第三章 城市社区管理的探索与实践
近年来，随着城市化进程的快速推进，城市社区类型日益呈现出多样化、板块化的发展态势。那些原先处于城镇中心地带、有着一定历史积淀的传统型社区，在城市版图不断扩张的背景下，越来越凸显出与城市新建社区、撤村建居社区等社区类型不同的形态和特质，并往往存在基础硬件设施陈旧、物业管理规范缺失、居民年龄结构老化等亟待应对或改善的现实问题。毋庸置疑，对于一座城市而言，城市传统社区不仅是承载城市历史记忆的地域空间，更是深化社会管理创新实践的重要场域。在本章中，我们将以社会变迁为分析视角，全面梳理城市社区的现实困境及其历史根源，进而指出该类社区管理创新的实践取向，并结合杭州市江干区近年来正积极开展的相关实践经验，就如何进一步做好城市社区管理问题作一番思考和分析。
第一节 城市传统社区管理
与中国其他城市一样，江干区城市基层社会管理模式的每次变迁都是国家体制改革在社会领域的一种投影，在历史镜像和现实困境方面，都有着高度的相似性。应该说，中国过去60多年全方位、多层面的历史变革，无论是对城市社会结构来说，还是对社会个体命运而言，其影响无疑是广泛而深远的。曾有学者把转型期中国城市社会发生的重大变化归纳为三大方面：“一是人口城乡流动以及由于城市改造而引起的城市内部人口流动，导致城市社区中人口的异质性大大增加，个人原有的社会关系网络在跨区域的空间移动以及异质性的社会环境当中容易发生断裂；二是城市单位制福利制度的改革，使主要城市人口脱离原来与单位之间的终身从属关系，同时通过单位传递到城市居民的国家公共福利也随之失去，城市居民与单位（组织）和同事（个人）之间的密切关系发生改变；三是城市贫困问题出现，转型期的城市贫困部分是由制度改革和新制度发展不完整导致的，因此城市贫困人口在相当程度上与社会分层结构重合，城市贫困人口出现‘代际传递’和社会隔离的趋势。这些社会宏观结构的变化都加剧了个人社会网络的断裂和城市基层社会离散。由于整体社会政策的缺失，目前公共资源只能跟随政府的垂直行政体系自上而下流动，公共福利则主要由地方来承担，这种制度环境造成公共资源的流动方式单一和僵化、资源供给不足、分布不平衡，无法适应城市社会的变化、推动基层社会再整合。”[1]而这一切构成了当前中国城市传统社区管理创新图景的基本底色。
一、城市传统社区管理的现实困境及主要根源
（一）城市传统社区管理的现实困境
和其他城市一样，基于历史因素的影响和现实条件的制约，当前江干区传统城市社区的管理正面临着以下三大矛盾关系。
1．社区生态的复杂化与管理方式的粗放化之间的矛盾
社区生态，简而言之，就是指一个社区内的个体、组织、制度及资源环境等诸要素之间经过不断互动组合和相互影响构造而成的复杂系统。在既定的城市社区空间里，构成要素的多样化和密集化势必导致社区生态的复杂化，这一趋势在城市居民的居住形态和社区管理的主体结构方面表现得尤为突出。所谓“居住形态”，主要包括城镇居民住宅的空间样式与产权构成两个基本方面，其中产权构成更为根本，它的由来与界定，表征着居民具有的不同权利身份，因而体现出居民与国家和市场的不同关系，也界定了居民在社会结构中的特定位置。[2]从发展现状来看，差异化、多层级的住宅产权形态在城市传统社区中已经成为一种普遍现象。在这些社区中，除了一些产权公有化的单位型住宅外，往往还存在着种类不一的保障房和大量产权私有化的房改房、商品房等。这样，社会群体基于不同产权构成的居住空间的区隔化现象逐渐形成。现实中，在同一个住宅小区里，一般除了拥有房屋产权的业主外，通常还有许多在城市谋生的租客。他们由于在户籍身份、教育水平、职业特征、生活方式、价值观念等方面差异较大，再加上公寓化、封闭式的住宅空间，以及个体化、个性化的日常活动，彼此之间缺乏常规性的交往互动基础和条件，社会隔阂日渐加深，继而容易产生社会矛盾和冲突。
与此同时，社区管理的主体结构也渐趋多元化，除了街道办事处、社区党组织、社区居委会等传统的社区管理主体外（在比较纯粹的单位型社区中，居民单位往往还是作为一种实际管理力量而存在的），还出现了像业主委员会、物业公司、辖区单位等新型社区管理主体。他们各自发挥的社会功能以及与社区居民之间的互动关系，在实质上已构成了当前城市基层社会管理的基本主体结构。但如何处理这些管理主体之间的关系，目前仍缺乏统一的规范化指导。例如，就社区居委会和物业公司而言，物业公司是以提供物业管理服务为内容，以谋取经济利益为目标的企业组织；社区居委会是具有法定社区管理地位，为社区居民提供公共服务的基层群众自治组织。虽然两者的地位、性质和功能都存有差异，但两者的管理范围存在明显交叉，在实际操作中往往会出现“有利的大家争，无利的大家推”的矛盾局面。这一问题在城市传统社区的改造过程中表现得最为突出。有些居委会认为，物业管理部门的进入妨碍了社区居委会的日常管理秩序，往往拒绝其进入，即便进入了，也会阻碍其开展工作，甚至发动居民加以抵制。在这种情况下，城市传统社区的物业管理是粗放式的，责任主体往往模糊不清，带来诸多难点和盲区。可以说，现在大多数的城市传统社区，与其说是城市居民社会生活的共同体，不如说是基于居住需求而形成的城市人口聚居区，存在触发社会矛盾纠纷的诸多隐患。
2．社区工作的行政化与管理理念的自治化之间的矛盾
社区工作的行政化，是当前我国城市社区管理实践中的普遍性弊病。社区作为城市社会管理的基本组成单元，其管理取向的自治化是有着明确的法律依据的。根据1990年1月1日起施行的《城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）的规定，居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，由区人民政府或其派出机构——街道办事处对其给予工作上的指导、支持和帮助。社区在国家宪法、法律、法规允许的范围内，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此，从这个意义上说，社区管理在更大程度上应该是社区居民自治，就是社区成员除了受政府或上级单位的业务指导外，对本社区的公共事务行使一定的自治权。换言之，社区居委会相对政府部门而言是一个非政府组织，相对企业来讲是一个非营利组织，它在社区公共服务和管理过程中应该发挥着主导性和自主性功能。
但长期以来，调整街道办事处与社区居委会之间关系的法律，除了《中华人民共和国城市居委会组织法》外，还有于1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》（以下简称《街道办条例》）。按照该条例规定，街道办事处的任务是：“（一）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（二）指导居民委员会的工作；（三）反映居民的意见和要求。”在社会关系行政化的计划经济年代，街道办事处与居民委员会之间“指导与被指导”的关系往往就是“领导与被领导的关系”，社区居委会难有自主性空间。虽然该部法律因为不适应现实需求，已于2009年6月27日经十一届全国人大常委会第九次会议审议被废止。但由于该部法律被废止，而新的相关法律又迟迟没有出台，街道办事处的法律地位、管理体制和职责权限实际上处于一种模糊状态。因此，在实际工作过程中，基于多年社会管理的实践惯性，街道办事处的组织模式和管理方式仍基本沿用《街道办条例》的相关规定。这就不难理解，在现有城市社区的管理体制中，依旧存在着两级政府（市政府、区政府）、三级管理（市、区、街道）和四级网络（市、区、街道、居委会）的组织架构。这种社会管理体制存在的一个十分突出的问题是：社区工作的行政化程度有增无减，街道办事处在与社区的互动过程中比较普遍地存在“越位”“错位”“不到位”现象，而社区居委会因为事权多财权少而常陷入不堪重负、“两头受气”的治理困境。例如，据调查资料显示，杭州全市社区每年完成的行政事务平均占社区工作量的60．8%，有45．8%的社区反映行政事务占社区工作量的70%以上；各城区比较：平均行政事务占社区工作量的比重，最多的为71．2%，最低的为37．5%。调查还发现，杭州市虽然在准入清理、减轻社区负担方面做了大量有效的工作，但目前社区中的组织机构仍有18个，工作任务有26项，评比考核内容有18项，社区还要完成大量的纸质或电子台账。一些职能部门借“工作向社区延伸”的名义，简单地把工作推给了社区，有些工作项目只有指导性文件，没有具体配套的行政法规，并要进行考核检查评比，加大了社区工作行政化的成分。有居民反映：“对社区建设，市、区两级党委政府十分重视，但街道做得还不够，往往是当二传手，把大量的工作都投到社区，把社区搞得像一级政府。”[3]近年来，随着人们法律观念和民主意识的不断增强，对社区管理自治化的现实呼吁也越来越强烈。可以预见，社区工作的行政化与管理理念的自治化之间的矛盾有愈演愈烈的趋势。正因为如此，有学者近似无奈地感喟道：“社区建设和社区研究从一开始在实践上就存在着是培育民主自治还是加强行政管理的张力；在理论上存在着究竟是公民社会崭露头角还是国家威权得以维续再造的争议。”[4]
3．居民需求的差异化与服务供给的偏差化之间的矛盾
在单位体制改革之前，“单位”是人们能够借以接近和获取各种稀缺资源的唯一通道，一旦离开这一通道，社会个体也将会丧失生存和发展的机会。[5]但是，随着经济体制的市场转型和社会结构的不断分化，社区居民的日常生活需求也日趋多样化和高标准化，如果仍旧沿用过去的单一化、单向化的服务供给模式，势必导致供需背离、资源浪费的问题。在调研中，我们不难发现，许多社区在政府的支持下积极开展了一系列为民服务的社区活动，但很多时候由于无人问津，基本只停留于“自娱自乐”的形式化层面。对此，有研究者已经指出，城市居民的社区参与动机日趋个体化和多样化，是导致他们对政府主导的社区建设参与热情不高的原因。[6]
当然，导致社区服务供给与社区居民需求发生偏差的原因是多方面的，除了信息沟通机制缺失和居民需求了解不足等因素外，在很大程度上还受客观条件的制约。就杭州而言，这一问题集中体现在“钱、人、房”三个方面。
首先，工作经费的不足往往使社区居委会在工作方面捉襟见肘。据调查资料显示，2008年杭州市社区平均经费支出63．14万元，政府平均下拨47．63万元，政府下拨经费占支出的75．4%；有37．4%的社区表示工作经费全部来源于政府拨款，62．6%的社区表示工作经费除政府拨款外，还有部分自筹；工作经费与社区实际需求相比：只有4．7%的社区表示比较宽裕，25．5%的表示能满足工作需要；而有54．7%的社区表示经费紧张，有15．1%的表示很紧张，并影响正常工作。[7]
