社会保障事业的财政管理

三、社会保障事业的财政管理

正如本章开头就已指出市场经济体制下，国家在对各项经济和社会事业进行管理和调控时，更多的是采用法律、经济、行政等综合的方法和手段，所以，从简单逻辑上讲，在此应该讨论的是国家该如何利用经济手段来管理社会保障事业，但由于特有的公共属性使其与财政有着比其他经济部门和经济政策更为紧密的联系，因此为了使本书的研究更具有针对性，在此就集中讨论国家该如何从财政的角度来加强对社会保障事业的管理，而且正是基于这种考虑，本书还把它作为一个相当重要的部分，以相当大的篇幅来讨论这个问题。

(一)加强社会保障财政管理，既是政府财政工作的重要组成部分，也是社会保障事业发展的客观要求

1.社会保障作为国家社会职能的一个重要方面，主要是通过调节国民收入分配与再分配来实现的

这是马克思有关社会保障理论的一个重要观点，马克思在《哥达纲领批判》一文中论及社会总产品分配的“六项扣除”理论时，明确指出:“如果我们把‘劳动所得’这个用语首先理解为劳动的产品，那么集体的劳动所得就是社会总产品。现在从它里面应该扣除:第一，用来补偿消费掉的生产资料的部分。第二，用来扩大生产的追加部分。第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金……把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除:……二、用为满足共同需要的部分，如学校保健设施等，和现代社会比起来，这一部分将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加。三、为丧失劳动能力的人等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫的事业的部分。”^[21]21由此可见，马克思认为社会保障是国民收入分配中的一个十分重要的部分，而政府是社会总产品分配的分配行为的主体，财政是凭借国家的权力对国民收入进行的一种分配，在国民收入分配与再分配环节中起着主导作用，是国家的一项重要的职能，从这个角度来说，社会保障是国家财政工作的一项重要内容。

2.从社会保障事业的发展客观上要求必须加强对社会保障的财政管理

社会保障是一项面向全体社会成员，涉及社会各阶层、各部门、各单位经济利益的事业，受到诸如国家财政经济状况、国民经济管理体制、社会各阶层的收入水平以及劳动、工资制度等诸多因素的制约，需要国家运用各种不同类型的财政政策，来调节各种收入分配关系，协调各方面的利益，从而才能确保社会安全和社会公平的实现。而且，社会保障制度作为社会发展的“稳定器”及市场经济运行的“减震器”，其功能与作用能否充分发挥，很大程度上取决于社会保障收支状况。从中国目前的实际情况来看，在中国经济体制正处于由计划经济向市场经济转轨过程中，市场经济是一种能够促使生产要素的流动和资产存量的重组的资源配置方式，它可以最大限度地促进资源配置效率的提高，但是，转轨过程中必然会产生许多诸如企业停产、破产带来的失业人口大量增加等一系列经济和社会问题。与此同时，人口增长带来的就业压力不断增大等一系列经济和社会问题，再加上社会发展进程出现的人口老龄化带来的退休金和医疗费支付的负担日益加重等问题，这些问题都给社会保障收支的平衡或保持适当的结余带来极大的挑战，现阶段中国的社会保障从现收现付模式向“社会统筹与个人账户相结合”模式过渡的过程中，只有一些经济较为发达的新兴城镇才有可能实现社会保障基金的“部分积累”，而那些老工业基地所在的地区，由于企业经营困难，再加上职工年龄构成相对老化、社会保障负担日益加重，往往社会保障基金入不敷出，若缺乏政府的财政投入支持，则很难为当地职工提供必要的社会保障措施，如果国家不为社会保障提供必要的财政支持，显然就会制约社会保障的功能的发挥，削弱社会保障的“稳定器”作用。不利于社会的稳定和经济的持续增长。所以，这些都要求国家财政必须为社会保障提供最后担保和支持。这种最后担保和支持的最主要方式就是，当一国的社会保障收支出现赤字、遇到财政困难时，必须由国家财政拨款来加以解决的;而且，社会保障事业中还有相当一部分项目的支出，比如说，用于社会救济和社会福利的支出，主要是由政府财政经常预算的拨款来解决的。事实上，目前在许多国家，社会保障支出被列为政府财政支出的重要内容，甚至有的还超过其他各项支出成为最大的财政支出项目。也正因如此，越来越多的国家开征社会保障税，把社会保障的筹资方式纳入国家税收体系之中，成为政府财政收入的重要组成部分，社会保障收入水平直接影响政府的财政收入状况。目前，社会保障税已成为西方国家财政收入中的重要来源。1992年，美国个人所得税收入为4765亿美元，公司所得税收入为1003亿美元，而社会保险税收入为3855亿美元，成为仅次于个人所得税的第二大直接税。欧洲的一些国家如德国、法国、瑞士、荷兰、瑞典等国，社会保障税已跃为头号税种，其中，德国的社会保障税占税收总额的一半以上。^[22]表8－1所给出的一些欧美发达国家社会保障收入、支出与中央政府财政之间财政的对比关系，从收入和支出两个方面很好地说明了社会保障事业与国家财政的关系。

