第二章 社区分类管理的理论框架
找出困境的目的在于走出困境。当然，不同类型的社区由于在地理区位、人口结构、经济水平、文化传统等方面存在差异，因此，它们所面临的具体管理困境也很可能是大不相同的。这一问题的有效破解，就需要我们根据各自的特殊性加以区别对待，进行社区分类管理。所谓社区分类管理，具体而言，就是要按照一定的标准将社区划分成几个基本类型，并根据各个社区类型的主要特点和发展趋向制定相应的手段和措施，从而实现更为有效的管理。社区分类管理是提高基层社会管理科学化水平的必然要求。
第一节 社区分类管理的理论依据与基本类型
一、社区分类管理的理论依据
分类，简单地说，就是按照事物的种类、等级或性质等标准分别归类。分类管理以社会的分化为客观基础。历史地看，人类社会一直处于不断分化的过程中，没有分化就没有差异，没有差异就不需要比较，没有比较也就不需要分类。可以说，在人对社会的认知水平不断提升的过程中，分化是基础，比较是前提，分类是结果。正因为如此，在社会学研究领域中，对社会分化的研究一直是学者们最为关注的重要课题之一。法国社会学家马尔图切利甚至断言：“除了社会分化的论点，没有任何别的现代性模型能表明社会学的思考。”[1]
社会分化是指“社会结构系统不断分解成新的社会要素，各种社会关系分割重组最终形成新的结构及功能专门化的过程”。[2]在社会进化论思想的影响下，研究者往往将这个社会分化过程用“传统—现代”二元分立的认知模式加以描述。例如，除了滕尼斯的“共同体”与“社会”的两种社会类型外，还有法国社会学涂尔干“机械团结的社会”和“有机团结的社会”，梅因的“身份社会”和“契约社会”，马克斯·韦伯的“实质合理性”和“形式合理性”、“传统性统治”和“合法性统治”，库利的“初级群体”和“次级群体”，雷德菲尔德的“民俗社会”和“都市社会”，以及费孝通的“礼俗社会”与“法理社会”，等等。但不管怎样，这些研究者都认同这样一个观点，即城市化集中反映了前一个社会类型向后一个社会类型变迁的基本特征，象征着社会由低级到高级，由简单到复杂的变迁过程。
在中国城市化不断推进的过程中，不仅人们的居住空间发生了分化（例如，在城市中，由于住房商品化改革制度的推行，除了以前的单位型住宅小区外，还出现了大量的普通商品房小区和高档住宅小区），而且人们的思想观念、生活方式、职业结构也出现了明显的分化。这些分化景象在地域空间上则集中呈现为社区类型的多样化和复杂化。对此，我们开展社区分类管理研究就显得十分必要。在本项研究中，我们以“行政社区”为基本研究对象。由此，本项研究的“社区分类管理”，可以理解为按照一定的标准在比较和分析的基础上将“行政社区”划分出几个基本类型，并有针对性地制定和实施管理制度的管理方法。具体而言，我们主要是基于以下几个方面的理论思考。
（一）“行政社区”是基层社会管理的基本构成单元和有效空间载体
2000年11月3日，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”其实，这里已经较为明确地区分了作为行政区位概念的“社区”和作为人文区位概念的“社区”。作为行政区位概念意义上的“社区”，侧重的是便于社会管理的地域性特征，一般既包括城镇中的居民委员会辖区，又包括撤并村落后的村民委员会辖区，在有关推进城乡统筹发展方面的政策文件中，“社区”一词较多地采用这一含义。而作为人文区位意义上的“社区”，更多侧重社区成员的文化认同、亲密程度等共同体特征，它很可能是超越行政区划边界的。那么，哪种意义上的“社区”更有利于社区分类管理的推进呢？显然，“行政社区”作为基本操作单位，更有利于社区分类管理工作的顺利推进。因为社区要实现有效管理，其地域范围必然不宜过大，也不能太小，“应限制在居民日常生活能够发生互动、居民基本生活需要的生活服务设施和组织机构可以发挥作用的范围之内的要求。”[3]美国社会学家霍里也强调，社区的规模应该控制在居民对本区域的日常生活有一种大致了解的范围内，人们对自己的社区十分熟悉，耳闻目睹那些不会引起其他地方的人注意、关心的日常琐事的范围内。显然，就中国经济社会的发展现状和趋势来看，目前“行政社区”更符合基层社会管理对社区规模的基本要求。
（二）社区分类管理符合人类对社会问题的认识规律