其次，社区工作人员素质和能力也是一大原因。根据杭州市民情民意调查办公室的调查，在请社区领导对人员队伍的问题及原因进行的评价中，有89．7%的受调查者认为平时工作头绪多，忙于应付；有69．2%的认为工作人员沟通协调能力不强；有67．3%的认为人员队伍的创新精神不够。这些问题直接影响了总体素质的提高，更影响了社区相关工作的开展。产生这些问题的主要原因，社区领导认为人员待遇低（与街道工作人员相比），工作经费不足是重要方面（详见表3－1）。[8]
表3－1 社区工作人员存在的主要问题及原因 （单位：%）
再次，社区“无房办事”的问题也是限制社区服务能力的一大因素。据调查资料显示，杭州社区平均配套用房面积838．9平方米，与《杭州市社区配套用房使用管理暂行办法》规定的用房配套标准相比，按省规定的每个社区不低于350平方米，全市除个别拆迁社区外，全部达到标准；按市规定的每百户不低于30平方米，有60．8%的社区完全到位，有39．2%的社区还没有到位，没有达到标准的社区积极采取租借、共建等措施，实际使用的配套用房面积基本达到要求。配套用房的经费来源：有48%的社区全部由上级拨款建设；在所有建设经费中，上级拨款占73．5%，社区自筹占19．2%，共建单位资助占7．2%，社区捐助占0．1%。从各城区来看，配套用房建设差距也较大，最好的是滨江区，100%到位，而相对落后的是拱墅区，到位率则不足半数（详见表3－2）。
表3－2 杭州各区被调查社区配套用房建设情况比较[9]
（二）城市传统社区产生治理困境的历史根源
不可否认，造成上述治理困境的原因是多方面的，但如果缺乏历史变迁的宏观视角，我们就难以探知潜藏其背后的“社会隐秘”，更难以把握城市传统社区管理创新的正确方向。在我们看来，当前城市传统社区治理之所以面临上述几大困境，主要是基于以下几个方面的历史根源。
1．社会管理体制的整体转轨：从“单位—街居”制到社区制
新中国成立后，国家通过政治力量在城市成功推行了对在职职工进行管理的“单位制”和对闲散居民进行管理的“街居制”，从而形成了以单位制为主，街居制为辅的城市基层社会管理模式。“中国的单位制是在基层社会整合失去基础，国家与民间统治精英之间的关系出现明显断裂，整个社会并存着政治解体与社会解组深刻危机的大背景下形成的”，[10]在特定时期对于整合社会资源，维护社会稳定有着不可磨灭的历史贡献。而所谓“街居制”，就是指以基层地域管理为主，通过街道办事处与居委会，将城市基层民众有效阻止的管理体制。[11]街居制的建立使得国家力量逐步植入到社会生活的各个场域，基层社会大量的无组织的“非单位人”由此而成为国家可以调控的政治力量，解决了单位之外社会的“权力真空”问题。[12]由此，在这种社会管理体制下，每一社会个体都普遍地被嵌入到一个固定的单位化或地域性的管理系统中，住房、医疗、就业等基本社会资源的获取或满足，都须经由这一资源配给渠道才能实现。这种全面的依赖性结构注定了这样一个结局，即个体成员从这一“单位—街居”制度体系的逃逸就意味着自陷于一种孤立无助的生活境地。[13]
进入20世纪80年代以后，随着市场化改革进程的不断推进，单位制日趋式微，原先的“单位人”从单位行政层级体系中不断被解放出来，逐渐向非单位化的“社会人”转变。与此同时，城乡二元户籍制度也开始松动，蔚为壮观的“民工潮”不断涌入城市，他们这种出于生计和好奇的跨地域流动，因呈现出一种无序化的状态而曾一度被称为“盲流”，成为各大城市社会治安管理严防死守的重要对象。由此，在一定的城市基层社会空间里，大量的退休人员、下岗失业人员和流动人员会聚、交集在一起。这样，各种问题和矛盾在社会管理体制的转型过程中不断被释放出来，并逐渐沉淀到一个个社区。在这样的社会背景下，只有转变社会管理模式，将社区作为城市社会管理的基本单元，才便于更好地维护社会秩序。显然，国家也意识到这个问题的重要性和迫切性，并自觉地推动社区建设和管理的发展进程。1987年，政府及时提出了开展城市社区服务的工作要求。1989年，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。2000年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，正式在全国推行社区建设工作。至此，“社区制”作为新时期城市基层社会建设和管理的基本格局开始形成。
综上可见，“在城市基层社会中，从单位制的隐退，到社区制的兴起，本质上是国家与社会关系的再调整与治理结构的转变。即在空间关系上，从直接统治向‘有距离的治理’转变；在运作机制上，从组织扩散与组织覆盖向‘交织—渗透’模式转变；在治理资源上，由资源掌控向资源动员转变”。当然，在这一过程中，“国家不是把居委会作为培训基层群众民主技能的训练场，造就制约政府权力的公民社会的舞台，而是作为单位体制解体之后实现国家对个人的管理与控制的手段。”[14]这种基于社会管控目标的总体性思维无疑为以后的社区工作埋下了行政化的隐患。[15]
2．市场改革进程的快速推进：从均质同构到异质多元
中国的改革开放是从经济领域率先启动的，继而引发了社会和政治领域的一系列连锁式变革。当然，社会和政治等领域的变化也会反过来推进经济体制改革的深化。如前所述，在计划经济体制支配下的总体性社会里，国家垄断了社会中几乎所有的重要的稀缺资源，并通过“单位”实行资源的再分配。[16]例如，居住形态是社会结构的一种空间呈现。在住房制度改革之前，住房是经济体制下经由单位系统配给的一种基本社会福利，绝大多数城市居民都生活于相对封闭的单位型社区中，彼此之间不但在职业、身份、福利等方面有着高度的同质性，而且相互交往频繁、熟悉程度较高，属于一个生活模式比较单一的熟人社会。
随着市场经济体制改革的不断深化，社会资源配置模式也发生了深刻变革，民营经济等非公有制经济迅速发展壮大起来，从而也产生了大量的非传统单位制人员。例如，1986年底，杭州全市城乡个体工商户只有7万户，从业人员只有10万人，[17]而截至2011年底，全市已有私营企业18．11万户，从业人员达到163．67万人。[18]在市场经济高速发展的同时，产业结构调整，生态环境污染，职业结构变动，生活方式变迁，价值观念嬗变等问题也日益突出。由此，单位办社会的职能和企业退休职工的管理需要不断从传统体制中分离出去，住房、医疗、养老、就业等社会保障体制改革也需要不断深化。就拿住房制度来说，过去那种住房制度已经难以满足社会成员新的居住需求，从而倒逼政府启动城镇住房制度的改革探索。1994年7月，国务院颁发《关于深化城镇住房制度改革的决定》。1998年6月，全国城镇住宅制度改革与住宅建设工作会议召开，并于7月下发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》。从此，我国基本上结束了住宅分配制度，开始形成住宅市场化的制度。[19]可以说，在住房制度改革前后，我国的住房经历了一个从“福利”到“商品”、从“公产”到“私产”、从“单位分房”到“个人购房”的转变过程，城市居民的居住形态朝着多元化、层次化的方向发展。在这一系列的变化过程中，社区所承担的职能越来越多，任务越来越重，作用也越来越大，带来了社会结构、家庭结构、人口结构、就业结构、生活方式、生活水平等方面的巨大变化，引发了家庭保障功能和邻里互助作用的不断削弱，造成了老年人问题、残疾人问题、精神健康问题、妇女儿童问题、青少年问题、犯罪预防问题、紧急救助问题、下岗失业问题等。在这样纷繁复杂的背景下，越来越多的社区已经失却“社”的意义和功能，而作为地域性的“区”壳现象却日益突出，成为各类社会矛盾纠纷易发、多发地带。
3．社会管理理念的现代转向：从管控思维到善治理念
从根本上讲，社会管理方式的变革实际上是社会治理理念不断更新的一种外在表现。改革开放前的中国，“国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，社会秩序完全依赖于国家控制的力度，当国家控制受到削弱时，社会具有一种自发的无政府、无秩序倾向。社会自治和自组织能力差，中间组织不发达，控制系统不完善。全部社会生活呈政治化、行政化趋向，社会的各个子系统缺乏独立运作的条件。支配不同功能系统的是同一运行原则，共振效应使得任何局部性的矛盾或紧张状态都蕴含着全局性危机，社会中身份制盛行”。[20]这种基于特定历史时期而推行的社会管理体制虽然有着一定的必要性和必然性，但这种管理模式是社会管控思维下的产物，由此而形成的社会结构是僵化的、封闭的，呈现出的是一个低度分化而又高度整合的“机械团结”社会。
改革开放以后，“在单位行政化性质越来越淡化的同时，个体、私营经济有了较大发展，社会成员的流动频率加快，导致企业之间和个人之间的横向联系加强，传统条线式的‘行政一体化’社会结构体系向以地域为依托的结构体系转变”。[21]显然，在经济社会结构日趋多元化的现代社会背景下，过去那种主要凭借行政力量实现社会管控的治理理念已经不能适应社会发展的现实需要，这就需要管理者在治理理念方面进行现代转向。对此，近年来的国内学术界给予了积极的呼吁和响应，从而使得善治治理取向的社区管理问题成为热门研究选题。所谓“善治”，概括地说，“就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政府国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[22]这种社会治理理念不仅深受相关研究者认同，也顺应了现时代社会成员参与社会管理的现实需求。例如，社会组织作为社会成员参与社会生活的主要形式，是现代社会治理结构中富有活力的重要组成单元。随着城市化进程不断推进，各地涌现出一大批群众自发成立、自娱自乐、自我服务和自我管理的社区民间组织，为基层群众在文化、医疗、就业等多方面提供了丰富便捷的服务。这些服务是介于“国家”和“市场”之间的“第三部门”即社会领域的活动，是“国家无力”直接满足居民公共社会需求、“市场又不愿”以非营利的途径去满足这些需求的社会领域的服务。显然，社区民间组织已经成了社区管理和社区服务的重要载体，并在促进社区服务，加强社区管理，创新社区体制，深化社区建设，构建社区和谐等方面发挥了越来越大的作用。但在现实中，街道办事处等政府机构基于自利性的缘故，往往喜欢固守着过去那种行政化的管控思维模式，这必然导致“有秩序，没活力”的社区发展问题。
二、江干区城市传统社区管理的典型探索