表8－1　一些西方国家社会保障收入、支出与中央政府财政之间的关系^[23]

3.社会保障是政府运用国民收入再分配手段为劳动者提供物质帮助和社会服务的制度

财政作为政府参加和主导国民收入分配的职能部门，又是国民收入分配和再分配的“枢纽”。因此，财政在社会保障体系中，尤其是社会保障基金管理方面具有重要的地位和作用。可见，无论从是从国家财政本身的职能构成，还是社会保障的举办与运行、发展的客观需要来看，国家都有必要加强对社会保障事业的财政管理。但长期以来，财政部门对社会保障制度改革和基金管理参与不够，或游离在外。由于社会保障主管部门自定政策、自行收取、自行支付，不受财政预算约束和监督。在这样情况下，财政在构建社会保障制度中的职能作用未能充分发挥，^[24]尤其是对社会保障基金的管理过程中，政府的财政、审计部门缺乏相应的管理规范和必要的监督手段，大量的社会保障基金被贪污、挪用、挥霍、浪费，还有一部分社会保障基金被非法占用或者由于盲目投资不能收回，这些问题都严重地威胁了社会保障基金的安全，从而也对社会保障所承担的维护社会成员基本生活安全的责任的实现构成严重的威胁，存在全国几千万职工“养命钱”未来支付缺乏保证的潜在危险。所以，随着中国社会保障改革的日益深化和社会保障基金累积规模的不断增大，迫切地要求国家必须加强对社会保障的财政管理和监督，确保社会保障基金安全和保值增值，才能确保中国社会保障事业的健康发展和社会保障职能的正常发挥，也才能确保中国经济建设和社会发展的顺利进行。

(二)制定健全完善的社会保障财务、会计制度是加强社会保障财政管理的前提和基础

社会保障财务、会计制度是指规范社会保障机构进行有关社会保障基金的征收、社会保障金发放、结余基金的市场化运营、基金的市场化运营收益部分的分配，社会保障机构进行有形资产的购置、使用、转让，以及社会保障基金、有形资产和经营机构管理费用等各方面行为所涉及的资金和所发生的费用的核算、结算的制度与方法的总称。制定健全完善的社会保障基金财务、会计制度，是加强社会保障财政管理的前提和基础，也是深化社会保障制度改革的一项重要任务。所谓“不依规矩，不成方圆”，没有必要的制度保证，加强对社会保障的财政管理就无从谈起。从社会保障事业的发展实践来看，社会保障财务、会计制度是伴随于社会保障事业的产生和发展的，各个国家在建立社会保障制度的同时，就必须建立相应的财务、会计制度，加强社会保障资金的财务管理和会计核算工作，而且社会保障财务、会计制度伴随着社会保障事业的发展，日趋显得重要。国际会计准则委员会为此还专门颁布了“雇主财务报表中退休金会计”、“退休金计划的会计和报告”等专门会计准则，对社会保障财务会计核算和分析作出专门规定，为各国建立和发展社会保障财务、会计制度提供指导，现在世界上有许多国家根据这两个准则建立或调整了本国的社会保障财务会计制度。所以，必须充分认识制定健全完善的社会保障财务制度、会计制度的必要性，借鉴国际上相关的专门的会计准则，抓紧制定各种有关社会保障财务管理的政策、法律、法规，健全和完善中国的社会保障财务制度、会计制度。