具体问题具体分析，是马克思主义的一条重要原则，也是人们正确认识和把握社会问题的有效方法。“社区类型及其特征之所以会呈现不同的性质和格局，从根本上讲，皆取决于其不同的自然与人文地理状况、人口状况及文化传统，取决于不同发展水平与发展阶段的经济、社会和文化条件。”[4]当前，经济社会的复杂化，居住形态的分化，在社区管理过程中，如果采取单一化、僵硬性的管理措施，显然会带来一系列的形式化问题，既浪费管理资源，又缺乏管理效能。我们应该学会“看菜吃饭，量体裁衣”的管理方法，针对不同类型的社区制定相应的治理策略。
（三）建构“理想类型”是研究复杂社会的有效手段
社会是复杂多样的，但人在一定历史阶段对某一问题的认识能力是有限的。即便是同属于城市社区，由于不同的地理环境和人文环境的影响，彼此之间也存在较大的差异。我们只有借助科学的研究方法，才能更好地把握和贴近日益复杂化的社会现实。那么，何为科学的社会研究方法呢？德国著名经典社会学家马克斯·韦伯对此曾作了较为深入的思考。他认为，社会科学也应当像自然科学那样，可以对所研究的对象获得规律性的认识并给予因果性的说明。“理想类型”便是社会学在这方面的特殊认识工具。它是研究者为研究社会和解释现实的一种概念工具。从方法论的角度来看，它具有明显的康德主义色彩，是康德哲学中关于人类先天认识形式的思想在社会学中的发挥。韦伯去掉了康德哲学中先验论的思想，他关心的不是认识范畴的先验来源，而是认识范畴作为概念工具的现实作用。在他看来，任何科学系统都不可能把现实中的所有个别现象都包括进去，因为科学本身在一定意义上说就是一种抽象。惯常使用的概念工具常常面临两种困境，即或是由于概念过于宽泛，使其失掉现象的某种具体特征，或是由于概念过于狭窄，无法包容相关的现象，而他所致力建设的理想类型正是要摆脱上述困境。理想类型具有如下几个特点：第一，它作为理智上构造的概念工具，具有高度的概括性、抽象性，因而不同于经验事实；第二，它作为考察现实的概念工具，又是在对繁多的经验进行整理后，突出了经验事实中具有共性的或规律性的东西，使之成为典型的形式。理想类型作为现实的某种变异形式，与现实本身保持有一定的距离。韦伯指出，现实中的行动只有在极少数情况下，其过程与理想类型中的过程类似。韦伯关于理想类型的思想具有极为重要的方法论意义，它是韦伯用以进行历史和社会学的比较研究的根据，也是他比较社会学的方法论基础。[5]我们以城市化发展为主线，将当下中国的社区划分为农村社会、撤村建居社区和城市社区三个基本类型，正契合韦伯关于理想类型的研究方法，有利于我们更为有效地开展社区管理问题的研究。
总而言之，我们认为，以“行政社区”为基础开展社区分类管理研究工作，符合中国国情、呼应管理需求、便于实践操作，对于城乡社区管理创新工作具有较好的参考价值。
二、社区分类管理的基本类型划分
社区分类管理的基础是社区分类。在既有的研究成果中，研究者们根据不同的划分标准，可以将社区划分为多种类型。例如，郑杭生主编的《社会学概论新修》一书认为，可以从纵向和横向两种角度对社区类型进行考察。纵向角度考察的标准主要是社会生产力发展水平的高低，据此可归纳出传统社区、发展中社区和现代社区（或发达社区）三种基本社区类型；横向角度考察的标准注重的是空间的特征，据此可归纳出法定的社区、自然的社区和专能的社区三种基本社区类型。[6]徐永祥主编的《社区工作》一书认为，社区类型主要有两种区分角度和方法：一种是地域型社区划分法，主要根据地域条件和特征去比较、划分社区的类型。据此，可划分为农村社区、集镇社区和城市社区三大类型。另一种是功能型社区划分法，主要是注重或强调社区的某些功能性特征，如经济功能、社会功能、文化功能，并据此划分为经济型社区、文化型社区、旅游型社区等。[7]也有研究者根据社区的自治化水平，将社区划分为居民自治型社区、行政主导型社区和混合型社区。[8]由此可见，在社区分类研究中，空间、时间及功能是主要划分标准。