江干区是“全国社区建设示范区”，多年来在城市社区建设和管理创新实践方面积累了丰富的实践经验。这些经验涉及党组织建设、社工队伍建设、外来人口服务管理、社区物业管理等诸多领域。在本节中，我们想选择其中具有代表性的实践经验作一番介绍。
（一）积极探索以群众导向为核心的“责任社工”管理服务体系
如前所述，在城市化进程中，社区管理普遍面临着一些问题，具体表现在三个方面：一是社区工作行政化。社区分工过细，每个社工分别对应数个职能部门，日常忙于行政事务，服务居民精力较少。二是社区服务低效率。社区服务资源分布在35个部门之间，部门分工落实，导致居民办事不清楚找谁；涉及多部门解决的，要分别找这些条线的社工，导致工作效率低。三是社工履职无动力。社工服务观念陈旧，习惯于坐等居民上门，缺乏主动服务、创新服务意识，同时没有一套科学合理的工作机制来有效地推动社工履行职责，衡量社工工作成效，从而致使一些社区存在“机关化”的苗头。对此，采荷街道以问题为导向、以信息为纽带，以机制创新回应队伍建设和社区服务、社会管理新课题，探索实施了“责任社工”数字管理服务模式。实践证明，该管理服务模式在推动社工工作从“要我做”向“我要做”转变，推动社区服务由“粗放式”向“精细化”转变方面发挥了积极的作用。
1．具体做法
江干区“责任社工”管理服务体系的构建是一个渐进创新的过程。立足于服务居民、解决问题，在社区管理的体制机制、方式方法、考评考核等方面进行了基础化、系统化的创新，主要内容为“一片一网一测评”，涵盖了基础、工具、检验三个层面。
（1）基础：“一片”——“责任社工”工作模式。打破社区原有的以条为主、单线服务的工作格局，根据社区规模，划分5—8个责任片区，每个片区配备1—2名“责任社工”，按照“片区即时受理，站内协调解决”的要求，实行“分级分片、一片三长、一岗多责”的综合服务机制；充分依靠片区内党员小组长、楼道小组长、退管小组长的力量，全面承担片区内信访调解、环境卫生、计划生育等多项服务职责和社情民意的收集工作，实行“管理垂直化、服务扁平化、职责综合化、入户经常化、联系网格化”。
（2）工具：“一网”——“责任社工”数字管理系统。以整合居民基本信息为载体、社区三维电子地图为依托、社工动态考核监管为重点，运用数字化信息手段，搭建数字管理系统，设立“居民信息、工作事务、绩效追踪、数字统计、信息交流、党建共建”六大平台，动态掌握责任片区工作落实情况，提供居民群众参与社区管理的互动平台，完善社区自我管理，为上级决策提供第一手资料。
（3）检验：“一测评”——群众满意社区（社工）“第三方”测评。按照“线片结合、以片为主，上下结合、全面准确”的要求，以群众满意为核心，以片区内居民为评价对象，全权委托具有专业资质的社会机构组织测评，整个过程不受街道、社区的干预，测评结果作为社工和社区年终考核的重要依据。
2．基本特征
与传统的社区管理体制相比，采荷街道探索的“责任社工”管理服务体系的基本特征可以概括为以下“六个创新”：
（1）管理体制的创新，实现了从“条线”向“区块”的转变。“责任社工”管理服务体系的实施打破了以条为主、单线服务的传统，创新了片区综合服务的工作机制；真正破线成块，整合35个部门服务资源，实施综合服务，通过上门服务，问需于民，合理调配条线资源，将居民需求与公共服务有效对接，不仅满足了不同层次居民个性化服务的需求，而且通过“点对点”的精细化服务，最大限度地发挥政策、人力、财力、物力的整体效益。同时，为了弥补社区公共服务的不足，社区通过政府购买服务的方式，鼓励、扶持社会组织参与社区服务，扩大了社区居民对服务的选择空间，加快服务型政府的建设。
（2）服务方式的创新，实现了从“管理”向“服务”的转变。“责任社工”管理服务体系强化了对社工的实时监督，要求社工将每天的走访日志登录系统（逾期无法补录），并通过“日考勤、月评议、年考核”的分级互评机制，量化每个社工每天的工作量。为了种好“责任田”，社工必须自己想办法去联系居民、服务居民。比如，主动向片区居民发放真情服务卡，在片区楼道公开责任社工基本信息。一方面可以引导、动员居民主动地参与社区活动，更有效地增进了居民与社区的互动交流和感情融合；另一方面可以更了解工作中的薄弱环节，了解群众真正的需求，切实解决居民群众的实际困难。
（3）技术手段的创新，实现了社区服务从随意到标准的转变。“责任社工”数字管理服务平台运用了现代化的网络技术，通过社区三维地图的使用、社工走访及问题处理等流程的规范录入、后台实时监督等措施，使平台具备了直观性、即时性、连续性、指导性和监督性等功能。形成了集“服务对象资料库、社工工作记录仪、部门监管跟踪器、群众需求采集站、政府政策判研窗、社区民主管理台”六大功能为一体的数字系统。社区的服务内容（走访居民、公共服务、信息完善）、服务流程（事务受理、学习交流、事务处理、答复居民）、服务时效的规范（有效期内未处理会自动提示、居民评价），消除了因社工素质、能力以及个人偏好而带来的服务随意性，实现了社区服务的标准化。
（4）考评方式的创新，实现了从“体制内”向“体制外”的转变。引入第三方组织开展测评，改变了原来由政府职能部门及街道实施的“体制内”考核，推行“体制外”考核，促进了测评的公信力提高，测评结果在公示过程中。
（5）服务理念的创新，实现了从“唯上”向“为民”的转变。“责任社工”管理服务体系的实施紧紧围绕以“群众满意”为核心的价值取向，充分体现了“群众导向”的工作理念。特别是第三方测评，首次将社会力量引进社工考评体系，把对社区、社工评价的权力交到社区居民手中，实现了从“上面说了算”到“下面说了算”的转变，不仅增加了测评的公信力，而且提高了居民参与社区管理的积极性。
（6）表达渠道的创新，实现了从“家长式”到“民主化”的转变。实施“责任社工”管理服务体系，畅通了民意表达平台，社区工作从原来单一的“给你什么就是什么、爱要不要随便你”，转变为走访征求居民意见，根据大部分居民的意愿提供符合居民需求的服务，改变了社区“家长式”的单向管理，增强了社区与居民群众的双向互动，激发了社区活力，浓厚了民主氛围，融洽了社区工作者与居民的关系，提高了居民参与社区建设的积极性，深化了社区民主自治。
3．主要成效
“责任社工”管理服务体系的创新，无论是居民、社工，还是社区、地方政府，都能够从中受益，取得了比较明显的成效。
（1）增进了居民福祉。“责任社工”管理服务体系的构建，体现了“以人为本、为民服务”的指导思想，最大的受益者是全区的居民群众。2011年，社工走访社区居民45万余户次，人均月走访27．2户，与原来的每月人均8．7户次相比，增加了2倍多；收集18万多条社情民意，帮助居民解决各类实际问题24．7万多件，帮助14600多名老、弱、病、残等困难群体解决助医、助业、助学等实际困难。为支撑社工上门开展精细化服务，2011年江干区全面强化了民生政策，内容涉及帮扶救助、劳动就业、扶残助残等38项工作，财政投入资金超过8000多万元，其中绝大部分投入用于原来的农村区域，进一步推动了城乡公共服务均等化。一些特色服务项目孕育而生，如阳光亮居工程、居家养老“两券”工程、低保A证医疗全额保底制度等等，惠及近2万困难居民，为居民提供精细化、综合性服务，使他们办事更便捷、更省心省力省时，得到了广大居民的充分认可。
（2）提升了社工素质。“责任社工”管理服务体系的实施，夯实了社工主管的业务知识，实现了由原来“一岗一责”到现在“一岗多责”的转变，提升了综合能力和素质。围绕社工素质的提升，江干区也大力加强了社工素质培训。同时，由数字平台以及“第三方测评”所内生的监督机制，也切实增强了社工的责任意识、服务意识，有效克服了工作行政化、服务低效率、履职无动力的弊病。撤村建居的干部，服务理念和服务水平都有了明显的提升。截至2012年3月，江干区有158名社工获得了“社会工作师”或“助理社会工作师”资格。
（3）促进了社区和谐。“责任社工”管理服务体系的实施，有力地推动了基层民主自治，提升了社区的服务能力，社区的硬件和硬件建设大为改善，有力地促进了和谐社区建设。特别是通过这一创新，建立了横向到边、纵向到底的管理网络，在城市基层构建了党委政府密切联系群众的桥梁纽带，寓“管理”于“服务”中，切实解决了关乎民生，关乎社会基层稳定的问题，对于加强和创新社会管理也是一个有益的实践和探索。2011年，社区组织各类大型活动500余次，24．5万余人次参加，极大地丰富了居民生活；尤其是撤村建居社区，基础设施建设后来居上，服务功能不断健全；在第四届居委会换届选举中，社区直选率提高了10个百分点。由此，近年来江干区也荣幸地获得了全国和谐社区建设示范区、全国养老服务示范区、全国家庭教育工作示范区、全国残疾人社区康复示范区等荣誉称号，使江干的社区建设成为名副其实的典型示范。
（4）凝聚了各方合力。“责任社工”管理服务体系的实施，将部门责任置于整个体系之中，增强了推进社区公共服务、解决群众难题的工作合力。2011年，江干区还适时推出“进万家门、访万家情”活动，全区机关干部走访服务，梳理出五大迫切需要解决的问题，增强了全区各级抓好社区工作的合力。同时，“责任社工”管理服务体系的实施，也进一步巩固了党的执政基础，增强了居民群众对政府的认同和支持，有力地助推了政府重点工作。近年来，全区经济加快转型，大项目建设顺利推进，小区建设如火如荼，社会事业蓬勃发展。这些都离不开全区上下的强大工作合力，离不开基层社区的强力支持。
（二）积极探索以民生需求为导向的社区社会组织培育机制
近年来，江干区围绕构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局目标，以民生需求为导向，通过建中心、筑平台、出政策、抓试点等一系列有效措施，着力培育、发展、扶持社区社会组织，充分发挥其在社区服务、社区互助、民主自治等方面的积极作用，取得明显成效。截至2012年3月，全区登记注册社会团体75家，民办非企业126家，已备案社区社会组织499家，其中文化体育类占57%、社区维权类占25%，社区服务类占10%，社会事务类占5%，慈善救助类占3%。同时，该区的杭州采荷大地学前教育集团成为全市首个获得“中国社会组织评估”5A等级的民办非企业单位；试点成立全市首家街道级社会组织孵化中心——“凯益荟”，有效推动了全区社会组织的培育和发展。
1．具体做法
