社会保障事业的法治管理

二、社会保障事业的法治管理

(一)社会保障事业实施法治管理的必要性

社会主义市场经济是法治经济，市场经济的正常运行需要靠法律来保护，市场主体的地位及行为需要通过法律来确定;市场主体的公平竞争需要法律来保障;市场运行的规则需要靠法律来构筑维系;市场经济的宏观调控也要靠法律来保护。^[18]当然社会保障事业作为中国市场经济体制的一部分，运用法治的手段来进行管理是社会保障事业发展的客观要求。那么，什么是所谓的法治呢。著名的英国经济学家F.A.哈耶克明确指出:“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事先规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”^[19]用简单通俗的话说，就是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。因此，对社会保障事业实施法治管理也就是，建立健全社会保障法律、法规体系，把国家的社会保障职能以法律和制度的形式固定下来，从而使得这项职能具有稳定性、连续性和极大的权威性，并在实际执行中做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。^[20]

在传统的计划经济体制下，中国社会保障事业“企业办”，这就使得国家对社会保障事业基本是依靠采用直接的行政手段来进行管理的。经过多次的改革，中国社会保障管理事业体制有了较大的突破和改进，但这一任务还远未完成。而形成现行的社会保障管理事业体制在很多方面仍然带有极强的计划经济体制的痕迹，经常采用一些行政色彩很浓厚的干预措施来推行社会保障政策的实施。这一方面无疑会增大社会保障事业管理的成本和费用;另一方面也不利于社会保障事业的健康发展。随着社会保障事业的发展，这种管理体制更显露出种种难以克服的弊端，仅仅依靠行政手段推向社会，缺乏严格法律依据和强制手段予以保证，使得中国的社会保障事业无论是在覆盖率提高、社会保障费用的统筹等方面，还是对于社会保障事业整体的规范化发展来说，面临的问题和困难越来越多，也越来越大。社会保障事业法治管理的缺乏，已经从根本上影响着社会保障事业的顺利发展。很显然，加强建立社会保障事业的法治管理、推动社会保障事业的法治化发展，已是中国社会保障事业进一步改革与发展的必然趋势。

(二)社会保障事业实施法治管理的主要内容

总体上来说，中国社会保障事业实施法治管理应该包括以下几个方面的主要内容:

1.加强社会保障立法，完善社会保障法律制度

社会保障立法是国家在市场经济条件下对社会保障事业进行管理和调控的基本职能。通过立法手段把许多社会的制度和措施用法律形式确定下来，加以规范化，可以依靠法律的国家强制力，保证这些社会保障政策和措施切实得到落实。在实施上述社会保障组织企业化管理的过程中，还可用立法手段对社会保障组织的机构、职能、办事程序、法律责任及管理的原则和手段等，加以具体的规范。目前，中国的社会保障立法工作相对比较落后，许多有关社会保障方面的立法存在空白。所以，必须加快社会保障立法工作，要用法律形式把社会保障方面长期积累的成功经验确定下来，制定统一、规范的社会保障法，明确社会保障的立法原则、立法精神，确保社会保障法制建设具有前瞻性和系统性，然后在此基础上逐步把现有的社会保障行政法规、条例修订、完善并上升为各种社会保障的单项法律、法规，最终建立起一个完整的社会保障法律体系，促使社会保障各项工作的开展能够有法可依。同时，在社会保障的法律、法规的制定和修改过程中要注意使它们简明扼要并保持连续性，这样将有利于让每个公民都了解他们的权利和义务，从而也有利于参与对社会保障事业的监督，防止在社会保障事业发展过程中的各种营私舞弊行为。

2.社会保障机构要推行依法行政

许多社会保障措施是通过政府部门来具体实施和操作的，这就要求政府部门必须依法行政。由于社会保障事业几乎牵涉所有社会成员的切身利益，所以，各个国家一般都对社会保障事业采取比较严格的监管措施，一方面是制定各种法律法规，完善相关制度，而且在立法时就明确规定各个部门所负责实施职权范围、职权实施的方式和手段，以及相关的法律责任等。另一方面，要求社会保障机构在管理各项社会保障事业时要严格执法，在实施各项社会保障措施时要严格依法，并且具体要做到:①社会保障机构必须在法定的职权范围内以法定的方式和手段来实现对社会保障事业的管理。②社会保障机构及其工作人员在执行公务时，应坚持依法办事、严肃执法。

3.要检查督促社会保障各项法律法规的落实

这一方面是检查督促是否落实国家的各项社会保障法律法规、确实有效地为公民提供基本的生活保障及其他各种法定的社会保障待遇。另一方面是要对公民是否依法履行社会保障义务进行监督与检查，在中国权利和义务是对等的，公民有依法要求国家为其提供社会保障的权利，同时，公民也必须依法履行国家规定的社会保障义务，从目前来看国家要求公民履行的社会保障义务主要有:公民必须在劳动能力范围内积极地参加工作和公民还必须履行缴纳有关社会保障费用两个方面。同时，还必须对社会保障机构执法情况进行监督与检查，这其实是对社会保障法治管理中“执法必严、违法必究”两项原则的落实的督促与检查，是检查督促工作的一个主要内容，也是实施社会保障法治管理关键步骤，因为缺乏严格的执法，社会保障的各项法律法规就不可能得到确实、有效的落实，而缺乏对执法的严格检查督促，也就不可能会有严格的执法。

(三)对社会保障事业实施法治管理的基本步骤

设计、选择适当的实施思路，对于社会保障事业实施法治管理有着十分重要的作用。因为有了明确的实施思路，才能对社会保障事业实施法治管理活动进行合理规划，使实施工作有计划、有步骤、有目的地开展，从而使对社会保障事业实施法治管理工作科学化、系统化。本人认为，对社会保障事业实施法治管理基本上应该包括以下几个步骤:

1.方案设计

由社会保障机构提出关于社会保障事业发展的设计方案，这些方案应该包括目标和基本任务、基本手段、保障对象和重点、保障方法、政策和措施等各方面的具体内容。

2.形成制度

就是把社会保障机构提出的社会保障事业发展的设计方案，交由立法机关进行审议，一旦获得通过之后，就意味着这些方案由立法形式确定下来，成为国家的法律，如果交由有权批准的行政机关批准，则成为行政法规，但无论是以法律、还是以法规的形式，一旦确定之后，就意味着这些方案已经成为具有强制性的国家法律制度，就必须得到严格的遵守和执行。

3.依法实施

政府各有关社会保障机构，依据国家有关社会保障的法律、法规，履行国家赋予的职能，实施国家规定的各项社会保障措施。

4.监督检查

由立法机关或上级主管部门，依据国家有关社会保障的法律、法规，监督社会保障制度的实施，检查社会保障措施的落实。

5.反馈追踪

立法机关或上级主管部门在对社会保障制度、措施的实施、落实情况的监督检查之后，将监督检查反馈给有关部门，并追踪这些部门对反馈意见的整改情况;同时，这些反馈意见可能涉及对现有社会保障制度的改革，则这些部门就应该提出相应的改革方案，再提交上级部门或立法机关审议批准，以此不断推动完善社会保障制度。

图8－1　法治管理的操作步骤示意图

图8－1将基本步骤以流程图的方式描绘出来，既体现了对社会保障事业实施法治管理的所必经的严格程序，也可以说明对社会保障事业实施法治管理是一个动态发展的过程，这一过程事实上也就推动了中国社会保障制度不断完善、社会保障事业不断发展。