当然，在城市化进程不断推进的当下中国，依据这三种划分标准划分出的社区类型往往会发生一定程度的重叠。例如，从时间维度（城市化水平）和空间维度（地理空间分布），我们可以划分出农村社区和城市社区两种社区类型。从时间维度来看，农村社区和城市社区处于城市化进程的同一发展链上，存在先后继替的发展次序（见图2－1）；从空间维度来看，农村社区和城市社区是一种在地理空间上的圈层化分布，形成的是一种城市—乡村社区连续体（见图2－2）。据此，我们认为，在社区类型划分中，以城市化发展为主线，能够将时间和空间这两个划分标准有机结合起来，能够比较真实而全面地反映目前中国社区的基本类型。基于此，在本项研究中，我们以城市化进程为分析主线，以城市化水平为划分标准，将社区划分为农村社区、撤村建居社区和城市社区。在三种社区类型之中，鉴于具体存在形态的复杂性，我们又结合江干区的实际情况，将撤村建居社区细分为就地翻牌社区、拆迁社区、回迁安置社区三种类型，将城市社区细分为传统社区和新建社区两大类型。我们又根据社区居民结构和社区文化的差异，将传统社区划分为街居社区和单位社区，将新建社区划分为商品房社区、特殊社区（主要是指廉租房与经济适用房社区）两种类型（见表2－1）。
图2－1 城市化进程中的社会类型划分
图2－2 城市化进程中的社会类型划分
表2－1 城乡社区类型的细分表
第二节 社区分类管理的本质与目标
一、社区分类管理的本质
社会管理，说到底，就是对人的服务和管理。而如前所述，社区是社会管理的基本构成单元，是人赖以生存和发展的现实空间和文化依托，也是人的整个生命历程“容纳器”和“显示器”。我们根据一定的标准对城市化进程中形成的各种社区进行分类，并有针对性地分析问题、提出对策，将复杂的问题加以简化，无疑有利于增强社区管理效能，提升社区服务水平。总而言之，在加强和创新基层社会管理工作过程中，社区是载体，分类是手段，管理是目标，其本质在于通过寻求更为便捷和有效的社会管理模式，促进基层社会的良性运行和协调发展，最终实现人的自由而全面的发展。
二、社区分类管理的目标
社区建设和管理是统一于社区和谐发展问题的两个方面，虽然在方式方法、重心重点等方面存有差异，但在价值理念和最终目标上都是一致的。在我们看来，社区管理的目标，就是要实现社区的共同体化，最终建成符合现代化的基层社会治理结构，促进社会的和谐发展。诚如我国著名社会学家费孝通所指出的：“社区硬件设施的建设是必要的，但软件设施更重要。社区建设的目标之一，是要建设一个基于中国优秀传统之上的守望相助、尊老护幼、知理立德的现代文明社会，成为一个守望相助的共同体。”[9]
（一）共同体化：社区分类管理的总体目标
通过上文分析，我们可以发现，社会转型和社区建设运动背景下的中国城市社区，“是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的、自上而下建构起来的国家治理单元，而不是一个可以促进市民社会发育的地域社会生活共同体”。然而，“当传统意义上的单位制开始走向消解之时，人们虽然可以通过市场获取有形的物质资源，但在社会结构发生剧烈变动，社会成员日趋原子化，新的公共生活空间尚未确立的背景下，却无法获得公共精神生活资源，从而引发严重的公共精神生活危机”[10]。因此，无论是从维护社会稳定的角度出发，还是从满足居民需求的要求来看，都迫切需要社区作为精神共同体的复归。
社区作为精神共同体的回归，更多的是超越人们的物质需求的。诚如有研究者所指出的，“无论现代关于社区的定义有多少，社区本质的东西是不会变的。社区的本质就是：爱——这是属于情感的东西；互助——社区成员之间的良性互动；默认一致——社区成员的认同感和相互包容；共同的语言、共同的思维习惯、共同的生活方式和活动方式、亲密无间”。[11]据此，我们认为，重构精神共同体的核心目标就是要全面提升居民对社区的认同感和归属感，增强社区的凝聚力和向心力。
社会认同是一个社会的成员共同拥有的信仰、价值和行动取向的集中体现，在本质上它是一种集体观念，对于社会团体而言，是增强内聚力的必要条件。它是一个“求同”和“存异”同时发生的过程，并必须参照特定的社会边界来确定，强调的是个人或群体的自我建构，即强调认同承载者的主体性。[12]从具体表现来看，社区认同感强烈的居民对本社区公共事务业往往抱以深切的关注和高度的热情，并能积极主动地参与到社区建设和管理活动中去。归属感是社会个体自觉被他者认可与接纳时的一种感受，是每一社会个体都需要的一种情感。按照美国著名心理学家马斯洛的“需要层次理论”，“归属和爱的需要”是人的重要心理需要，只有满足了这一需要，人们才有可能“自我实现”。在现实生活中，对社区拥有强烈归属感的居民，也往往拥有较高的安全感和落实感，对社区建设和管理也有着更强的责任感、义务感。