（1）建立规范的区级服务中心。江干区在杭州市率先建立“江干区社会组织管理服务中心”，实现三大功能。一是综合管理功能。全面承担全区社会组织战略规划、登记备案、年检评估、能力建设等工作，指导社会组织建立以章程为主的内部管理制度，建立社会组织诚信档案，动态管理社会组织日常运行。二是培育孵化功能。提供一定的办公场地，吸引、培育、孵化一批优秀的社会组织。区慈善总会、“夕阳红”居家养老服务中心、区社工培训中心、区社工协会、社工个性化服务工作室、婚姻家庭心理咨询工作室、区武术协会、江风艺术团8家社会组织已经入驻该中心，并启动承接相关服务项目。三是信息共享功能。及时将各项扶持政策及政府向社会组织购买服务信息进行公开，引导社会组织积极参与社会管理；建立社会组织交流学习平台，实现社会组织之间在人力、场地、信息等方面的互助共享，实现社会效益的最大化。
（2）构筑完备的信息网络平台。利用现代信息技术，建立“杭州市江干区社会组织网”。设立社会组织动态信息披露平台，适时公开社会组织申请筹建、登记备案、日常运行、年检评估、变更注销等相关信息，实现依法行政、阳光行政，营造良好氛围；设立社会组织政策导航平台，及时公开社会组织培育发展办事规程和通知公告，并就相关政策法规进行权威解读，积极引导社会组织参与社会管理；设立社区社会组织互动交流平台，在线受理社区社会组织各类诉求，开辟网上咨询投诉频道，建立相关链接，方便社会组织开展外宣交流。
（3）出台科学的培育扶持政策。及时出台《关于加强江干区社会组织培育发展与规范化管理的实施意见》及5个配套政策，明确公益类社会组织可由民政部门作为业务主管部门进行登记注册。设立500万专项扶持资金，在孵化阶段免费提供为期12个月的办公场地，对无专职财会人员的社会组织每年给予5000元的委托记账补贴，定期对管理人员开展教育培训，提升社会组织能力；对规范运行、诚信度高、提供公共服务成效显著、评为“十佳十优”的社会组织给予5000—10000元的奖励；对获得杭州市社会组织信用评估3A—5A的社会组织，给予3万—10万元的奖励。
（4）狠抓优质的试点精品工程。采用“走出去，请进来”的方式，多次到深圳、上海等地考察学习，按照以点带面、试点先行的思路，狠抓凯旋街道试点工作，投入200万元落实500平方米的场地，设立每年100万元的专项扶持资金，建成全市首家街道级“社会组织管理服务中心”——“凯益荟”。该中心着重培育孵化街道范围社区社会组织，接受区社会组织管理服务中心业务指导，形成区、街道（镇）分层分类、管理有序的两级服务网络。截至2012年3月，在该中心备案登记社区社会组织193家，主要涉及社区服务、文化体育、社会事务、慈善救助、疏导维权、市民教育六大领域，成功培育了“夕阳红”居家养老工作站、“和之韵”艺术团、“爱心联盟”志愿者协会、民商协调中心等一批品牌社区社会组织。
2．基本特征
江干区在培育社区社会组织方面的特点，可以概括为如下“三个监管”。
（1）监管信息化。搭建一个社会组织信息化管理平台，实现信息共享。设立社会组织动态信息披露平台，适时公开社会组织申请筹建、登记备案、日常运行、年检评估、变更注销等相关信息，实现阳光行政的同时提高社会组织公信力；设立社会组织学习查询平台，及时公开社区社会组织组建和培育发展等办事规程和相关通知公告，并就社区社会组织建设政策法规进行及时公开和权威解读；设立网上办事大厅，在线受理社区社会组织各类诉求；设立社区社会组织互动交流平台，开辟网上咨询投诉频道，建立相关链接，方便社区社会组织开展外宣交流。
（2）监管规范化。探索建立了以《关于加强江干区社会组织培育发展与规范化管理的实施意见》为中心的“1＋5”一套管理制度，实行社区社会组织“登记备案双轨制”和重大活动申报、年检、评估制度，以及业务指导单位协同监管制度，推动形成制度化、规范化的社区社会组织运行模式。
（3）注重监管的科学化。建立分类发展、分类管理、梯队推进机制，采取“三个一批”办法，有效推进社会组织发展。也就是说，引进一批专业性强、具有社会影响力、公众认可度高的社会组织，发挥其示范引领作用，带动辖区社会组织发展提升；规范一批发展势头良好、契合居民日常需求、初具市场规模的社区社会组织，将其打造社区社会组织发展的自有品牌；孵化一批有发展潜力的社会组织，扶持其快速成长壮大。每年对服务能力强、公信力高、影响力大的社区社会组织进行表彰奖励，通过激励引导，为社会组织健康有序发展，参与社区管理服务让渡空间。
3．主要成效
（1）有效化解社会矛盾，促进了基层稳定。社会组织积极参与社区管理，在调解民间纠纷、维护社会稳定方面发挥了重要作用，得到了社会各界的好评。如区婚姻家庭心理咨询室通过提供婚前心理辅导、前置离婚咨询等，进一步强化了新婚青年的责任意识，消除了部分家庭的夫妻矛盾。2011年，提供新婚心理体验120对，离婚咨询150对，其中咨询后放弃或暂缓离婚的达60%，有效助推了社会和谐。再如“和事佬”协会通过串门走访、坐堂问诊、纠纷回访等方式，融洽邻里关系、维护社会和谐稳定。2011年，全区成立了110个“和事佬”协会，化解基层矛盾1200余件，协助、参与人民调解500余件，调解成功率100%，显现出民间“草根”力量的独特优势。
（2）有效丰富居民生活，繁荣了社区文化。社会组织积极开展各类文体活动，涌现出了一批有特色、有亮点的服务团体，吸引广大居民参与，陶冶群众情操，培养兴趣爱好。如区武术协会，有武术队142支，123个社区实现全覆盖，骨干队员1300余人，常年参加武术活动的爱好者达到6000余人，营造了积极向上、健康运动的良好氛围。再如九堡镇的激情魅力俱乐部，下设乒乓球队、足球队、篮球队、太极拳队、柔力球队等6支文娱健身团队，按照“月月有精彩”的工作目标，开展了“爱心循环—杨式太极拳二十四式”义务教授、“欢乐一家人共度中秋夜”、“四球同赛与国同庆”、“生龙活虎过新年”等一系列群众喜闻乐见的文体活动，极大地丰富了居民的精神生活，提升了社区的文化气息。
（3）有效参与社会管理，促进政府转型。社会组织通过招投标、项目委托等方式，借助自身专业化优势，逐渐承担起政府部分在扶贫济困、安老抚幼等慈善公益方面的事务性工作，极大地降低了服务成本，不仅有效弥补了政府在相关领域的缺位，也将政府相关部门从事务性工作中解脱出来，集中精力行使政策制定与完善职能，实现从“运动员”向“裁判员”、“监督员”的角色转变，有效促进了政府从“全能政府”向“有限政府”转型。如区社工培训中心有效承担起社工上岗、任职、政治理论、业务知识、个性化服务、工作技能、实际操作、继续教育等社工成长发展需求的各类培训2783人次，进一步减轻了政府压力。如“夕阳红”居家养老服务机构通过招投标，为全区30000余位70周岁以上老人提供无偿、低偿的陪聊、代购、医疗、送餐服务，极大减轻了政府为老服务部门的工作压力，有效促进政府职能转变。
（4）有效调动民众参与，激发社区活力。社区社会组织来源于群众，扎根于社区，能够有效扩大人民民主，引导群众有序参与，进一步畅通了民意表达渠道，激发了社区活力，融洽了党群干群关系，提高了居民参与社区事务的积极性。2011年，参与群众满意社区（社工）测评的居民达4．6万人，社区社会组织开展各类大型活动500余次，24．5万人次参加。其中，区慈善总会组织实施“幸福共享”工程，围绕“扬帆行动”“润雨行动”“送碳行动”“一家亲行动”4个项目13个子项目，号召公众参与慈善，营造了良好的慈善氛围，吸引了全市15家企业、近千名爱心人士通过捐钱、捐物等方式，给全区2000余户困难家庭送去了精神关怀和物质支持，有效促进“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理新格局的形成。
（三）积极探索城市外来人口社区化管理服务的“彭埠经验”[23]
随着城市经济的发展和城市规模的不断扩大，江干区城市外来务工经商的人员不断增多，并成为城市社区管理过程中一个不容忽视的庞大社会群体。彭埠镇地处杭州的东大门，是江干区外来流动人口居住最为密集的地区之一，虽然近年来受征地拆迁影响，人员有所减少，但截至2011年底，全镇登记外来流动人员总数仍有12．5万，且人员流动性加剧，区域分布更为集中，个别社区外来人口与本地人口之比高达10∶1。他们住在彭埠，热爱彭埠，已成为名副其实的新彭埠人。然而，由于各种原因，新彭埠人在享受他们劳动成果带来喜悦的同时，依然存在创业的艰辛、住房的蜗居、子女上学的无助及就医的困难等问题。对此，江干区彭埠镇从创新管理格局入手，以党建为龙头，推动民生、群团联动，坚持外来人口和本地居民之间“同城待遇、同等要求、同步发展”的“三同”理念，充分发挥属地社区的作用，整合各类资源，联合多方面的力量，成功搭建“新彭埠人之家”服务平台，创新推出了外来人口社区化管理服务模式。
1．具体做法
（1）组织延伸，防止政治边缘化。为解决流动党员组织生活难、小作坊人员维权难等难点问题，彭埠镇在强化属地管理的基础上，延伸组织触角，建立社区临时党支部，创新工会理事会模式。一是流动党员“动态化”管理。依托“新彭埠人之家”服务站，采取驻点登记和上门登记相结合方式做好登记工作，动员已核实身份的流动党员迁入社区临时党支部，与本地党员同教育、同考核、同评比、同表彰，并将考核情况及时通报流出地党组织，通过双向管理服务，有效破解了流动党员“流出地管不到，流入地管不了”的问题。目前，试点社区已接纳流动党员6人，其中省外4名，省内2名。二是小作坊主“自治式”管理。为引导小作坊健康发展，彭埠镇变被动为主动，立足当地，以动态管理和引导服务为主，建立小作坊档案，实行动态管理，绘制企业分布图、监管责任图、动态变化图，上墙张挂、一目了然。同时，引导小作坊主自主自荐成立自己的理事会，作为监管的触角延伸和特殊的工会组织进驻服务站，现已吸收理事会成员11名，均为规模以上的企业主，为外来人员提供创业、就业信息及指导。三是属地工会“前置型”监管。主动深入企业，帮助企业健全、完善规章制度，努力把维权机制向前延伸，积极维护外来人员的参政议政、加入党团组织、平等就业、劳动安全、同工同酬、按时足额领取工资、生活居住、社会保障、子女就学等方面的合法权益，将管理寓于服务之中，在服务中实施管理，从根本上促进社会平等和谐。2011年，已成功吸纳外来人员600余名。四是群团组织“联动”运行。通过资源共享、活动共办、责任共担，引导工青妇、关工、老龄等群团组织主动跳出就“群团工作”论“群团工作”的工作模式，向组团式发展、团队化合作模式的转变，实现资源整合、能力提升。目前，服务站向外来务工人员提供权益维护、生活帮扶、文化倡导、创业扶持等4大类13个具体服务项目，基本涵盖了外来务工人员生产生活上的困难。
