困境

随着中国人口老龄化问题日趋严重，国有大中型企业改制等经济体制方面改革的深入，退休、下岗失业职工日见增多，用于退休的养老、医疗保障的费用以及下岗失业职工基本生活保障、失业救济和转业培训等方面的支出也相应大大地增加。据统计，1990～1996年离退休人员的保险福利费用由472.4亿元增加到1817.8亿元，年均增长达25.18%。与此同时，失业保险金的支出也呈几何级增加。1997年底，失业保险基金的支付也由10年前的0.88亿元上升到30多亿元。而据有关部门测算，2003年底，全国参加失业保险人数为10373万人，城镇登记失业人数为800万人，领取失业保险金人数为415万人。若加上农村失业人员，失业率则是两位数的指标。面对如此庞大的失业大军，失业保险金的支付将是一个非常棘手的问题。^[4]这仅仅是从社会保障中的个别项目和目前社会的局部问题来考虑，一旦从社会保障事业整体发展的需要来考虑基金的支出情况来看，则问题将更复杂，也将更严重。

可见，社会保障支出急剧大幅增加，而社会保障基金却增值缓慢、流失严重，这无疑是中国社会保障基金管理过程中急需解决的最大难题，也是中国社会保障事业发展中所面临的最大障碍。