（二）社区分类管理的具体目标
实现社区管理的共同体化是一个长期的、复杂的治理过程，因为在管理过程中将涉及多类管理主体、多种管理事务、多个管理对象。这就需要完善的组织体系，健全的服务网络，坚实的经济基础和浓厚的共同体文化氛围。为便于更好地推进社区分类管理工作，在此，我们将社区分类管理的目标分解为以下四个具体目标（见表2－2）。
1．组织目标
在现代社会生活中，组织是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，组织不仅是社会的细胞、社会的基本单元，而且可以说是社会得以有效运作的基础。正因为如此，有学者就指出，在社区治理过程中，“只有组织化的力量才是参与社区内权力分配的主要因素，分散的个人既缺少参与博弈的资源，也无力承担更多的公共责任”。[13]因此，社区管理必须依托于完善的组织体系。从目前中国的社区现状来看，社区中的组织形态主要有基层党组织、居民自治组织、社区社会组织和市场化服务组织等。这些组织类型的充分发展、有序运行、互联互促、合作共治是社区管理组织目标的重要内容。比如，社区党组织要充分发挥作为社区管理领导核心的政治优势，能有效地动员、团结、带领党员和群众积极参与社区建设和管理；社区居民自治组织要以维护居民合法权益和社区共同利益为核心，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，不断提高社区居民依法直接行使民主权利、管理社区公共事务和公益事业的能力；社区社会组织能根据社区居民的不同需求组织开展社区活动，从而促进社区居民之间形成守望相助、和谐共处的生活氛围；市场化服务组织要能根据服务合同为社区居民提供专业化、高效化的社区服务；等等。当然，在不同类型的社区中，由于社区生态的具体差异，组织目标的侧重点也是不一样的。就杭州市江干区而言，城市社区组织除了建成社区党组织、社区居委会和社区公共服务工作站“三位一体”的组织体系外，还应该积极支持社区业主委员会的建设和物业管理公司的引入，并理顺这些组织主体在社区管理过程中的关系；撤村建居社区由于村落社会联系纽带的松弛或瓦解，居民之间的组织化程度不断降低，对此应根据社区转型的特性，在促进自治组织适应性转化的同时，还应重点发展公益类和志愿性的社会组织；而对于居民流动性和异质性不断增强的农村社区而言，则应该在实现自治组织有效运作的同时，根据村庄实际重点挖掘和培育文化教育型、经济合作型的社会组织。
2．服务目标
如前所述，在社区管理的过程中，管理与服务是相辅相成的。但随着社区居民日常需求的多样化和多层次化，在不同类型的社区中应根据各自资源条件发展社区服务网络。从服务对象和内容来看，社区服务可以划分为一般社区服务和特殊社区服务。一般社区服务是面向社区普通居民的服务，主要包括日常家居服务（如日常生活用品的购置与配送、家用电器维修、卫生清理、服装制作拆洗与熨烫、代收公用事业费等），医疗卫生服务（如疾病预防、医疗诊断、病人护理、健康咨询、卫生宣传和防疫等），环境综合治理服务（如绿化保洁、“四害”治理、噪声控制、纠纷调解、防护防盗、交通管理、外来人口管理等），文化生活服务（如文化、教育、科普、咨询、培训、体育、娱乐、健身服务等）。特殊社区服务主要是针对社区特定人群或特殊需求的服务，如社区老年人服务、社区残疾人服务、社区困难家庭服务等。当然，在市场经济背景下，实现这些服务目标的手段和形式可以是多元的，既可以是政府提供的公共服务，也可以社区居民的互助服务，还可以是市场中介服务。因为在不同类型的社区中，服务资源的来源和质量各有差异，应该根据具体情况加以完善。例如，城市社区的公共服务基础较好，应侧重发展居民之间互助服务网络和市场中介服务网络；撤村建居社区由于社区居民较为分散，应重点提供流动性的公共服务网络和市场中介服务网络；而农村社区虽有较为深厚的守望互助传统，但在市场经济背景下，应重点发展社区公共服务网络和市场中介服务网络。
3．经济目标