（2）整合资源，实现一站式服务。以社区为单位，将外来人员纳入社区服务的对象范围，通过连锁化的“新彭埠人之家”服务站，为外来人员提供“一站式”的管理服务，帮助实现在彭埠的安居乐业。一是保障“最底线的”。依托全镇10841名注册志愿者、14支备案志愿组织，为外来人员提供理发、修鞋、义诊、移动充值、电脑维修等五项便民服务，民政、残联、劳动保障等多种政策咨询服务，通过2大类8个具体服务项目，实实在在地为外来务工人员的生产生活提供些帮助。二是发展“最迫切的”。依托社区现有的综合服务大厅，一站式地为外来人员提供就业信息、办证咨询、医疗保健、计划生育、防火防盗、社区教育以及子女入学入托等多项服务项目；编制《生活手册》，通过小漫画的形式，对外来人员在生产生活上可能遇到的问题进行生动解答，迅速提升外来人员自我管理、发展的能力。三是维护“最根本的”。针对外来人员劳动权益易受侵害的问题，组织开展义务普法宣传，向务工人员普及容易被忽视的劳动政策法规、职业安全知识，以提高他们维权意识。同时，依托工会组织和“小作坊主理事会”，帮助协调外来人员与用工单位的关系，妥善处理劳动关系矛盾和纠纷，依法保护好他们的合法权益。
（3）强化责任，推行社区化管理。一是强化“以外管外”。全市首创成立了新市民志愿者队伍，聘请外来人员为彭埠社会治安服务，参加地区的巡逻设卡，为外来人员的管理发挥着积极的作用。聘请信誉好的个体服装业主为社区安全信息员，增强个体业主的主人翁意识，通过自己人管理自己人，防止个体服装企业欠薪逃逸事件和上访事件的发生。二是强化“整合延伸”。严格落实以房管人和“三证合一”工作机制，将原先由公安、劳动、计生三部门分别办理的暂住证、就业证、婚育证实行一证式管理，以暂住登记为主，辅之以劳动就业登记、婚姻和计划生育登记，以便于统一管理。三是强化“承包管理”。由镇制定“承包”管理标准，对人员进行定岗、定责、定量，明确各岗位的人员要求和工作职责，并此基础上，根据任务完成情况和工作实绩进行逐人、逐项地分级考核，有效调动了队员的积极性，促进外来人口管理工作的落实，提高社会化防控体系的运行效率。
2．基本特征
在我们看来，江干区彭埠镇积极探索的城市外来人口社区化管理服务模式具有以下三个方面的特点。
（1）以社区融入为目标。“彭埠经验”以社区为单位，将外来人口纳入社区服务的对象范围，通过一体化的教育模式、自助型的管理模式、无缝式的服务模式，最大限度地实现外来人口的本地化，培养了新彭埠人的主人翁意识和共同体精神，从而使他们更好地融入彭埠、融入杭州，为彭埠经济社会各项事业又好又快发展打下扎实的基础。
（2）以政治整合为手段。“彭埠经验”的这一特点表现得十分明显。为了防止流动党员、外来人口在政治上的边缘化，彭埠镇不仅积极发挥党组织、工青妇等党群组织的政治吸纳功能，而且还帮助小作坊主成立自己的自治性理事会，成立新市民志愿者队伍，聘请外来人员管理彭埠社会治安。这些工作的开展，无疑有助于促进当地社会的和谐稳定。
（3）以提供服务为内容。“彭埠经验”紧紧围绕外来人口的服务需求，通过多层次、多渠道、多形式的各类培训教育和服务活动，帮助他们解决最根本、最直接、最现实的问题。
3．主要成效
（1）公共服务惠及广大新彭埠人。就业培训、技能扶持、帮扶救助、扶残助残、子女教育、公共卫生、计划生育等公共服务体系不断完善。就业服务体系进一步完善，开办职业技能培训和安全教育讲座7期，受惠人数达600余人次，举办人力资源招聘会3期，有85名新彭埠人找到了合适的工作岗位；及时对因突发性事件或重大疾病等原因的特殊困难家庭落实慈善救助，计9户11．4万余元；切实保障新彭埠人子女平等接受义务教育权利，为60多名新彭埠人子女协调解决了入园入学难问题；外来育龄妇女享受“同城共享”的市民化服务，并在六堡“新彭埠人之家”开设了流动育龄妇女计生咨询服务室，方便她们就近享受优质服务；开展“新市民大课堂”全方位的教育培训工作，大力实施新市民文明科普素质教育工程、普网工程、心理健康关爱工程，受惠人数达3200余人。
（2）权益维护产生新成效。建立新彭埠人法律援助“绿色通道”，劳动、公安、建设、经发、工会、妇联等多部门联合，开展预防和处置企业拖欠外来务工人员工资专项行动，重点针对各类建筑施工、服装制造和其他中小劳动密集型企业、个体工商户，特别是列入工资支付报备案企业以及当前已处停产或半停产和可能发生欠薪逃匿的用人单位。2011年共开展专项行动四次，涉及3683家单位39661人，帮助新彭埠人追回欠薪逃逸资金38．2万元。
（3）志愿服务形成品牌工作亮点。招募12名新彭埠人兼职担任外来人员服务管理，贯彻落实外来人员管理和服务工作，从职能部门到基层，共同形成了工作智囊团，大家从对地区内外来人员的了解情况出发，提出开展工作的建议，这些建议往往一针见血，对工作开展起到了极大的促进作用。加强志愿者队伍建设，积极开展志愿者素质培训和宗旨教育，新彭埠人志愿者进社区、进车间，走家入户，答疑解惑，为来自各地的新彭埠人提供贴心服务，受到新老市民的一致好评。
（四）积极探索以薪酬制提升社区物业管理水平的“静安模式”
随着人们对居住环境的要求不断提高，越来越多的城市传统社区相继引入了物业管理公司对社区物业开展专业化管理。社区物业管理的市场化固然有利于提升社区的人居环境，但物业管理过程中的问题也日益暴露出来。其中，对于城市传统社区而言，物业费的收缴就是一大难题。这一问题之所以存在：一方面，与社区居民的素质有关。因为物业管理具有较强的公共性，一些居民具有不缴纳物业费就想“搭便车”的心理。另一方面，与社区居民与物业管理公司之间的关系的处理情况有关。目前的社区物业管理模式一般采用的是承包制，即社区业主向社区物业管理公司缴纳一定额度的物业管理费，由后者负责社区的保安、保洁、停车库、路面泊位、小区公共设施维护、绿化等物业管理工作。但由于物业管理公司是一个企业组织，以利润最大化为目的，在物业管理过程中，往往重收费、轻服务，不仅损害了业主的正当权益，也破坏了业主对物业管理公司的信任关系。长此以往，社区的物业管理就陷入“管理费难缴——管理质量差——管理费更难缴”的恶性循环，直至业主更换物业管理公司，甚至与对方发生矛盾和冲突。而江干区静安花苑小区探索的物业管理酬薪制，较好地解决了这一问题。
1．主要做法
所谓的物业管理酬薪制，是指在预收的物业费中按约定比例或者约定数额提取酬金支付给物业公司，其余全部用于物业服务合同约定的支出，结余或者不足均由业主享有或者承担。在2008年7月底之前，静安花苑的物业管理实行的是承包制，在物业管理方面发挥了重要作用。但随着时间的推移，小区硬件设施趋于老化，公共绿地也亟待维护。当业主提出改善物业管理质量时，物业公司以物业费用低而维护成本高等原因加以拒绝。静安花苑第二届业委会经过多方征求业主的意见，并经过认真讨论及测算后，认为小区的服务标准不能降低，经过业主代表大会通过，在适当提出物业收费标准的条件下，对物业公司实行酬薪制进行招标。具体做法如下：
（1）以量入为出略有结余为原则，由业主委员会确定每年的物业管理的标准费用，并经业主代表大会表决通过；
（2）以业主委员会的名义与物业公司每年签订一次物业管理合同，确定在收缴的物业管理费用中按一定比例支出给物业管理公司作为当年的物业管理报酬，其他费用作为物业管理费用，当年结清，多退少补；
（3）由业主委员会和物业公司派人组成物业管理费用监管小组，实现互相制约、互相监督，确保财务上不发生问题；
（4）物业费用的开支计划须经业主委员会集体讨论通过，费用使用情况需每半年向业主公开一次。
2．基本特点
相对于承包制而言，物业管理酬薪制的具有如下几个突出特点：
（1）物业管理内容的契约化。物业管理酬薪制以业主委员会和物业管理公司之间的权利义务关系的契约化为基础。
（2）物业管理过程的民主化。物业管理费的收缴标准、支配方案都需要通过业主代表大会或业主委员会的集体讨论和民主表决，而且相关情况必须向广大业主公开，接受监督。
3．主要成效
（1）充分发挥了社区业主委员会的自治服务功能。在静安花苑小区推行物业管理酬薪制的过程中，业主委员会发挥了重要的组织协调和利益表达功能，既有利于业主委员会对物业管理公司的监督，也有利于广大业主对业主委员会的监督，从而形成良好的物业管理工作机制。
（2）有利于增进业主与物业管理公司之间的信任。自实行酬薪制以来，静安小区的物业管理费已经连续多年收缴率达100%，而且在收费标准（每月0．55元／平方米）远远低于一般小区的情况下，小区收入实现了从年亏损29万元到略有盈余的良好势头。
（五）积极探索以“先锋指数”为度量的基层党组织建设
“先锋指数”是江干区闸弄口街道在加强基层党组织建设方面的一项探索。闸弄口街道现有社区17个，社区直属党支部84个，社区直管党员2800余名。为加强和改进党员队伍教育管理，发挥广大党员在加强和创新社区管理过程中的先锋模范作用，该街道党工委以找准党的建设和社会建设的结合点为方向，实施了“先锋指数”一期工程，即在社区党组织和党员中实施“先锋指数”评价管理体系，在激发党员争先创优的主动性和积极性，增强党组织的凝聚力与战斗力方面取得了较为明显的成效。
1．主要做法
（1）制定一套贴身的指标体系。以社区党组织和党员为对象，根据创先争优的共性要求和社区党组织、党员创先争优的个性要求，结合其人员构成、活动实际，分类设置了创先争优的具体指标体系。这一指标体系的建构主要包括三个方面的内容：一是科学分类对象。全面分析梳理各类党员和组织类别，明确“123”级对象。“1”指的是社区党委（总支）下属党支部；“2”指的是包括社工党员和企业党员两类在职党员；“3”指的是根据党员年龄、身体状况划分的三类非在职党员。二是合理设置指标。结合社区工作实际，特别是党的建设中存在的不足，从履行党员义务、参加组织学习、发挥表率作用、服务居民群众、参与社区管理、做好本职工作等多个方面，按照“先锋基数＋先锋增值”“常规工作＋先锋作用＋特色创新项目＋荣誉奖励”的模式，分类设置了党组织和党员的评价指标体系，配套了量化分值。三是双向管理分值。实行基数扣分＋增值加分的双向分值管理机制，如未能履行好党员义务和党的建设有关规定，在基础分中予以扣分。又如在先锋增值部分表现突出，则可根据标准和具体事项进行无上限加分，从而增强指标的导向性和实效性，使要求更具体、更贴身，社区党组织和党员更清楚、更明了。
