中国社会保障组织企业化管理的内涵

二、中国社会保障组织企业化管理的内涵

通过上面的分析，可以把现代企业制度的内涵简单地概括为以清晰的产权制度为基础、以权责明确的组织制度为载体、以科学高效的管理为保证三方面的内容。所以，社会保障组织企业化的内涵也可以简单地概括为:根据现代企业制度的基本原理，对中国社会保障组织体系进行改革，全新构建一个产权明晰、权责明确、管理与运行高效的社会保障组织体系。

由于具体该如何构建社会保障组织企业化管理体制在本章的第三节作具体探讨，所以，这里就不再详细说明。这里着重想说明一个问题，那就是要证明社会保障组织是可以进行企业化管理改革的，而且这种改革必然会带来效率的提高。实际上，依据科斯的观点，政府本来就是“一个超级企业(但不是一种非常特殊的企业)，因为它能通过行政决定影响生产要素的使用”。^[13]但是，本书将从社会保障属性的角度来说明这一问题。

传统的社会保障理论认为社会保障是现代国家必须承担的一项基本职能，因此，传统的观点一直认为社会保障是公共物品，甚至是纯公共物品(奥尔Orr，1976;莫拉威茨Morawety，1977)，^[14]但由于“纯公共物品是这样一种物品，把它提供给新增加一个人的边际成本是严格为零的，而要阻止人们得到它又是不可能的”。^[15]事实上，当国家提供给新增加一个人社会保障服务时，边际成本是不可能为零的，甚至可能是很高的;而且国家可以以一定的方式来轻易地阻止那些不履行法定社会保障义务(如缴费、工作等^[16])的人来获得国家提供的社会保障服务。另外，从社会保障的供给形式来看，是由政府设计制定并依据一定的制度来保证提供的。但从社会保障的消费来看，社会保障的消费，事实上存在着代际负相关关系，一代人的社会保障过度消费，尽管短时间内这种过度消费对代内其他人的福利的影响并不明显，但必然会减损下一代人的福利，从这个角度来讲社会保障并不完全具有公共物品的两个最基本特征，即非排他性和非竞争性。所以，社会保障“虽然是由公共部门提供的，但从技术角度看，从所规定的定义分析，它们并不是纯公共物品”，^[17]只能算是一种私有性公共物品(quasi－public goods)，它有公共性，但公共性是外生的，而在人的自利性驱动下，公共供应的私有性物品最容易产生过度消费，即“公共的悲剧”。因此，从社会保障本身的经济属性来看显然是可以以企业的方式来加以提供的。

在传统的现收现付为基础的社会保障制度下，政府所起的作用是强烈的，社会保障更凸显出它的再分配功能，所以，它的私有性一直被它的由政府提供即公共供给所显示出来的“公共性”特征所掩盖。现代社会保障制度本身由政府为全部承担者的“社会救助型”社会保障模式向个人、企业、政府分担责任的“社会保险为主型”的社会保障模式演变的历程，也从历史的角度证明了这一点。

在社会保障体系中，产权关系明晰最根本的问题就在于必须明确公民的社会保障账户的产权归属，而在这方面中国尚处于改革之初。有的学者认为，中国在1991年推出的“社会统筹与个人账户相结合”，并按照“老人老办法、新人新办法”方式衔接的改革已迈出了社会保障私有化的第一步，即公共账户转为私人账户。^[18]当然，本人并不认为中国的社会保障制度的改革是一种私有化过程，但是，中国社会保障制度由公共账户转为私人账户、建立个人账户并归社会保障对象个人所有，从这个角度来看的确是在社会保障产权关系的改革中迈出的关键性一步，从而使得中国社会保障产权关系已基本明晰。从这个意义上说，已经具备了社会保障组织企业化管理改革的前提条件了。

在这种关系下，中国现有的社会保障管理体系，在社会保障体系中的地位、性质与作用在事实上已经发生了巨大的变化。在原有以公共账户为基础的社会保障体制下，由于公共账户是国家建立的，在产权属性上是公有的，尽管这里社会保障基金的来源中也必然会有个人劳动收入所扣缴的费用，但是，在原有的体制下并没有作相应的区分，因此，只能笼统地看成是公有产权。原有体制下的社会保障管理机构是由行政机构、事业单位和事业性质的国有企业组成的，这些管理机构从属性上讲，是国有单位，属公共机构，由于国家是一种抽象的存在，并不可能直接进行管理，所以，这些机构一方面代表国家对社会保障事业进行管理，代表国家行使产权所有者的权力;同时，这些机构又是社会保障事务的具体执行者。所以，以委托—代理理论的观点来分析，传统社会保障体制下的社会保障机构既是扮演了委托人的角色，又是扮演了代理人的角色，合两者功能为一身，社会保障机构既是社会保障事务的执行者，又是社会保障事务的管理者和监督者，于是这其中存在的各种弊病就不言自明了，必将存在各种无法估量的机会主义和道德风险。