近年来，随着社会保障制度改革的深入，中国也开始逐步建立和完善社会保障财务管理制度。国务院对社会保障，尤其是对社会保险的财务管理制度作了重大改革。从1999年7月1日起开始执行的《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》两项制度，明确规定了社会保险经办机构是社会保险基金的管理主体;对包括养老、医疗、失业等在内的社会保险费实行集中统一征收;把社会保险基金纳入财政专户统一管理，按险种分别建账，分账核算，专款专用，自求平衡，不得相互挤占和调剂;对社会保险基金实行收支两条线管理，严格禁止社会保险经办机构再从所征收的社会保险费中提取管理费，社会保险经办机构所需经费由财政列入预算解决，等等。这两项制度进一步统一和健全了包括养老保险、医疗保险、失业保险等在内的社会保险的财务、会计制度，较好地规范了社会保险的财务管理，这同时也是中国社会保障基金财务管理规范化的良好开端，对于防止社会保障基金被非法侵吞和占用将起到重要作用。

(三)实施对社会保障制度的财政管理的关键是从社会保障基金的筹集、分配、使用和管理等几个主要环节入手，加强对社会保障的收支、预算、结余资金等几个主要方面的管理和控制

1.加强对社会保障基金的收支管理和控制

社会保障基金按时、足额地征收是社会保障基金市场化运营和社会保障金发放的前提，也是整个社会保障事业赖以维持和发展的基础。对于社会保障基金的整个流动过程来说，社会保障金发放是社会保障基金经营管理的最后环节和最终目的。按期、足额发放社会保障基金不仅仅是经营机构的职责和义务，更重要的是它是社会保障事业的宗旨和存在的目的的最主要体现。应该说，对社会保障基金的收支进行管理是社会保障基金经营管理中最重要的一项内容，建立社会保障事业的国家都会对社会保障基金的收支采取严格的管理和控制。

当然，各个国家社会保障基金的收支管理方式各有不同，一般是取决于社会保障基金的筹集方式。当然，从目前来看各国的社会保障资金来源往往是多种多样，主要有:企业与个人的缴纳、政府预算拨款、社会保障基金运营收益、国有资产存量转增、各种形式的捐赠等一些渠道。这些筹资渠道有着各自不同的特点和不同的筹集方式，这里所要探讨的是国家法定的筹集方式。以这个标准来看，社会保障基金的筹集方式主要有三种:社会保障税(Social Security Tax);社会保障费(Social Security Contribution);工薪税(Payroll Tax)。其实，简单地说，就只有两种，一种是以税收方式来征集的;另一种是以缴纳相关费用的方式来筹集的。采取税收方式或是相当于税收方式筹集社会保障资金的国家，通常地，都会把组织和管理社会保障收支作为其本国财政的一项经常性工作，由财政部门直接参与社会保障收支管理。如美国由国内收入署负责征收社会保障税，将税收收入纳入政府预算管理，财政部根据社会保障署提供的社会保障资料，组织社会保障金的发放。^[25]而实行缴费制的国家，财政部门一般不直接参与社会保障的收支管理，但都会为社会保障事业提供必要的财政支持和财政补助，并且往往还会参与社会保障制度、政策的制定，德国政府对社会保障的管理就是这方面的典型。德国政府在社会保障方面放弃直接干预的做法，社会保障事业主要不是由政府，而是由社会承担，政府在社会保障方面只是制定大的原则，创造良好的环境，并在不违背“社会自治”的前提下，推动社会各方协调行动。但是，国家又通过财政部门在社会保障制度中起着十分重要的作用。一方面是为社会保障制度提供必要的财政支持，一般情况下，国家财政负责失业补助、社会救济、公务员生活保障、提供儿童津贴和教育费用等开支，同时，对社会保险基金进行必要的补助，如按照1992年制定的《联邦保险金补贴法》的规定，养老保险基金的20%要由政府财政提供补贴。1997年，财政用于社会保障方面的开支约占整个社会保障支出的25%。另一方面，国家还通过财政部门来参与社会保障政策的制定。如:德国养老保险采用现收现付制，全国实行统一的收费比例，养老保险金的缴费比率一年一定。费率的制定首先要经各个保险公司根据支付水平、收入情况、财政补贴情况以及保险金的储备情况进行测算，然后提交由财政部和劳工部专家组成的联合委员会审定后方可执行。^[26]