（2）建立一套规范的计分机制。为保证“先锋指数”评价指标体系的公正性、积极有效，闸弄口街道又建立了一套计分考核机制。这项工作也包括三个方面：一是做到三级联动。日常计分由党支部书记和每一位党员负责，对照标准体系详细记录得分事项。每月支部活动时，由每一位党员逐项详细说明得分事项，支部全体成员根据标准确定每位党员和本支部当月的积分，社区党委（总支）审核把关，并做到月度积分、季度亮分、年度兑分。二是打造“先锋网站”数字平台。以“聚焦先锋”为主题，设置先锋分值、先锋动态、先锋典型等功能模块，宣传报道典型优秀事迹，全面公布各个支部和每个党员“先锋指数”积分情况和具体表现，接受党员和群众监督，确保“先锋指数”计分工作做到科学客观真实、公平公正公开。三是建立指数走向分析系统。利用信息化手段，按照“一支部一档”和“一党员一档”建立两类先锋基础档案，将支部、党员每月、每年“先锋指数”积分所涉事迹、材料全面纳入“先锋指数”信息管理系统，并探索开发有关数据分析软件，自动生成每个支部、每个党员“先锋指数”总体和分项积分走势。
（3）组建一批功能型先锋社团。为实现“先锋指数”评价指标体系的良性运作，闸弄口街道又积极组建“先锋社团”作为活动载体。其作用表现为：一是社团组织功能化。街道层面对“先锋社团”工作进行统筹规划与指导；社区层面对具体的社团进行指导，及时将党组织的要求传达到社团，并协助街道参与管理“先锋社团”等工作；社团层面，自主制定完善社团章程，做好招募登记、活动组织、信息备案等工作。二是社团活动项目化。围绕十大主题活动，各社团根据社区服务的实际情况，确立“先锋社团”类型和活动项目类别，设置具有社团特色性、代表性的活动项目，并向所有社员与群众公布活动项目与服务承诺。街道层面统筹整合各社团的活动项目，培育打造一批需要打破社区社团界线、整合各方资源、发挥党员作用的功能项目。三是社团管理规范化。依托社区“先锋社团”报名站点和街道“聚焦先锋”网站，面向社会长期招募先锋“社员”；社团成员注册工作规范高效，所有注册者均有明确的社区社团和活动项目归属；根据章程，定期对社员进行培训，努力提升社员的个人能力和综合素质；对“先锋社团”中组织关系隶属街道的党员实施“先锋指数”量化考核，形成以内部规范为基础、参与共建为引导、外部支持为延伸的激励管理方式。
（4）建立一套有效的响应机制。为促进“先锋指数”评价指标体系能长期地运行下去，闸弄口街道将“先锋指数”积分情况与党员党组织的日常教育管理、考核评价、奖惩激励等紧密结合起来，建立一套教育管理响应机制。一是实行“三向”反馈制度，即定期向党员本人反馈、向党员所在单位反馈、向党员居住社区反馈。二是建立反向警示制度。根据每个支部和党员“先锋指数”积分情况，逐级建立分析谈话制度，分段科学设定“先锋指数”总体和单项积分低值节点，一旦某个支部和党员积分接近低值节点，则立即启动诫勉谈话等相应教育机制，对后进党组织和党员切实起到警示作用，并与社区党委共同协助其整改提高。三是建立激励回馈制度。依托党组织和党员“先锋指数”积分管理，综合运用单位社区联动、社区社会回馈等手段，以“积分累积评定星级、星级划定兑换服务”的方式，逐步实现“党员服务、服务党员”的基层党建新格局，从而使党组织和党员“公转”带“自转”、“自转”促“公转”，切实提升党组织和广大党员创先争优的自觉性与主动性，推动创先争优长效深入开展。
2．基本特点
（1）科学性。“先锋指数”评价指标体系坚持用数字说话，通过公正的考核评价机制和奖惩激励机制，“晒”出了先进，“量”出了差距，有利于各党组织和党员对照先优、对准差距，持之以恒、坚持不懈地创先争优。
（2）信息化。“先锋指数”评价指标体系依托“先锋网站”数字平台，将传统的党建工作和现代信息技术有机结合起来，全面、及时地记录和反映了各党组织和党员的创先争优情况。
（3）长效化。“先锋指数”评价指标体系不仅以“先锋社团”为重要活动载体，而且将“先锋指数”积分情况与党员党组织的日常教育管理、考核评价、奖惩激励等紧密结合起来，建立了一套教育管理响应机制，确保工作能长期有效地运行下去。
3．主要效果
（1）发挥了党组织建设的正向引导作用。闸弄口街道通过“先锋指数”评价指标体系的建设，形成了党组织和党员的正向激励引导机制。该机制以“先锋指数”积分情况作为评选表彰先进基层党组织、优秀党员的重要依据，广泛挖掘了一批示范型的党组织和党员，以每月评选先锋之星等形式进行宣传，鼓励基层党组织和广大党员学先进、争优秀，营造积极向上的良好氛围。这也为社区党组织和党员在创先争优中找准自身位置、查找自身差距，提升争创水平打下了良好基础。
（2）激发了党组织服务群体的整体活力。闸弄口探索实施以“先锋社团”为载体的十大主题实践活动，通过成员招募、活动策划、群众评价等环节，发挥评价体系在具体工作中的导向功能。据统计，街道下属共有“邻里互助守望”“黄丝带手牵手”“乐活桑榆社”等“先锋社团”33个，社团成员1500余人。社团组建后已经组织开展了结对帮扶、便民服务、美化环境、平安巡逻、建言献策等活动60余次，党员服务受益居民群众近万人。
三、江干区城市传统社区管理的经验启示
在中国城市化进程快速推进的背景下，传统社区的创新管理都成了各大城市基层社会管理的普遍性难题。虽然各地在地理区位、发展水平、人口结构、经济样态等方面都存有差异，但在如何促进城市传统社区现代化转型的问题上却有着诸多共性。从这个有意义来看，江干区在城市社区管理方面的探索实践，不仅对于杭州其他城区，而且对于中国其他城市而言，都有一定的参考价值和借鉴意义。基于上文的分析，我们认为，江干区的探索实践至少可以给予我们以下几点经验启示。
（一）提升公共服务水平是城市传统社区管理的重心所在
城市传统社区较为独特的人文生态和更为复杂的变迁历史，决定了它比其他类型的社区在提升现代公共服务水平方面显得更为迫切。这就需要我们应迅速将社会服务、整合重心从单位转向社区，加强社区建设，通过社区自治组织建设，发挥其协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，在社区形成一个横向到边、纵向到底的社会服务与整合体系。从江干区的具体实践经验来看，无论是完善对社工队伍的管理体制、培育发展各类社区社会组织，还是创新对城市外来人口的管理模式，都紧紧围绕提升社区公共服务水平这条主线而展开的，并都取得了较为显著的经济、社会效果。究其原因，主要是这些工作的开展切实地回应了当下城市传统社区居民日益增长的现代服务需求，这也在实践层面印证了理论选择理论。根据理性选择理论，社区居民参与公共事务的原因主要是社区参与能够满足居民的利益需求。因此，在城市传统社区管理过程中，要坚持以居民的需求为导向，在充分了解和尊重居民的需要和利益诉求的基础上，不断提升社区公共服务水平。当然，要提高公共服务水平，应该着力加强社工队伍建设。因为不管社区管理组织体系如何建构，社区管理和服务最终还是要落实到“人”——社区管理者身上。因此，塑造一批职业化、专业化的高素质社区管理队伍，将大大提高社区管理的实际效能。只有这样，投入大量资源的社区建设和管理才能真正发挥其应有的社会价值。
（二）传统社区管理的现代转型需要党政力量的自觉推动
当代中国普遍开展的社区管理创新运动，一开始就与社区建设有着紧密的关联，而这种关联又与党政力量的介入密不可分。根据政府的定义，“社区建设是在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程”。[24]对此，有学者也指出，“正是由于政府主导社区建设的初衷是探索新的社会管理与控制方式，并意识到自身职能的不足和社区力量与资源的增加，中国城市社区建设从一开始就同探索新型社区治理体制相伴随”。[25]从江干区的实践经验来看，我们可以明显地发现，各种创新做法之所以能取得成功，在很大程度上是因为得到了地方党政力量自觉而有力的支持和推动。例如，闸弄口街道推行的“先锋指数”评价体系以及“彭埠经验”中对外来务工人员的服务管理，都是很好的例子。虽然从发展的理想类型来看，中国城市社区治理模式的发展和演变应该经历了行政型—合作型—自治型三个阶段。但在具体的实践过程中，由于各地发展程度存在巨大差距，这种历史性的发展阶段往往在一个区域共时性地存在。在这样的背景下，党政力量介入社区管理创新有其一定的必然性和合理性。因此，在推进社区管理创新，特别是在推进城市传统社区管理的现代转型过程中，各级党政部门应该自觉地承担起主导性责任。当然，“主导”不等于“主体”，更不意味着“包办”，而是要积极转变社会管理职能，通过政策支持、资源供给等方式提升社区自治化能力。对此，有学者曾恰如其分地指出：“我国城市社区建设的根本问题，是城市基层治理体系的转换，是由单一行政管理模式转变为政府与社区互动的治理结构，在城市基层建立起行政调控机制与社区自治机制相结合，行政功能与自治功能互补，行政资源与社会资源整合，政府力量与社会力量互动的新型城市基层管理体制。”[26]
（三）培育社会组织是推进社区管理现代转型的重要抓手
培育和发展社区社会组织，是后单位制时代社会成员实现横向联系的基本方式，也是社区建构社会资本、促进居民社区参与的有效手段。这一点在江干区社区管理的探索实践过程中体现得十分明显，如“凯益荟”作为社区社会组织“孵化器”功能的积极发挥，对凯旋街道社区建设和管理方面起到了明显的效果。静安花苑小区实施的物业管理酬薪制之所以能较好地处理好业主和物业管理公司的关系，也是因为业主委员会能在其间起到积极的组织协调功能。“在计划体制时代，人口空间流动较少，垂直社会流动程度也较低，在户籍制度、配给制度和单位制度的多重管制下，社会组织没有存在的空间，也没有存在的必要性”。[27]因此，对于当前中国社会而言，培育社会组织将极大激发社会的活力。一方面，就社会领域而言，培育社会组织有利于提高社会成员特别是流动人员的组织化水平，便于在科层化的政府部门与原子化的社会个体之间形成一种中介力量，促进利益凝聚、利益表达、利益传输和利益协调；另一方面，对于政府部门而言，培育社会组织既有利于促进职能转变，从而顺利剥离管不了、管不好的社会事务，又有利于形成社会问题爆发的缓冲地带，减少政府与公众之间发生直接冲突的几率。当然，社会组织的培育也应该是有侧重点的。当前，在城市传统社区中，各种公益类、服务类的社会组织应得到大力扶持和发展，这也是为了满足居民的现实需要。据调查，多数杭州社区居民表示知道社区在重点培育发展民间组织，这些组织在社区实际建设过程中已经发挥了较好的作用，其中社区服务类组织的知晓度和作用更为明显（详见表3－3）。
表3－3 居民对民间组织建立及作用的评价
（四）传统社区管理水平的评价应该积极引入第三方力量