经济基础是社区有效管理的重要保障，社区经济管理是社区管理的重要内容。但在不同的社区类型中，由于社区经济结构、发展水平、服务对象、运作模式等方面的差异，社区管理的经济目标也是不同的。特别是中国长期实行以户籍制度为核心的城乡二元经济社会体制，使得城乡社区的经济基础和发展方式有着明显的差异。在农村，土地是社区最为基本和宝贵的生产资料，农村经济的发展也主要围绕土地资源的管理和利用而展开。《中华人民共和国土地管理法》第八条和第十条明确规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。因此，农村社区经济经营和管理带有明显的集体属性和封闭性质，其目标也主要是如何促进集体经济的保值增值和保障社区成员的经济福利。而在城市，由于社区成员的异质性和经济形态的多元性，社区经济管理的开放性质比较明显，既包括维护社区内部的市场经济秩序，也包括保障社区建设和管理的经费来源，其受益群体具有一定的公共性。就目前中国城市社区的发展现状而言，显然如何保障社区建设和管理的经费问题更为突出一点。从经费来源看，它主要包括政府拨款、社会捐助和自筹经费。因此，城市社区管理的一个重要经济目标，就是要保障这些经费来源渠道的畅通和经费使用的规范。而对于撤村建居社区而言，由于其发展正处于城市化进程中的过渡阶段，在农转非的过程中存在多种社区类型，社区经济的性质和管理逐渐从封闭性向开放性转型，具有明显的过渡性和混合性。对此，社区经济管理比较可行的做法应该是实现经社分离，这样既通过原有集体经济的保值增值以维护了原著居民的经济利益，又能增强社区的公共服务能力，促进社区成员的社会融合。
4．文化目标
社区不仅是个地域共同体，更应是个精神共同体，这实际上就涉及社区管理的文化目标问题。应该说，社区作为精神共同体的回归，更多的是超越人们的物质需求的。诚如有的研究者指出：“无论现代关于社区的定义有多少，社区本质的东西是不会变的。社区的本质就是：爱——这是属于情感的东西；互助——社区成员之间的良性互动；默认一致——社区成员的认同感和相互包容；共同的语言、共同的思维习惯、共同的生活方式和活动方式、亲密无间。”[14]在社区管理过程中，我们既要重视各类社区文化设施的建设和完善，更要注重社区文化的精神实质，提升社区文化的价值导向性、情感归属性、行为引导性。当然，对于不同的社区类型，社区管理的文化目标也是大不相同的。例如，对于农村社区而言，由于长期基于血缘、亲缘和地缘因素的影响，社区成员之间往往存在着较为强烈的社区集体记忆和身份认同，并生发出许多优秀的传统乡土文化，对于维护社区和谐具有难以替代的社会功能。因此，在农村社区管理过程中，应该重视和珍视这些宝贵的文化遗产，并加以现代发展和大力弘扬。对于撤村建居社区而言，由于它正处于“乡—城”转型的过程中，居民生活习惯、思想观念等方面在乡土性和现代性之间的交集、冲突现象较为普遍地存在，市民化需要一个较长的磨合和适应过程。对此，社区管理者就应该有意识地加大社区中市民文化、市民意识的培育力度，提升社区人口城市化的质量。在城市社区，由于人口的流动性和异质性较为明显，人们在思想观念、经济地位、生活方式的多元化特征十分突出。随着中国城乡二元户籍制度改革进程的不断推进，如何解决城市本地居民和外来人口之间的文化融合问题也将愈发重要。因此，在社区管理过程中，应更加重视社区融入和融合文化的建设和塑造，从而打造出更多的社区居民“共建共享”的现代包容性城市社区。
基于上述分析，我们在此也绘制了社区分类管理的细分图表，见表2－2。
表2－2 理想型社区管理模型
（三）社区共同体化的外在表征
强调重构精神共同体的重要性，绝不是意味着要倒退到单位制时代均质同构的社会结构中去，而是要让现代日趋陌生化的城市社区发展成更有文化整合功能、更具现代文明气息的公共生活空间。在我们看来，要实现社区管理的共同体化，至少应该具备以下四大特征。
图2－3 杭州市社区管理体制示意
1．管理主体的多元化