事实上，无论是实行征税制的社会保障筹资方式，还是实行缴费制的社会保障筹资方式，现代国家一般都直接参与社会保障收支管理的，把对社会保障收支管理和控制当做国家财政部门的一项重要工作。中国应该借鉴社会保障制度发达的国家的经验，制定相应的法律、法规，明确社会保障基金缴纳、征收、划转、发放等各方的法律责任，逐步实现社会保障基金收支的法制化。目前，开征社会保障税的工作已经进入中国社会保障制度改革的工作日程，开征社会保障税之后，政府在社会保障收支管理和控制方面的责任也就更大了，如何加强对社会保障收支管理和控制，也将是关系到中国包括筹资方式改革在内的一系列社会保障事业改革成败的关键。

2.加强对社会保障的预算管理

社会保障预算制度是指国家通过编制反映的社会保障收支规模、结构和盈亏状况的计划来筹集并管理社会保障收入和支出的一种管理方法。从1992年起，中国开始实行复式预算制度，这种预算制度的实施有利于政府科学划分管理职能、明确管理范围和改善管理方式，与计划经济时期的单式预算相比可以说是一种巨大的进步。为了进一步加强国家宏观调控能力，更好地加强对包括社会保障在内的社会事业财政管理，在充分借鉴国际惯例的基础上，1995年国务院发布了《中华人民共和国预算法实施条例》明确提出，各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。

建立社会保障预算的根本目的在于:对社会保障基金实行国家统一的预算管理，把各项社会保障基金全部纳入政府财政预算统一管理和监督，建立起社会保障基金管理的制衡机制。把社会保障基金纳入了国家预算系统，加强对社会保障事业的预算管理，不仅有利于国家对社会保障事业的管理，也必将有利于社会保障事业的发展。

(1)加强对社会保障事业的预算管理，将促使社会保障基金的收支管理工作走上法制化、规范化的轨道，有利于国家对社会保障基金的收支管理与监督。国家编制社会保障预算，把各项社会保障基金纳入整个政府财政收支管理体系，这就使得各级财政部门作为政府理财的职能部门和社会保障基金最终责任的承担者，有责任、有义务认真履行政府赋予的财政职能，依照《预算法》、《社会保障法》、《社会保障税法》、《社会保障基金管理法》等相关的法律法规，对社会保障基金进行严格的财政管理和监督。而且，一旦把社会保障基金纳入整个国家的预算体系，那么社会保障基金的收支情况将作为政府预决算报告中的一部分内容，每年都应该提交中国的立法机关——人民代表大会，由人民代表大会进行审议，接受人民代表大会的监督，这将从立法机关的角度来加强对社会保障基金收支管理进行严格监督。同时，这还将使得中国社会保障事业的各方面管理情况具有更大的透明度，有利于广大民众和社会舆论积极对社会保障事业管理工作、尤其是社会保障基金的收支管理工作进行监督。可见，加强对社会保障事业的预算管理，有利于加强对社会保障事业的管理和监督，从根本上保证了社会保障事业健康发展。

(2)加强对社会保障事业的预算管理，将促使社会保障基金的收支具有稳定性，有利于社会保障事业的长远发展。这一方面是由于国家把社会保障基金纳入了国家预算系统往往是以开征社会保障税为前提的，这样一来，把企业和个人交纳各种社会保障税确立为一种应尽的法定义务，将使社会保障事业的筹资行为具备严格的法律强制性，任何企业、任何个人都不能借故推托，这将确保社会保障基金筹集任务的按时、足额完成。另一方面，国家为社会保障事业建立单独的预算之后，一旦社会保障预算发生赤字，国家将会通过提高社会保障税税率、追加拨款等措施和手段来解决，促使社会保障收支平衡。这两方面都使得社会保障基金的收支具有较强的稳定性，从而也为整个社会保障事业的运行和发展提供可靠、稳固的财力基础。这便形成了自己独特的循环机制。另外，加强对社会保障事业的预算管理，将进一步统一社会保障基金的管理，这也将会促使一些社会保障事业的管理逐步走向统一，有利于减少社会保障事业的管理费用、降低管理成本，从而可以节省出更多的资金用于社会保障事业的发展。

