中国社会保障监督机制的现状及改革

一、中国社会保障监督机制的现状及改革

所谓的监督，简单来讲，就是监测、审查之意。^[30]社会保障监督就是通过一定的组织机构，依照一定的程序，监测社会保障事业的发展运行，审查国家社会保障政策的实施情况。社会保障监督机制是整个社会保障体系的重要组成部分，它是中国社会保障事业健康发展的重要保证。

(一)中国社会保障监督机制的现状及原因

在中国，到目前为止尚未建立起独立、健全的社会保障监督机制，对社会保障事业不存在系统的监督，这主要是由以下几方面的原因造成的:

1.中国社会保障事业管理分散

长期以来，中国的社会保障事业管理分散。在上一章中已经分析过了，中国的社会保障事业的管理由劳动、人事、卫生、民政、财政、银行、商业保险、审计、司法、教育、工会、妇联等许多部门负责，这一方面造成了多头管理、政出多门，政策很难协调统一;另一方面，各部门各自为政，部门之间的利益关系错综复杂，难以形成互相监督、互相制约的运作机制。各个部门在制定或执行有关政策过程中容易受当地政府或相关部门的干预与影响。在这些因素的作用下，使得国家有关的社会保障事业监督政策难以落实，因此，导致了对社会保障监督的职能被弱化，社会保障监督机制的严重失效。

2.中国社会保障机构集行政管理、事务施行、监督制约于一身

现行社会保障管理体制中，社会保障机构往往集行政管理、事务施行、监督制约权利于一身。其中，问题较为严重的当属对社会保障基金的管理。中国现行的社会保障基金管理体制导致了一些社会保障项目基金的征收、管理、运营、支付等职能同属一个部门，收支一条线，一个部门同时兼署“会计”、“出纳”两种职能，基金的“收、支、管、用”与政策制定融于一体，由于缺乏必要、有效的监督机制，导致了这些社会保障项目的基金随时面临着被侵吞、挤占、挪用、浪费等各种危险，最为典型的就是1999年以前的社会保险基金管理体制。在1999年开始颁布实施《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》两项制度以前，中国的社会保险基金的征收、管理、运营、支付等工作由同一社会保险经办机构来承担，而且这些社会保险经办机构可以从社会保险基金中提取管理费。在这种管理体制下，由于缺乏对社会保险基金管理与运营的必要、有效的监督、检查和制约机制，再加上一些地方、部门受私人、局部利益的驱使，挤占、贪污、挪用、挥霍社会保障基金时有发生，造成了大量社会保险基金的流失、无法收回，给中国社会保险事业的发展壮大带来了许多不利的影响。

3.中国社会保障体系的运行缺乏有效的监督管理

中国的社会保障的立法相当滞后，还没有独立的、专门的社会保障监督法规体系，这使得社会保障监督职能的发挥缺乏制度保障。目前，中国对社会保障体系的运行主要还是依靠行政手段，而社会保障制度发达国家社会保障体系的运行主要是依靠国家立法来实施的。社会保障体系运行的制度依据不同就会导致运行的效果和效率也有很大的差异。依靠行政手段来维持社会保障体系的运行无论是在制度的严肃性、权威性，还是在实施的强制性方面显然都远远不如依靠国家立法来实施社会保障制度。同样地，社会保障制度监督无法可依，仅仅依靠行政手段来对社会保障进行监督的权威性、强制性不强，不能使社会保障监督职能有效发挥作用。

此外，没有形成一套有效的社会保障外部监督机制，缺乏公众参与的社会监督，也是目前中国社会保障监督机制存在的一些主要缺陷。

社会保障监督机制失效所造成的后果是显而易见的，社会保障基金被挪用和贪污、采取不正当手段骗取社会保障待遇等各种违法事件屡屡发生，它不仅使社会保障基金产生巨大浪费和流失，而且影响妨碍了中国社会保障事业的发展，危及社会保障制度功能和目标的实现。