这实际上就是要强调社区管理的“治理取向”。全球治理委员会认为，治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和；治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。[15]目前中国城市社区的发展阶段来看，撇开行政力量自上而下的治理无疑是虚妄的，但凭借行政化的社区管理方式就想促进社区作为精神共同体的重构也是不现实的。随着政府权力在基层社会的有意识收缩和市场化运作机制在社区服务中的不断介入，我们不仅要促进社区治理主体的多元化，还应为这些治理主体之间的互动合作创造条件和环境。例如，从杭州社区发展现状来看，社区管理已经涉及了社区居民、社区党组织、居民委员会、社区公共服务工作站、业主委员会、物业服务公司及社区各类社会组织等，他们各自发挥的功能以及与社区居民之间的关系在实质上已构成了社区管理体制的多元化格局（见图2－3）。
2．治理程序的民主化
“社区意识、社区归属感等软件的发育并不是靠着外部动员的社区活动就能实现的某种附加的东西，它只能是社区成员在共同建设社区、共同管理社区并共同享有整体利益的过程中才能实现的社区本质。”[16]这个过程，实质上就是要求社区治理程序的民主性。而要实现社区治理的民主性，就要促进社区参与。社区居民是社区最主要的主体，在社区发展过程中，只有居民的直接参与和智力支持，才能培育居民的社区归属感、认同感和现代社区意识，才能有效地整合与发挥社区自身的各种资源，从这个意义上讲，居民的社区参与是社区发展的内在动力源泉，离开了居民的社区参与，就没有真正的或完全意义上的社区发展。[17]社区参与既是社区建设的必要条件，也是社区发展的内在要求，更是社区居民自治的应有之义。只有促进社区参与的组织化、规范化、差异化和多样化，才能增强居民社区参与的效能。
3．治理基础的契约化
治理主体的多元化，并不意味着就能形成良好的社区治理秩序。各治理主体之间要形成治理合理，就必须理清各自的关系。毋庸置疑，在市场经济背景下，社区治理主体之间的关系应该是一种基于平等、自愿的契约关系。那种单向度、指令性的管理方式已然不适应现实社会的发展要求。社区成员之间、社区组织与企业组织之间、政府组织和社会组织之间，将更加重视以契约为基础，促进社区各治理主体的力量和资源的有机整合。
4．服务对象的普惠化
在城市基层社会管理制度由“单位—街居”制向社区制转轨过程中，单位过去提供住房、教育、医疗、就业、养老等方面的社会功能随之被剥离开来，社区也由此逐渐成了“社会人”获取上述社会资源的基本依托。因此，过去那种主要针对残疾人、孤寡老人、下岗失业人员等特殊群体的社区服务和管理模式，已经远远满足不了社区居民的现实需求。这就需要打开和延展过去相对封闭的社区服务体系，将其他社区居民纳入服务范围。只有实现服务对象的普惠化，社区居民之间的横向社会联系才会更加紧密，他们对社区的认同感和归属感才会更加强烈。
5．居民交往的互助化
社会成员之间守望相助是共同体精神的一种具体体现。这是一个积累社会资本的过程，人们通过互助互惠加强了联系，加深了了解，增进了信任，从而使彼此的生活具有获得更多社会支持的预期。我们不可否认的是，中国的市场化改革激发了社会的经济活力，同时也加速了社会关系的货币化。由此，在金钱法则的指引下，人们忙于追逐自己的经济利益，而淡化或漠视了彼此之间守望相助的共同体情感。这种功利化的社会交往取向，不仅使个人的“本体性安全”（ontological security）不断消退，而且使整个社会的“存在性焦虑”（existential anxiety）在不断增加。毫无疑问，如果没有居民之间的互助互惠，促进社区作为精神共同体的重构将难以实现。
（四）实现社区管理共同体化的路径考量
我们认为，要推进社区的共同体化，可以从以下四个方面着手：
1．积极转变政府职能，构建社区管理主体的多元化格局
促进社区管理主体的多元化，在很大程度上就是要处理好社区管理过程中“国家—社会”之间的关系。一个健全的公共治理结构势必离不开社会自主性力量的发育。当前，我国社区公共治理结构尚不成熟，突出表现在社区组织自我发展空间仍然较小，相对于强大的国家和市场而言，社会力量还处于弱势地位，社区居民的自我管理能力不足，还难以有效承接从单位体制中分离出来的社会建设和管理职能。这些问题在很大程度上是因为政府职能转变不到位造成的。以前在城市基层社会管理问题上，我们更多的是重“管控”而轻服务。片面地强调单向度的“管”，强调被管理对象的顺从、服从，而对社区居民的诉求加以认真考量、有效回应不够。