“社区的重要性在于它是促进社区参与，推动政策制定与实施以及构建社会照顾网络的战略性平台”。[28]因此，社区管理水平的高低将直接影响到整个社会的管理质量，对其开展评价工作也就具有公共性质，显得十分必要和重要。那么，我们该如何评价社区管理的水平呢？江干区在“责任社工”管理服务体系方面的探索实践经验，无疑给我们带来了一点有益的启示，即在评价社区管理的绩效时，既需要街道办事处等行政机构的主导和推动，又需要社区居民的积极参与，更需要社会第三方力量的有效介入。这既能将过去有行政部门承担的繁重考核工作从行政事务中剥离开来，促进政府部门职能的现代转变，同时又能避免行政部门在具体评价过程中出现权力的自利性和公共性之间的矛盾，有利于促进工作的客观公正，有利于获取当地居民对社区管理工作的信任和支持。有学者指出，“权力的自然属性有7个方面：其一权力是政治强制力；其二权力是在社会中产生而又凌驾于社会之上的东西；其三权力具有强烈的占有欲；其四权力具有强烈的扩张性；其五权力具有强烈的排他性；其六权力可能践踏法律；其七权力必然引起权力崇拜，形成权力集团”。[29]因为这些自然属性，权力若不受到限制，便会容易形成一种自利化的运作逻辑。江干区在对社区管理的评价中积极引入了第三方力量，则明显是出于对这种评判权力自利化的一种防范和牵制。
（五）政治整合是促进城市外来人口社区融入的有效手段
“作为城市微观生活空间单位，社区形成的根本动力在于有活力的地域化生活空间的建立”。[30]当然，一个富有活力的现代城市社区，同时也是一个包容性大、凝聚力强的地域性共同体，而不是各种社会群体之间的排斥、对抗和冲突。认识到这一点，对于一个拥有大量外来人口的城市社区而言就显得十分重要。江干区彭埠镇积极探索的城市外来人口社区化管理服务模式的告诉我们，通过一定的政治整合方式能够促进城市外来人口的社区融入。所谓政治整合，简单而言，就是指占优势地位的政治主体，将不同的社会和政治力量，有机纳入到一个统一的中心框架的过程。在彭埠当地政府看来，外来人口“本地化”和外来人口“化本地”是一个共存共生、共治双赢的互动过程，以包容的胸怀，公平正义、诚信友爱的心态引导外来务工人员接受、认同、融入所在城市的生产生活，就能缓解大量涌入的外来人口对当地社会秩序的破坏。因此，为了防止外来人口在当地的边缘化，彭埠镇积极发挥党群组织的整合功能，通过在强化属地管理的基础上，延伸党组织触角，建立社区临时党支部，创新工会理事会模式，取得了显著的效果。由此可见，在大多数情况下，只要有适当的制度去规范和引导，城市外来人口也会自愿地归依到政府的公共管理服务体制中去，并发展成为当地经济社会建设的重要力量。
第二节 其他城市社区类型的管理
新建社区的产生和发展是都市化和城镇化的产物之一，也是展现经济发展、社会流动和观念变迁的图景之一。它在发展变化过程中所凸显的问题，正是城市化进程中出现的众多问题的缩影。可以说，现代社会变迁中产生的许多新问题、新矛盾都会在社区里表现出来。社区管理理念、手段和方式的滞后等问题正是因为它无法及时回应社会变迁的后果。因此，我们探讨新建社区的建设和管理模式，旨在回应城市化进程中由于经济社会转型而存在的诸多社会重构和治理困境，从而填补社会流动加速后产生的管理真空。如果此类社区的治理能够产生持续和可复制的经验，则将有利于在最基层化解社会矛盾、培育新的社会资本、促进政府和社会的有效沟通，并最终达致多主体和谐共治的目的。
本节将对城市新建社区的主要特征、管理困境及其产生原因、治理改进的方向进行梳理和总结。社区管理机制和方式的改进、技术环节的设计以及其背后的治理逻辑，归根结底是一个国家如何认知社会的问题。杭州市江干区在社区建设和管理过程中存在的问题和积累的经验，具有典型性和代表性，反映了我国新形势下城市基层社会管理探索过程的共通之处。因此，总结和提炼江干区的具体做法，分析其意义和问题，就有了更为普遍性的理论价值和实践意义。为此，在本节中，我们将基于江干区新建社区在服务、管理和自我建设中的一些具体实践，发现社区管理和建设过程中的共性和差异性特征，提炼有价值和可复制的经验模型，对管理中出现的难题和不足之处进行分析，并给出相应的建议和意见。
一、流动社会的复杂化：城市新建社区的管理困境
20世纪90年代以来，我国城市发展和居住方式发生了前所未有的变化。随着越来越多的单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。由此，我国城市基层社会管理体制也逐渐从单位制、街居制走向社区制[31]。单一的链式社会结构逐渐演变为纵横交错的网络型社会结构，人们的聚居方式发生了根本性的转变。同时，伴随着城市化进程的不断推进，城市建设速度不断加快，城市住房的商品化率不断提高，城市社会的空间结构也随之发生急剧变化。大量流动人口涌入城市，城市社会的流动性日益增强。这些变化最终集中体现在城市社会组织管理在空间上的最小单元——社区，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。在新建社区中，往往存在基本公共服务和社会保障方面的滞后问题，最为集中地反映了城市社区人口流动和重构的特征。
在城市管理方面，江干区与这幅错综复杂的图景并无二致。上述的社会变化在江干区都能无一例外地找到清晰的对照。区域内急速推进的城市化，则进一步凸显了社会管理转型的紧迫性。作为杭州城市发展战略的轴心所在及未来的交通枢纽中心，江干将成为杭州“城市东扩”和实现新一轮发展的主阵地，扮演着杭州城市新中心和都市新门户的角色。城市化的快速推进，经济社会的转型加速，必然导致各种社会矛盾的交叠爆发。社区作为矛盾、问题沉降的落脚点，势必承载大量的负重。相比传统的单位制社会，越来越多的人已经不再依附于正式的单位体制内，社区，特别是新建社区已成为人们生活和交往的新的重要场所。然而，纵向、单一的社区管理手段和机制乏于呼应社会结构扁平化的发展趋势，从而产生了一系列的冲突和困境。
（一）“陌生人”的认同匮乏与传统管理真空
城市新建社区主要是指在商品经济下通过市场行为购买商品房的群体所形成的社区。在改善民生为重点的社会建设背景下，城市中逐渐增多的保障房和廉租房也日益成为新建社区的组成部分。因为居住者大多是新成员，彼此不熟悉，对社区也缺乏深厚感情。在较大的城市中，新建社区的住户可能来自各地，其户籍、职业、身份、价值等已经打破了传统社区中较为单一和同质的状态。由于没有共同生活和场景的累积记忆，缺乏道德的他律和自律的前期基础，社区在成长初期即是一个“陌生人社会”[32]。城市新建社区与其他类型的社区相比，居民成分更为复杂。新建社区的居住人数偏多，多是来自于不同地方不同阶层，彼此比较陌生，缺乏社区归属感和认同感。商品房的购买者分布在城市的各个行业，在一些比较年轻的社区，许多住户很可能是初次置业的外来人口。由于人口流动的加速，这种社区中的居民更可能因为房产的二手交易而产生较大的变动。
新建社区中的居民彼此间的相关利益也较少。传统单位型社区的住户身份有着较高的同质性，彼此之间往往有共同的利益需求。新建社区则存在着多元的利益主体，在相关利益方面的共同点少，利益冲突多，互动性较差。成熟的街居社区存在邻里之间的纽带和长时间构建的交往关系，一些矛盾纠纷可以经由这种长时间积淀和形塑的纽带得到解决。在传统社区里，人情可以起到较大的社会调节功能。而新建社区则不然，所有的社会交往关系基本上是从零开始建构的，复杂性可想而知。陌生人的社会特质之一是对他人的普遍信任不易达到，冷漠疏离感成为常态。互不信任增加了社会运行的成本，也让人的情绪变得负面。尽管我们常讲，人情始终是中国文化中一直被传承的重要价值，但新建社区中建立利益协商机制和情感纽带则却需要更多时间。在此之前，陌生人之间容易发生利益碰撞和冲突，彼此间产生更多的戒备心理。
与此形成对比的是，此类社区管理在很大程度上还在承袭传统的管制模式。众所周知，社区居委会、街道等机构设立的初衷是为了弥补单位制之外的个人流动所产生的管理真空。而且职责主要在管，服务的成分很少。在经济和社会流动有限的早期，这种管理机构和理念还是较为有效的。但在经济和社会流动已经成为常态的今天，管制功能正逐渐遭遇人员、资金不足等诸多方面的问题。更重要的是，管理机制的设计本来就是以限制社会流动为前提的，现在却要面对完全相反的社会变化，因而力不从心也是意料中事。换而言之，要以基于静态社会的管制设计去应对动态社会的现实，必然难以达到理想的效果。理念的陈旧、手段和资源的有限，都切实影响着管理效果。
由于人员流动频繁，信息采集和分析变得十分困难。城市化进程的加速，城市规模的不断膨胀，社区规模和范围的扩大使得管理机构对个人的监控和了解的力度和深度也难以坚持。个人自由度和个体空间更为舒展。社区中的个人无论是对陌生的他人，还是对权力机构，多持怀疑和冷漠的态度。个人隐私权的保护正成为社会的共识。例如，在江干区长虹社区，管理者希望对吸毒者进行辅导和帮助，但是却没有可以约束这些吸毒者的权限。社区规定每个月开展一次尿检，但往往因为缺乏任何强制措施而无法有效约束吸毒者，因而只能听之任之。事实上，很多基层的管理者都抱怨过上门入户的工作不易开展。传统的以深入掌握个人信息为前提的社区工作面对日益增强的隐私保护意识，正遭受进退两难的局面。而国家赋予基层的强制性权力又很有限，随着法治和公民保护意识的增强，街道等基层组织不能对不予配合的个人采取强制行为。人口流动导致的“陌生人”社会与传统的管理架构的相互碰撞，产生的结果便是管理真空的出现。
（二）社区类型的多样性与管理主体的单一性
如果以时间衡量社区成长阶段的话，新建社区是指社区的形成还处于起始阶段，人群构成还处在不断地变化之中。它最主要的组成部分是住房市场化之后的商品房。而有能力购置商品房的人通常集中在中高收入阶层。城市中的商品房社区又可进一步细化为首次置业和改善型等不同定位。一些中档的商品房购买者很多都是较为年轻，且有稳定工作或稍具经济实力的群体。这部分人通常也受过良好的高等教育。高档的商品住宅购买者大多属于在各自领域有足够阅历、成就和经济实力雄厚的群体。他们对社区硬件设施、服务配套有更高的要求。此外，如前所述，由于政府民生政策的实施，经济适用房或廉租房在新建社区中占有比例也在不断提高。经济适用房居住区基本上都采用孤岛化、集中化和大型化的方式，即在空间区位上选择地价最为低廉、尚未开发的城市近郊区域，在布局和规模上则采用大规模成片建设的方式。行政性的空间区隔可能会造成一种结构性的社会排斥机制，使弱势群体身份标签化。[33]
江干区新建社区特点就呈现出这种悬殊的多样性。区域中的新建社区除了一般意义上的中高档商品房社区外，还出现了楼宇社区等经济功能显著的社区，更在4个镇出现了经济适用房社区、经济适用房与廉租房“二合一”模式社区、经济适用房与农民回迁安置“二合一”模式等居住人群特殊的社区，风格悬殊。此类社区集聚的都是城市边缘群体，一种是城市低收入人群，甚至是特困人群，一种是刚刚走出农村跻身都市的新市民，以及部分无房的租客。同属于新建社区，但在社区定位和人群属性上却各有不同，对社区能够给予的功能期盼也各有差异。他们同时存在于一个区域中，对社区管理而言，提出了较大的挑战。
