中国现行社会保障组织管理的主要弊端

三、中国现行社会保障组织管理的主要弊端

从表7－1也可以看出，目前中国的社会保障事务基本上是由行政机构和事业机构来承担的。其中，事业机构是中国特有的概念，国外或者称为非赢利机构，或者称为非政府机构。但是，中国的事业机构和国外的非赢利机构又有较大的差异，国外的非赢利机构一般与政府基本上没有任何的行政隶属关系，而中国的事业机构由于它的人事权掌握在政府主管部门手中，它的经费开支来源于政府的财政拨款，显示了对政府较强的依附性和依赖性，上级主管部门对其各项工作也有较强的干预，所以，通常地它也被认为是国家政府管理部门体系的一部分。从这个意义上说，目前中国的社会保障事业基本上是完全由政府部门来经办，当然这种管理体制有它固有的优点，如公信度高，有政府财政作坚强的后盾，但是“政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人”。^[5]中国社会保障组织管理的实际情况也证明了这一点，由于这些单位的管理方式与运行机制与一般行政部门相似，也普遍存在行政机构的官僚主义作风，管理效率低下及服务质量不高等一系列的问题，而且从目前的管理体制来看，这些机构基本上是集执行者、管理者、监督者于一身。这些问题的存在给中国的社会保障事业的发展带来以下两大方面的危害。

(一)社会保障管理组织复杂庞大，管理职能过于分散，容易造成社会保障事业管理混乱、信息不对称等问题，并由此可能引发道德风险、“寻租”等侵害社会保障事业的行为

虽然从国家一级来看，社会保障主管部门只有劳动和社会保障部、人事部、卫生部等几家，但在实际操作中负责部门多达数个，社会保障事业管理职能相当分散。这种分散的管理体制使社会保障体系复杂化，而且各保障项目负责部门自定规范，缺乏协调，造成社会保障一定程度上的管理混乱，这种管理上的混乱很突出的一个方面就表现在社会保障基金的管理上。目前，不同项目的社会保障基金一般由相应的不同社会保障管理机构分管，不利于社会保障基金的统一使用，也削弱了社会保障基金投资增值能力，而且容易发生挤占、挪用社会保障基金的现象，危害基金的安全。

这种分散的社会保障管理体制还会造成管理上的空隙和疏漏。一方面是社会保障管理部门众多，另一方面却又使一些社会成员的社会保障事务没有相应的部门管理。这使得相当一部分社会成员、一部分社会保障事务被疏漏在社会保障体系之外，潜藏着引发一些社会问题的危险。同时，在这种制度安排内，社会保障事务的机构各自为政，各自负责相应社会保障的基金的收缴、管理、发放和营运等工作，彼此之间的信息沟通与共享往往难以实现。“正如在私人部门中经理们的利益与股东的利益不完全一致一样，政府部门同样也有所有者——代理人问题。公共部门的经理们可能……不会按照公共利益去做。”^[6]由于缺乏必要的信息沟通，信息不对称的问题必然经常存在，再加上技术手段限制或信息搜寻成本过高等问题，社会保障主管部门与下属机构之间、各个社会保障机构之间的监督约束功能就基本上无法发挥，于是道德风险、“寻租”行为的存在就难以避免了，就会出现挤占、挪用社会保障基金等各种侵害社会保障事业发展的行为。

(二)中国社会保障组织的管理体制很容易造成类似于现代股份公司大量存在的“内部人控制”的弊病以及管理的“X非效率现象”

内部人控制(insider control)指的是，经理人员事实上或依法掌握了控制权，他们的利益在公司战略决策中得到了充分的体现，这种控制往往是通过经理人员与工人的共谋(collusion)而实现的。内部人控制作为现代股份公司的内生现象，在现代股份公司管理中是一个普遍存在的现象。^[7]

目前这种管理体制，许多社会保障经办机构的运作事实上是自己制定政策、自己执行、又是自己监督检查自己，缺乏必要的监督约束机制。在这种情况下就难免会出现“内部人控制”等问题，社会保障管理的“内部人控制”会给社会保障事业的规范运行和健康发展带来一系列弊端:①内部人控制首先表现为，为了追求单位小集体和组织内部个人利益最大化，这种利益既包括内部人追求货币收入的最大，如私自分发的奖金、补贴等，也包括追求其他非货币收入，诸如职工住房、公务轿车、公费吃喝娱乐、豪华气派的办公室，等等。为了这些，有的社会保障机构和个人就会采取违规提取管理费侵蚀了社会保障基金，为保障对象提供劣质服务以节省服务成本，为保障对象提供超额服务实现服务收入的增加(如医生经常为公费医疗的病人多开药或开名贵的药，这样一来，他们也可以从药品销售部门获得与销售额相关的好处费或提成)。②内部人控制还容易导致国有资产流失的倾向，如社会保障组织为自身谋利益在内部设立“小金库”，将一部分本属于国家或保障对象的权益占为己有，或通过设立附属单位(向外投资)将资产转移，并将这部分转移的资产收益留给内部人自己享有。

此外，这种管理体制还很容易造成由经济学家哈维·莱本斯坦(Leibenstein.H.)提出的“X非效率现象”，也就是社会保障组织广泛存在管理和运行低效率的问题。根据该理论，组织的效率在很大程度上取决于组织进行经济活动的外部环境。如果环境是充满竞争的，则组织内部就会自上而下产生一种外部压力，迫使组织降低管理和运行成本，以提高管理和运行效率。而如果组织的外部环境不存在竞争压力，则组织内部各层次成员都会滋生某种惰性，形成“X非效率”——组织的管理和运行处于一种高成本低效率状态。由于社会保障组织具有某种自然垄断的属性，缺乏外部竞争压力，社会保障组织中管理和运行的低效率普遍存在，组织成员关心的不是效率、优质服务等目标，而是他们的工资、职务的升迁、办公室的舒适程度、享受的福利等方面，他们并不关心，也不在意这种低效率、高成本的管理与运行的社会损失，所以，机构臃肿、责任归属不明确、人浮于事、内耗严重、浪费严重、非正常管理费用膨胀等现象就广泛存在于社会保障组织中。

尽管在政府手中保留有对社会保障组织中不称职人员的聘任和解职的人事权，但这种权力由于受社会保障组织财务和经营状况不透明，政府不能掌握充分信息，从而缺乏对社会保障组织作出准确评价的能力，以及中国干部人事制度中“能上不能下”传统的制约，很难发挥出它应有的控制效果。可见，现行的社会保障管理体制容易造成社会保障组织管理和运行的种种弊端，不利于社会保障事业的健康发展。

当然，这种由于强调社会保障的公共性，而忽视社会保障组织管理与运行中的低效率的现象，在各国社会保障组织中也是普遍存在的，各国也在积极地寻求采取各种措施来克服这类问题。针对中国转轨时期社会保障组织管理与运行中存在的“内部人控制”、“低效率”等问题应该通过重新构建社会保障机构的组织结构、管理制度和管理方法等来提高管理效率。