在当今市场化、民主化大潮中，社区管理要更多呈现出管理理念人本化、管理方式服务化的趋向。这就需要树立以人为本、管理为民的意识，破除社区管理过程中的“总体性思维”，实现由控制型管理向服务型管理转变。随着城市化进程不断推进，各地涌现出一大批群众自发成立、自娱自乐、自我服务和自我管理的社区民间组织，为基层群众在文化、医疗、就业等多方面提供了丰富便捷的服务。这些服务是介于“国家”和“市场”之间的“第三部门”即社会领域的活动，是“国家无力”直接满足居民公共社会需求、“市场又不愿”以非营利的途径去满足这些需求的社会领域的服务。显然，社区民间组织已经成了社区管理和社区服务的重要载体，并在促进社区服务，加强社区管理，创新社区体制，深化社区建设，构建社区和谐等方面发挥了越来越大的作用。因此，政府作为社会管理的公权力主体，要积极转变职能，通过政策、法律等制度化形式积极发挥引导功能，以服务促管理，寓管理于服务。
2．引进现代管理制度，推动社区公共管理的专业化发展
与城市新建社区相比，城市传统社区居民之间的交往频次和熟悉程度往往更高，社会网络往往更加绵密。但随着城市社会发展的速度不断加快，城市传统社区成员的流动性、异质性日益突出，彼此之间的日常交往也不断趋于普遍主义取向，对交往对象的契约精神和对社区管理者的专业化素养的要求越来越高，亟待引进现代管理制度。唯其如此，才能不断提高社区公共管理的专业化水平。就管理内容而言，目前最为突出的无疑是物业管理和社工队伍管理两大方面。在物业管理方面，杭州近年的探索实践可谓是对这种管理现代化需求的积极回应。2009年至2011 年3年间，为加强老旧住宅小区物业管理，杭州市决定实施物业管理改善工程，积极探索建立以扩面提质为重心的杭州物业管理新模式：对庭院改善和危旧房改善后的住宅小区实现物业管理全覆盖；对未列入庭院改善和危旧房改善的住宅小区，根据实际条件开展物业管理改善，逐步建立老旧住宅小区“低收费、广覆盖、有补贴”的物业管理长效机制。社工队伍的管理制度也是一个值得探索的问题。对此，杭州也作了积极有效的探索实践。近年来，杭州通过以社区工作者和社区志愿者“两支队伍”建设为重点，紧紧围绕提高社区工作者素质，注重选人、用人、育人和留人机制建设，初步建立起一支具有杭州特色的社区工作者队伍。例如，为规范社工准入门槛，提升社工队伍素质，杭州市专门出台了《关于加强社区工作者队伍建设的若干意见》和《杭州市社区工作者管理规范》，对杭州市社区工作者管理的定义、岗位设置和基础职责、任职要求、人员录用、教育学习、培训、日常管理（考勤、值加班、岗位变动、待遇、档案管理、工作记录、突发事件处置）、职业发展引导、工作服务规范、岗位行为规范、奖励、考核和评议等都作出了细致规定。这些制度规定，为社工队伍管理不断走向规范化、科学化奠定了基础。
3．拓宽交流合作渠道，促进社区居民之间的常规化联系
个体或组织为了获得和维护自身的合法利益，需要社会具有基本的制度建构，疏通和增加广大人民群众的利益表达、诉求渠道，使群众的诉求渠道更多，范围更广，更为便利，成本更低，群众诉有门、投有声、回有音，群众诉求大门畅通无阻更得人心，否则公民的利益表达将很难落到实处。随着社会的进步与发展，机会增多和机会公平的矛盾会越来越突出，人际关系会越来越契约化和制度化，造成精神压力的因素也会越来越多，精神健康状况会受到越来越大的挑战。而社区应该成为人们精神生活的重要生态环境，这就需要大量面对面的直接的人际互动。实践表明，通过各种有效的社区服务可以丰富人们的精神生活，给人们以各种社会支持，同时释放现代社会生活给人们带来的精神压力。另外，越来越多的实践经验表明，如果没有交流合作，没有责任意识，即便是再多的社会主体参与也会破坏社会管理的有序进行，最终无法实现有效的社会治理。“事实上，‘单位人’转变为‘社会人’，并不意味着同时也成为‘社区人’；人们从纵向行政体系中散落出来，并不意味着横向联系会同步增强；个人在经济上的利益独立，也并不意味着他同时成为具有社会责任意识和担当能力的现代公民”。[18]因此，拓宽交流合作渠道，促进居民之间的常规化联系应该成为社区管理创新的题中之意。现代信息技术的发展为做好这方面工作创造了便捷有效的条件。但应注意的两个方面问题：一方面，信息交互平台应尽量具有社区特色，这样有利于增强社区居民对本社区的归属感和认同感；另一方面，信息交互平台所发布或共享的信息，应侧重保护和提高社区居民的利益，这样有利于提高社区居民对本社区的关注度，进而提高他们对社区事务的知晓度和参与度。