从各国对社会保障事业的管理实践来看，加强对社会保障的预算管理的方式各有不同，有的是直接将社会保障基金收支纳入政府预算体系之中，但在政府预算中保持相对独立性，如英、美等国就有把社会保险收支作为政府的预算外项目实行单独管理的，但要求社会保障基金专款专用，采用这种方法的有法国、意大利等。从社会保障事业的发展趋势来看，中国应该实施社会保障预算制度，但这项工作目前尚未正式开始。这主要是由于编制社会保障预算，是一个系统工程，它客观上要求要有稳固的资金来源。实现社会保障基金单独编制预算的前提，是开征社会保障税。^[27]尽管中国开征社会保障税已排上了社会保障制度改革的日程，但是，在社会保障税尚未开征、社会保障基金尚未纳入国家财政之前，必须严格执行《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》两项制度的规定:社会保障基金先按预算外资金管理制度进行管理，即把社会保障基金纳入财政在银行开设的专户，专户存储，专款专用，实行收支两条线管理。而且按规定，社会保障基金项基金虽纳入财政专户，但同财政预算内、预算外资金不同，财政部门无权自行调配和用于平衡财政预算，只能全部用于国家规定的社会保障支出。另外，要确保社会保障行政机构的管理费支出纳入政府行政管理支出的范围之中，列入经常性预算，严格禁止社会保障事业管理机构再从社会保障基金中提取管理费。

3.加强对社会保障结余资金的管理

目前，中国社会保障制度正逐步由现收现付制向基金积累制过渡。由于在基金积累制下，社会保障基金从筹集到支付往往具有较长的时间差，于是，各时期的各项社会保障基金在收支相抵后，往往会有一定的结余。各项社会保障基金收支相抵后的结余，实际上是为了均衡各时期社会保险费用负担而预先进行的储备。政府经常性预算划转的社会保障资金收支相抵后的结余，也形成社会保障基金^[28]。为了避免社会保障基金受通货膨胀的影响而贬值，通常都会选择一定的方式和渠道对社会保障基金进行运营，关于这一方面的内容可参阅本书第五章，这里就不再赘述。

社会保障基金运营是社会保障基金保值增值的必要条件和手段，基金运营收益是社会保障基金保值增值的惟一来源，所以，加强对结余社会保障基金的管理，就不单单是为了确保社会保障基金运作财务目标的实现，更重要的是维护和确保社会保障者的利益不受侵害。

在实践中，各国政府加强对社会保障的结余资金的管理主要是从两方面进行的。一方面，加强对社会保障基金运营的方式和渠道的管理和控制。基于社会保障基金的特殊性，为了保证结余社会保障基金能够保值、增值的同时，还能够保证各项社会保障费用得到及时支付，各国政府一般要求结余社会保障基金必须投资于风险小、收益大，且能够随时变现的项目。所以，许多国家，对社会保障基金都有一定的限制，一般要求结余的社会保障资金存储到银行中、购买政府债券或购买经政府有关部门认可的基金或股票，而且还有其他诸多方面的限制，以保证社会保障基金运营在低风险的情况下获得较高收益。另一方面，加强对社会保障基金运营收益分配的管理和控制。社会保障基金运营收益最大化是社会保障基金运营机构基金运作的目标，但是，社会保障基金运营收益的最大化并不等于社会保障基金运营机构利益的最大化。社会保障基金运营机构受国家的委托对社会保障基金进行运营，以社会保障基金运营收益最大化为组织行为的目标，这一切最终都是为了有效地维护和确保社会保障对象的权益，当然，这并不是在否定社会保障基金运营机构对自身利益的考虑和对那些有贡献的经营管理者给予必要的激励，但是，对社会保障基金运营机构利益的照顾、对经营管理者的激励和奖励都必须是在完成国家规定的社会保障基金保值增值任务的前提下来考虑的，在社会保障基金运营收益的具体分配过程中也应该是遵循这一原则来进行的，因为相比之下，广大社会成员的社会保障权益的维护和提高才是社会保障基金运营的最终目的和追求，所以，加强对社会保障基金运营收益分配的管理和控制是社会保障基金运营目的的实现和维护广大社会成员的社会保障权益的必要保证。