社会保障基金市场化运营的管理风险与防范

三、社会保障基金市场化运营的管理风险与防范

(一)社会保障基金市场化运营的管理风险

1.挪用社会保障基金现象严重

随着中国社会保障基金规模的不断扩大，某些部门或管理者个人为了局部或个人的私利，置国家颁布的社会保障基金管理规定于不顾，非法地动用公民的“养命钱”来为本部门或个人自己谋求利益。一些地方擅自挪用社会保障基金大搞基础设施建设，为本单位盖办公楼、宿舍楼;有的部门还和个人串通一气，挪用社会保障基金搞房地产开发，甚至是炒外汇、买股票、搞证券投资等，造成大量的社会保障基金因投资失败而无法收回，1998年5～8月，劳动和社会保障部会同审计署、财政部对全国基本养老保险基金和失业保险基金进行了全面清查，清查范围从1986～1998年3月。清查结果表明，12年来仅基本养老保险基金被挤占挪用就达100亿元，其中，已核准损失2000多万元。值得注意的是，违规动用资金的单位主要是地方各级政府和社会保险经办机构，由政府直接动用或批准动用的资金占违纪金额总数的30%以上。这些被挪用的资金主要被用于搞基本建设、办经济实体，向外放贷等。^[29]仅以湖北省为例，截至1997年底，被挤占挪用的基金数额达1.5亿多元，被挪用的基金目前除清理收回1/5外，剩余的4/5仍然不能回归到位，有些已经形成了呆账、死账。此外，在基金的筹集与发放过程中，还存在着人情交易的现象。^[30]

2.社会保障基金存储管理混乱

随着中国社会保障基金的不断积累，社会保障基金滚存数额不断增大，再加上社会保障基金的按地区统筹，社会保障基金管理分散，日益庞大的社会保障基金成了各地众多金融机构争拉存款的对象。个别金融机构甚至为了拉存款，为保险机构提供办公场所、交通、通信工具及工作人员福利，把应属基金增值的利息变通为小集体的利益，甚至个别人的利益，出现了私设小金库、贪污私分等现象。如某区人保处自1994年开始将银行付给的回扣29.6万元，全部转到账外，形成小金库。^[31]

3.社会保障基金管理费用居高不下

长期以来，中国社会保障基金的“多方筹资、分散管理”的筹资方式和管理体制造成了社会保障基金管理费用不断攀升，浪费严重。而且，原有的社会保障基金管理体制下，社会保障管理机构可以按比例从统筹金中提取管理费，一些社会保障管理机构就借办公之名、管理之便，擅自提高管理费提取比率，用于购买小汽车、对办公室进行豪华装修、为本单位人员发放奖金实物等，就造成了管理费用提取混乱和开支过大。据有关资料显示，某地失业保险机构的管理费用占失业保险费总支出的33%，而直接用于救济失业职工的部分仅占总支出的7%，其余的支出才是用于风险投资或其他方面的。^[32]可见，如果缺乏有效措施，无法控制住管理费用的增长，那么，将会危及社会保障基金的安全，更不用说如何实现社会保障基金的累积增值，对于整个社会保障事业来说也是一个危险。当然，此后社会保障的财务制度改革，对社会保障基金实行设立财政专户、收支两条路线的管理以后，在一定程度上遏制了社会保障基金管理费用不断攀升的势头。但是，如果没有改变社会保障基金的“多方筹资、分散管理”的筹资方式和管理体制，是不可能从根本上控制社会保障基金管理费用的浪费和不断增长。

4.社会保障基金经营管理的人才严重匮乏

社会保障基金经营管理的人才严重匮乏，特别缺乏金融信托与投资领域专业人才。现有的社会保障基金经营管理人员业务素质偏低，增大了基金市场化运营的市场风险，而且更为严重的是这些人员往往还存在较高的道德风险，从某种意义上说，这种较高的道德风险正是引发社会保障基金市场化运营中其他管理风险的重要因素。因此，可以说社会保障基金经营管理的人才严重匮乏，也是社会保障基金市场化运营过程中存在的一大管理风险。从目前来看，造成这一问题的主要原因在于，一方面是，中国社会保障基金经营机构长期以来的行政管理体制限制了人才的流动;另一方面，中国社会保障基金经营机构的经济实力不足、员工的待遇不高，也无法吸引高素质人才到这些机构来就业。

(二)社会保障基金市场化运营管理风险的防范

按照十四届三中全会原则，中国社会保障的行政管理和社保基金的经营要分开。要由独立的机构来做基金的投资和经营，中国的资本管理公司、养老金管理公司需要重新建立，在这一点上难度不是太大。而最难的一点是，要做好对社保基金的监管工作，保证基金的安全性和保值增值。为此必须:

1.建立专门的全国性的社会保障基金行政管理机构

经党中央批准，国务院决定建立“全国社会保障基金”，并设立“全国社会保障基金理事会”，直属国务院领导。理事会主要任务是:管理中央财政拨入的资金、通过变现部分国有资产所获得的资金以及其他形式筹集的资金;根据财政部和劳动保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金，挑选、委托专业性的资产管理公司对基金的资产进行运营，以实现其保值增值;向社会公布社会保障基金的资产、收益、现金流量等情况。这一方面新加坡的经验很值得中国借鉴。新加坡早在1955年，开始正式强制实行中央公积金制度就成立了中央公积金局，专门负责管理公积金。中央公积金局隶属于劳工部，是个独立的半官方机构，实行企业化经营和董事会领导下的总经理负责制。新加坡中央由于中央公积金局管理严格，投资运作效率很高，公积金存款的信誉卓著，其稳妥程度超过新加坡的私人银行，^[33]为新加坡的社会保障制度积累起了雄厚的基金，使得新加坡的中央公积金制度经过40多年的发展，由原先一项简单的老年储蓄计划逐步扩大成为一个具有向社会所有人提供养老、住房、医疗保健、资产增值、家庭保险等广泛服务功能的社会保障制度体系。^[34]

2.成立专业性的社会保障基金运营机构

在建立专门的全国性的社会保障基金行政管理机构专司社会保障基金的监管的基础上，将社会保障基金的管理权交给该专业性的社会保障基金运营机构甚至可以是一些私营企业，由它们专门社会保障基金的运营。这样，将社会保障基金的监管和运营相分离，国家负责制定相关政策法规对其运作加以限制和保护，由基金运营机构承担社会保障基金保值增值的职能，这种方式才能促使社会保障基金的运营真正实现市场化。在这方面中国可以借鉴智利的成功经验。智利在1980年改革了退休金管理制度，允许私人养老金管理公司参与养老基金的管理运营，智利政府对养老保险基金的管理运营不进行直接干预，它只负责宏观调控以及对各养老保险基金管理公司进行监督协调，并保证市场机制可以充分发挥调控作用。同时，智利在对养老保险基金的管理中引入市场竞争机制，让多家公司进行竞争经营，促使各公司竭尽全力保证基金增值。按照智利法律规定，私人股份公司向政府注册后，即可成立养老基金管理公司，这些公司通常是在国家监控之下，依法自主经营，自负盈亏，在优胜劣汰竞争基础上生存并发展。智利全国最多时有24家养老基金管理公司，在竞争中一些公司被兼并，有的甚至破产，目前，还在运营的养老基金公司共有17家。这种运营方式既减轻了国家财政负担，还有力地推动了智利的经济发展。自1980年新养老保险制度建立10多年来，由于把巨额保险金用于经济建设上，智利的经济增长率在1980～1993年间已经上升到5%以上，比其他拉美国家要好得多，这其中成功的养老保险制度改革无疑发挥了巨大的影响。^[35]

3.完善相关的管理制度

首先，必须健全社会保障基金的财务管理制度，从1999年7月1日起开始执行的《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》，初步规范了包括养老保险、医疗保险、失业保险等在内的社会保险的财务、会计制度。虽然，较之于原有的社会保障基金的财务管理却又是有巨大的进步的，但是，这与建立健全完善的社会保障基金的财务管理制度的目标相距甚远，因此，应该进一步健全社会保障基金财务、会计制度，加强对基金的财务管理。有关如何加强社会保障基金的财务管理在本书的第八章中还会有专门的论述，这里就不做具体的展开。

其次，必须明确的是社会保障基金的市场化运营不是单纯依靠某个机构或部门就可以独立完成的，还必须与相关部门的权责相互配合，共同完成此项工作。社保基金入市运营与劳动保障部门、金融市场监管部门、证券市场监管部门和保险市场监管部门的业务密切相关，需要与各部门保持良好的关系。在社保基金入市运营的问题上，各个部门负担哪些职责，拥有哪些权力要明确，必须做到协调统一。

此外，还必须健全社会保障基金运营机构用人制度。首先，必须注意社会保障基金运营机构人员的选拔、任用，从严控制社会保障基金运营机构人员的进入。社会保障基金运营机构的工作人员不仅必须具备较高的专业素质和专业能力，而且还必须具有较高的职业道德水准，才能尽量避免由于这些机构工作人员的业务素质和道德风险而带来的基金市场化运营的风险。其次，还必须加强社会保障基金运营机构的工作人员培训和教育工作，这样才能不断提高社会保障基金运营机构从业人员综合素质。