4．加强社会资本建设，提升社区居民之间的互助化水平
当下中国正处于新旧体制更替与交织、多元力量勃兴与并存的“后单位制时代”。因此，我们在社区管理创新过程中，不仅要宣扬管理主体多元化的发展理念，更要探索培育多元主体的实现路径；不仅要强调发挥管理主体的角色功能，更要注重建构主体之间的互动机制；不仅要重视培育社会组织以促进“社会本位”的价值转向，更要契合“后单位制时代”社会结构的复合形态，实现社会管理的多元复合治理。但社区治理作为一项需要多方参与、互动合作的社会集体行动，难免会陷入“集体行动的困境”。对此，普特南指出，走出集体行动的困境的路径是积极建构诸如信任、规范和网络之类的社会资本，“在一个拥有丰富的社会资本存量的社群内生活，在一起工作更加容易”。[19]“信任”作为一种社会资本，是除政府与市场外，影响社会秩序的第三个基础性要素[20]，是社会复杂性的一种简化机制。缺乏信任的社会，犹如干枯贫瘠、风沙肆虐的荒漠，其构成只是原子化的沙粒，没有任何生机和活力。同样，在高度分化、快速流动的现代城市社会里，由于社区居民之间的个体化、陌生化趋势越来越明显，社区良性运行缺乏信任机制的黏合功能，致使社区治安、邻里互助失去了社会力量的支持，给社区管理增加了诸多成本。因此，依托社区各类资源和平台，增进各行动主体之间互动互信、守望相助的程度，就成了社区管理创新的一条重要路径。
【注释】
[1]［法］达尼洛·马尔图切利：《现代性社会学》，译林出版社2007年版，第17页。
[2]杨建华等：《分化与整合：一项以浙江为个案的实证研究》，社会科学文献出版社2009年版，第1页。
[3]徐永祥：《社区发展论》，华东理工大学出版社2000年版，第35页。
[4]徐永祥主编：《社区工作》，高等教育出版社2004年版，第10页。
[5]参见《理想类型》，载圣才学习网：http：/fl．100xuexi．com／view／otdetail／20100612／C763F783—5CB2—4F83—8A88—4EBA32816981．html。
[6]郑杭生主编：《社会学概论新修》（第三版），中国人民大学出版社2003年版，第274页。
[7]徐永祥主编：《社区工作》，高等教育出版社2004年版，第10—11页。
[8]李金水、孟广伟：《关于社区分类管理的几点思考》，《中国社会报》2003年8月20日。
[9]转引自王茂华：《浅析城市社区管理目标定位》，载人民网：http：/www．people．com．cn／GB／43063／107687／107784／107999／6622408．html。
[10]田毅鹏、吕方：《单位社会的终结及其社会风险》，《吉林大学社会科学学报》2009年第6期。
[11]张洪武：《社区政治》，吉林大学出版社2010年版，第3页。
[12]李友梅、肖瑛、黄晓春：《社会认同：一种结构视野的分析》，上海人民出版社2007年版，第2—4、158页。
[13]马西恒：《社区治理创新》，学林出版社2011年版，第126页。
[14]张洪武：《社区政治》，吉林大学出版社2010年版，第3页。
[15]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》（Our Global Neighborhood），牛津大学出版社1995年版，第2—3页。
[16]冯钢：《现代社区何以可能》，《浙江学刊》2002年第2期。
[17]徐永祥：《社区发展论》，华东理工大学出版社2000年版，第273页。
[18]马西恒：《社区治理创新》，学林出版社2011年版，第47页。
[19]罗伯特·D．普特南：《繁荣的社群——社会资本和公共生活》，杨蓉编译，《马克思主义与现实》1999年第3期。
[20]叶初升等：《信任问题经济学研究的最近进展与实践启示》，《国外社会科学》2005第5期。
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