(二)社会保障监督机制改革的思路与对策

1.建立一个多方参与、职责分明的社会保障监督机制

社会保障是一个复杂的社会事业体系，它几乎与所有的社会成员的切身利益有着直接或间接的联系，而且这种联系的形式多样、内容广泛，它必然与一个国家的政治、社会、经济等各方面事务都有着密切的关联。“规范财政理论的简化假设是:政府是由一个追求社会福利或“公共利益”最大化的慈善家统治的……相反，政府机构是由作为其他社会机构主要成员的个体而组成的，这些个体将其自身利益带进政府机构”。^[31]这就是说，承担管理社会保障事务责任的政府机构的工作人员，可能从自己的私利出发，作出危害公众利益的行为。对于承担提供社会保障服务责任的私营机构来说，它们对机构本身、组织成员的利益的关注更有可能导致他们发生这样的行为。所以，必须建立有效的社会保障监督机制，才能确保公众的社会保障利益。而且，从社会保障发展实践来看，是不可能只由一个机构来承担社会保障监督职责的，而应该是所有与社会保障事业有关的部门、机构都共同来参与社会保障的监督，只有多方参与的监督体制，才能是一个全面、完整的监督体制。

但是，社会保障监督的多方参与一定要与现有的社会保障事业管理中的“多方干预”区别开，因此，健全的社会保障监督机制还必须是职责分明的。社会保障监督机制的职责分明的含义是:必须改变现有社会保障事务开展过程中，一些地方各级政府或有关部门为了地方或部门的私利、假借对社会保障事务进行监督之实。对于社会保障机构和非社会保障机构来说，非社会保障机构可以为社会保障机构的工作提供协助，也可以对社会保障机构的各方面工作进行监督，但是，这种监督的结果只能是依照法定程序向相关部门或机构进行反映或反馈，而不能是直接对社会保障机构的工作进行干预。而社会保障组织机构之间必须改变以往那种集行政管理、执行、监督等职能于一身的状况，分离出专门的社会保障行政管理、执行、监督机构，社会保障监督机构与行政管理、执行机构之间既是互相协助，同时又是各司其职、互相监督、互相制约的。

2.明确社会保障监督的重点

健全的社会保障监督应该对社会保障事务的方方面面都能进行有效的监督，总体而言，本人认为，社会保障监督的重点主要包括以下两个方面的内容:

(1)对社会保障实施的监督。对社会保障实施的监督主要是指对国家有关的社会保障法律、法规、政策实施的监督。在第一章中，就已经讨论过社会保障是国家依法建立的一项社会制度，它是国家保证社会成员享有的法定权益之一，但是，国家也往往会要求社会成员必须在履行一些相应义务的前提下才能享受这种权力。所以，对社会保障实施的监督应该包括两个方面:①执行国家社会保障政策的有关部门，是否认真地履行自己的工作职责、严格执行了国家的社会保障政策。但在各项社会保障制度的具体实施中，由于各种因素的影响有可能导致社会成员的权益受到损害。这些部门或机构对国家社会保障政策的执行情况，直接关系到广大社会成员的社会保障权益的实现。它们的失职或不负责任，都可能导致需要社会保障制度救助的社会成员得不到相应的救助，这无疑会损害社会成员合法的社会保障权益。②对社会保障实施的监督也包括了社会成员、相关组织对国家法定的社会保障义务的履行的监督。因为，社会成员、相关组织对国家法定的社会保障义务不认真履行的话，将会妨碍中国社会保障事业的发展，最终，也会影响社会成员社会保障权益的实现。如一些用人单位或职工不履行缴纳有关社会保障费用的义务，就会造成社会保障事业维持和开办的资金不足，这样一来，也就使社会成员的社会保障权益难以得到有效的维护。

(2)对社会保障基金管理与运营的监督。社会保障基金是社会保障事业运行的物质基础，直接关系到广大社会成员的切身利益，所以，建立健全、有效的社会保障基金管理与运营的监督、制约机制，确保社会保障基金的安全是必要和极其重要的。

要建立健全有效的社会保障基金管理与运营监督制约机制，①必须改变现有的社会保障基金管理体制，把社会保障基金的筹集、支付与保值增值运营等几方面的事务分开，交由不同的部门负责，几个部门之间即互相配合，又互相监督。同时，对社会保障基金的财政管理逐渐地由目前的纳入财政在银行开设的社会保障基金专户，专户存储，专款专用，实行收支两条线管理，过渡并最终实现把社会保障基金纳入国家财政统一的预算之中，建立社会保障预算。②要形成对社会保障基金管理与运营的监督制约机制，除了必须对现有的社会保障基金管理体制进行改革外，还应该加快建立有关社会保险基金的财务、会计、统计、审计及风险管理等方面的制度，确保社会保障基金管理与运营有章可循，而且，还必须针对社会保障基金管理与运营中出现的新问题、新情况，不断调整和修改这些管理制度，从制度上杜绝各种危害、侵害社会保障基金安全可能的发生。此外，还必须建立有效的社会保障基金管理与运营的外部监督机制。因为，实践证明，仅仅依靠社会保障管理系统自身是很难非常有效地预防和纠正侵害社会保障基金的不法行为的发生，必须在社会保障管理系统之外，再建立起健全、权威的外部监督系统，才能够真正有效地防止基金被侵占、挪用、浪费或损失。但是，加强社会保障基金管理与运营的外部监督的同时，还必须防止地方政府或有关部门对社会保障基金管理与运营进行越权干预，这些年发生的一些侵害、挪用社会保障基金的不法事件的发生往往是与地方政府或有关部门的这种非法行为有关。