在现有体制下，建立个人社会保障账户之后，由于社会保障产权主体数量巨大，由个人来直接管理个人所有的社会保障账户是不可能的。虽然这种改革的目的之一也是为了通过保障对象对私人账户的关心，加大对社会保障事业的监督力度，但这种监督显然是无法通过个人直接管理来实现，而只能借助相应的机制，再加上社会保障本身国有公共性，因此，政府仍然是社会保障产权的最大代表，而此时政府机构如果仍然是社会保障事务的具体承担者，则与传统社会保障体制下的运作机制并无二致，产生的弊病将是同样的，而且可能产生对社会成员的福利的损害却会更大。因为在传统社会保障体制中，由于社会保障管理者(兼执行者)低效率或机会主义行为所损害的对象是公有产权，最终责任的承担者是国家(国家必须为此增加社会保障事业的财政拨款)。而在新型社会保障产权关系下，如果由于产权的归属对象已由国家转变为保障对象，此时由社会保障管理者兼执行者所造成的损害，则将损害社会保障对象的私人产权。例如，由于社会保障基金管理者操作失误，使基金贬值或流失，则造成保障对象个人账户收入的减少;医疗保障服务者在药品(处方药与非处方药)的选择方面的失误，可能造成医疗保障对象为了得到同样的治疗、却必须付出更多的医疗费用，造成个人账户的不必要减损。

因此，建立社会保障个人账户是社会保障产权关系的一大进步，也是中国社会保障事业的一大进步，但是，这种改革并不必然带来社会保障管理运行效率的提高。产权关系的调整如果没有伴随产权运作机制的相应调整，则产权关系调整的目的就无法实现。因此，要提高社会保障运行和管理的效率，还必须建立与产权关系相适应的新型的社会保障产权运行机制。借鉴委托—代理理论在中国社会保障体制构建权责清楚的委托—代理关系将是建立社会保障新型的管理运行机制的一种有效途径。

也就是说，原先负责社会保障事务的国家机关或具备浓厚国家机关色彩的事业单位要逐步进行分化，这种分化是以在社会保障事业中承担的职能的分离为核心内容的。换句话说改革原先管理者、监督者与执行者合三为一的组织管理体制，把管理、监督和执行三者的职能区分开，交由三个不同组织体系执行。因为，现代经济学理论证明，“权力分散的机构比集权的机构更有效率”。^[19]把社会保障事业的管理职能交由政府部门或有关事业单位来承担，它们负责研究、制定社会保障事业的发展规划以及各项政策、法规以及其他行政职能。把监督职能也交由相应的国家机关，由它们对国家社会保障措施的施行以及社会保障执行机构、管理机构的各项工作等进行监督。而把社会保障具体项目的实施交由社会保障具体经办机构来执行，这些机构包括:基金运营的专门性机构以及社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等专门性机构，当然这些机构中社会救助和社会优抚以及一部份社会福利机构由于所实施的社会保障项目的特殊性，只能是建立类似于国外的非营利机构来进行管理，^[20]这类非营利机构的管理与运行，也必须讲求效率，如他们也必须尽量控制和降低管理成本，提高服务效率，对所拥有的基金及有关资产进行管理运营，以实现这些资产的保值增值等，尽管它们并不以营利为目的，但是，“社会机构的目标正如在经济政策的其他领域一样，也是效率、公平和管理的可行性。”^[21]从这一方面来讲，这些组织的管理仍须借鉴现代企业的管理制度，这也是国外非营利组织管理的成功经验。^[22]而在社会保障体系中占主体地位的社会保险以及大部分的社会福利事业(如住房、教育等)，这些事务本身就具有较强的商业属性，对这部分事业的实施机构实行企业化管理是一种必然选择，虽然它们也并非以盈利为最终目的，但是，这些机构经济效益的实现是它们发挥出应有的社会效益的前提，这在社会保障事业发达的国家有许多成功的经验。^[23]因此，到此也就证明了中国社会保障组织进行企业化管理改革不仅是可能的，而且将有助于社会保障事业管理与运营效率的提高。

总之，中国社会保障组织企业化管理的内涵应该包括两层意思:①根据在社会保障事业中所承担的职能不同，主要可以把社会保障组织分为社会保障行政管理机构和实施机构和监督机构。通过明确的产权界定使社会保障行政机构与社会保障实施机构之间形成类似于现代企业制度中的委托—代理关系，在它们之间建立起类似于现代企业中的存在着严格成本核算和利益分配(以前同样是没有明确的)等经济关系。监督机构在国家法定的权限内对这两者的各种行为和各方面工作进行监督。②在各类社会保障机构中也应该认真借鉴现代企业制度中的关注成本核算、关注管理和运行效率等一些思想和先进组织、管理方法与手段，推广实施企业化管理。也就是说，为了提高社会保障事业的运行和管理效率，整个社会保障组织机构系统以及各级各类社会保障组织机构内部的管理与运行完全应该和有必要用现代企业制度进行改造和提高。但是，由于文章篇幅的限制本书接下来将主要从整个社会保障组织机构系统的角度来探讨如何构建企业化管理体制。