3.加快社会保障立法，完善中国社会保障监督法律机制

社会保障监督机制本身就是国家依法建立的一项制度，对社会保障事业的监督必须依法进行，所以，必须加快中国的社会保障立法进程，健全中国的社会保障法律体系，才能为社会保障监督机制的有效运行提供必要的制度保证。从总体上看，中国的社会保障立法相当落后，难以有效地保证中国现有社会保障制度的全面实施，加快社会保障立法已经成为中国社会保障事业发展的当务之急。

加快中国的社会保障立法，①必须制定一部统一的《社会保障法》，以法律的形式对中国社会保障事业发展的目标、立法原则、实现途径等基本问题作出明确规定。在此基础上，对中国现行的各种社会保障制度单项条例进行修改，使之上升为社会保障单项法规，最后形成一个较为完整的社会保障的法律体系。②既然社会保障监督机制是一项法律制度赋予有权机构的职责，那么社会保障监督机构承担什么样的监督职责不能由监督机构自身决定的，而必须由国家的社会保障法律制度或其他有关法律制度加以决定，所以，通过专门的社会保障监督法律法规，以法律的形式将社会保障监督制度确立起来，明确各有权机关的职权范围。③负有社会保障监督职能的部门必须在法定范围内开展社会保障监督工作。这些部门的越权行事同样会破坏社会保障事业运行的正常秩序，所以，社会保障监督机构工作的首要原则必须是“依法运行”，社会保障监督机构只能在法律规范的范围内、依照法定程序行使社会保障监督职权。

此外，还应该规范社会保障监督行为，增强社会保障监督机制的可操作性，提高社会保障监督的效率。完善的社会保障监督机制不能仅停留在内容的全面完整上，而且还应该在实践中，通过规范社会保障工作和社会保障监督工作的程序，增强社会保障监督工作的可操作性，才能保证和提高社会保障监督的效率。比如说，建立个人社会保障账户和专门的银行账号，有关的社会保障的个人账户的收支，社会保障待遇的发放，均在社会保障银行办理，个人直接在银行领取各种社会保障待遇，银行受社会保障机构的委托定期向社会公布基金收支、发放情况，并定期向保障对象寄发个人对账单。这样可以避免社会保障机构经手现金，同时，有利于社会保障监督机构进行核对、检查与监督，减少贪污、挪用社会保障基金等各种社会保障基金管理中的违法行为发生的可能性，也可以使类似于冒领、替领等社会保障金发放过程中出现的违法现象得到有效控制。

总之，社会保障监督机制的完善，与社会保障制度的发展密切相关，社会保障基金是否能合法、有效的运营与管理，社会保障事业是否能够正常地运行与发展，均需要通过健全的社会保障监督机制来加以保证。所以，对整个社会保障运行机制而言，监督机制既是不可缺少的环节，同时，也是对运行机制乃至整个社会保障制度的自我完善的重要前提。因此，必须建立一个健全的、独立于社会保障管理、实施职能之外社会保障监督系统，这个系统既应该包括负有专门社会保障监督职能的部门，也应该包括相关监督职能的部门和社会舆论监督机构等;必须规范社会保障监督机制的内容，无论是哪一类的监督机构或部门都将根据法律法规的规定来行使自己的监督职能;同时，还必须强化公众参与社会保障监督意识，促进全社会共同来社会保障事业的发展、共同来参与社会保障事业的监督工作，保证中国社会保障事业的健康发展。

当然，所有监督工作的开展，一切监督机制的运行都离不开一个基本的前提，那就是，要了解和掌握充足、完备、客观、真实的社会保障事业发展信息，而要获得这些信息就需要有一个健全、完善的社会保障统计、监测体系。