新建社区由于混合居住产生了四个方面的困境：一是社区居住人员文化和生活习性的差别。二是经济收入和补偿的差距。经济收入的差距也无形中造成管理上的难度。三是服务需求不一致带来服务难度。四是物业管理存在瓶颈，间接地影响社区管理难度。
社区的居住群体，服务层次、需求，教育水准，个体诉求都存在着千差万别。虽同为新建社区，起点却大相径庭。可以想见的是，不同类型的新建社区在转型成为成熟社区的过程当中，各自形成的社区生态和认同也将存在很大差异。社区构成的基本特性的差异性势必要求管理架构作出合适的调整。
然而，既有的管理架构却仍然延续着以往的街道和居民委员会的机构设置。现存的社区管理架构过于单一和薄弱。居民委员会虽名曰居民自治机构，实际上是党政机构的延伸。街道在其之上且对其工作进行安排和主导。尽管社区层次的工作、人手和服务功能在近年日益显现出重要性，但其仍无法逃逸单薄的纵向架构下的权力指令，自主空间非常有限。来自上面的指令不贴近实际，对基层的差异可能有认识偏差。对社区工作人员的要求和考核指标也采取雷同标准，不考虑社区形态差异。这就很难针对性地对不同类型的社区作出适当的回应。江干区负责廉租房社区工作的难度大于其他社区，因为这类社区中的社会问题的存在比例较高。但是，自上而下的“一票否决”的考核指标却可能轻易抹去他们的工作付出。这背后反映的逻辑正是管理架构和评价体系的单一化。
（三）日益增长的公共服务诉求和供给的短缺
如前所述，新建社区中的社区成员因为教育水平、职业等关系，其维权意识也往往表现得更加强烈。对社区管理和服务的质量和要求较高，在社区自治问题上容易形成近似的价值观和文化观，相对容易自发形成自治组织。这种特点在大都市核心区域的社区中表现得更为明显，除了对周遭环境和服务设施的要求比较高外，对于和自身权益及相互交往有关的机会也会比较渴望。正是这些特点将新建社区，特别是高档住宅和楼宇密集型社区与传统社区区分开来。这类社区中的居民，尤其是文化素质较高、较年轻的住户，对于利益纠葛中的解决方式更加理性，会倾向于寻求在规范和制度下的有序沟通和协商。日益强烈的权利诉求和权益维护当然需要组织化的形式进行承载。因此，城市社区中的业主委员会应运而生，它所具备的自我组织和管理的性质成为更被居民所认可的代言机构。于是，在居民委员会之外，又一个性质定位类似的组织开始生长，并成为城市社区中的普遍现象。
但是商品房小区中的物业公司及公民的自我组织——业主委员会，在这个架构当中一直无法明确角色。薄弱的纵向架构无法承载横向的机体成长。各自职责不清，且三者之间不存在相互负责的义务，导致在对居民服务上存在“盲区”。三者关系不顺，在维护居民利益上存在“断层”。由于利益分配关系的影响，物业公司与业主以及周边居民之间的矛盾时有发生，尤其是物业公司与业主委员会两者的矛盾更为普遍，甚至激化。居民委员会在中间却难有作为。还有就是各自为政，在社区规范管理上存在“脱节”。居民委员会和物业公司是社区建设和治理的基层单位，是社区管理工作的重要组成部分，它既是住宅小区居民日常生活迫切需要的服务部门，又是政府联系群众的桥梁和纽带，两者服务的内容有所重叠和交叉，在具体工作中会出现一些碰撞和矛盾，但在管理中却是各自为政，“撞车”现象频频出现[34]。社区居委会和物业公司之间互不隶属，居民希望政府提供的一部分公共服务需求，物业公司无法满足，而居委会的群众性工作模式与物业公司企业化管理模式不尽相同，在落实政府决策和服务居民上容易出现“两张皮”现象，从而影响了党和政府在群众中的形象。这些问题导致了社会管理的欠缺与不足，它关系到人民群众的利益，影响了社会和谐。
二、困境产生的原因：国家—社会关系变迁中的秩序再造
从宏观视角来看，社区服务差异化提供的匮乏，社区活力的困顿、不信任感的滋生等问题是社会管理原有的逻辑和机制难以与社会现实匹配的矛盾外化。社区管理之所以在短期内难以形成共识和普适性的模型，是因为国家和社会两个主体的结构关系还不清晰。国家权力的统治方式和对社会本质的理解若不能改变，就无法舒缓社会管理和需求无力对接的窘迫。
（一）组织化社会惯性和社会组织化趋势的碰撞
新中国成立后，国家统治体系是以执政党为中心，围绕政党为核心建构的社会体系。执政党以政党为因子和以各种组织网络为体系，借助各种集体化运动，将分散的社会迅速聚拢为一个高度组织化的结构。这就是组织社会化状态。社会主义经济的形式构造在城市中是以单位制表达出来的。而组织社会化的经济基础是传统的计划经济体制。它通过国家力量组织、整合社会，使得社会整体以内循环和封闭的状态运行，社会横向之间的交流和表达渠道被斩断了。社会只能按照国家的强制安排进行运作，缺乏应有的独立性和自主性。基层社区管理主体单一化与管理任务单向化，背后体现的逻辑正是组织化社会的取向。
中国社会从计划经济社会向市场经济转型后，出现了新的社会建构体系，即以个体化社会重新组织为核心的社会建构体系。这被称之为社会组织化的过程。即原子化存在的个人和组织重新成为社会的主体组成部分。社会开始从国家和政党的控制和安排下独立出来，并不断去迎合市场机制的要求。[35]与此同时，个体也从原来的组织单位中逃逸出来，可以决定自己的职业、流动和生活方式。个体的价值取向和生活观念逐渐得到尊重和保护，成为大众认可的隐私。这些日益活跃的个体和社会力量开始自觉、自主地成为建构社会的主体力量。社会组织化的过程由此开始。它以开放和包容的姿态，赋予个体和个体组织更多的活动空间，允许自由的资本、思想和网络延伸拓展。尤其是在全球化的浪潮之中，唯有社会组织化的建构体系才能适应自由流动的资本、信息和个体。
尽管我国社区的组成和划分往往有明显的行政安排的痕迹，但它无法阻碍社区内部个体的自由行动。组织化社会的政治和行政干预的冲动依然强势存在，但却难以阻碍个体行动和个体自由组织的愿望。社区管理之所以问题迭生，也是因为组织化社会的统治惯性仍然在沿袭中，并不时得到加强。而社会自主、自由的能量也在不断积聚，使得社会组织化的力量超越了社区层次，在向社区外更广阔的社会角落扩散。社区管理无力去追寻这些个体和个体组合的信息和行为，因而形成了管制真空。这个矛盾对于国家权力提出了很现实的问题，是延续组织化社会的冲动，还是调整自身去适应社会组织化的趋势，这将是考验执政能力的重要时刻。国家权力正在主动调适和改变传统的管理方式，只是这种转变和重新定型将很难在短期内完成。
（二）服务型政府与管控理念的碰撞
在社会结构重置的大背景下，社会管理的内容也发生了变化。党和政府已经意识到现代社会管理转型的重要性和方向。为社会提供所需服务的政府，才是符合现代化发展的有效政府。党的十七大报告中明确指出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，并在其后明确了建设服务型政府的概念和内容。从新公共管理角度而言，服务型政府在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，或者说，是将执行社会公共职能视为主要任务的政府。服务型政府概念主要是揭示政府的角色定位和明确政府与公民、社会的关系[36]。它强调掌舵，而非划桨[37]。政府的首要职能是满足和解决社会公共需求，而大部分的社会空间应该还给社会，由社会中的个体和组织自由填充。它注重经济发展与社会事业发展的关系，“管理”和“服务”的关系，改革体制与创新机制的关系，政府职能与其他社会主体职能之间的关系，职能改革与依法行政的关系。这也与世界各国在20世纪90年代提出的“政府再造”的思路是一致的。
但是国家权力长期以来形成的管制惯性又在继续发挥作用。政治体制的设计对权力没有足够限制，导致权力轻易便可对社会进行管制。同时，社会矛盾的日益频发和扩散使国家对社会秩序的稳定产生了担忧，使用暴力手段进行刚性维稳的冲动不时显现。因此，权力在自我限制和限制社会之间不断摇摆，而且后者的欲望经常甚于前者。实际上，国家对社区管理新方式的探索在开始时，只是为了寻找一种可以弥补后“单位制”的替代品，以保证不会失去对社会的掌控。服务内容的下沉和服务方式的更新，是在实践过程当中被发现具有一定有效性，才逐渐得到认可和推广的。
服务型政府概念的提出和实践，与社区管理的各种试验在某种程度上形成了呼应之势。服务型政府概念的提出与社会管理创新的内在精神有契合之处。但服务与管理的模糊界限又容易给彼此制造摩擦。社区管理其实蕴含着两部分的内容：一是“建”，二是“管”。“建”是指建设和提供服务。社区公共服务具有一定的独特性。完善社区公共服务蕴含两方面的内容，需要将一般性、全覆盖的公共服务与社区专属的公共服务区分开来。一般公共服务涵盖经济、基础、安全、社会四个方面，是由国家提供的普遍性的公共产品。社区公共服务则体现满足社区发展需要的四个方面，如文体等自治性服务，救助等保障性服务，便民利民等惠民性服务，医疗等专业性服务。社区建设更注重社会管理的一些基础性、根本性要素的培植，关键次序的理顺。
但是社区在“建”与“管”这两个方面都觉得力有不逮。重要原因就是公共产品远未做到均等化供给，收入差距过大，社会结构失调，社会保障制度不健全等。由于公共产品和社会保障等问题的改善需要顶层设计的改革，因此真正留给街道和社区层面的操作空间并不是很大。在这种情况下，强化服务的效果有时并不理想。因此，此时“管”的分量加重了，因为它能在短期内见效，形成社区健康、和谐发展的假象。“管”包含着两个方面。一方面是基本社会秩序和稳定的保障。这部分的基本任务包括保证治安、政治和社会秩序的稳定等。在社区层面执行这些需要强制力的任务，既需要遵从城市原有的强制力，比如城市公安、警力等安排，又需要社区、物业方面的配合，共同维护和保障区域的安全和稳定。它体现的是国家强制力。
“管”还有第二方面的内容，即当“建”的内容没有达到预想结果，社会矛盾积累爆发时应该采取的解决手段和方式。在维稳的政治任务成为重中之重的现实情况下，许多时候，社区成为抑制矛盾的首要区域。但是压制矛盾并不是解决问题的最佳方法。更多时候，它实际上成了更差的方法。现在之所以在社区层面投入大量资源，实行“网格化”的精密管理，就是国家担心基层的秩序出现问题，“管”的背后是若隐若现的维稳和管控的取向。
社会建设其实是管理的前提和基础。如果社会建设没有到位，社会管理的效果无疑会大打折扣。如果社会建设做好了，就无须投入大量社会管理的人力、物力维护基本社会秩序。社会矛盾将会大大减少或缓和，甚至消失。与其压制矛盾，不如为矛盾提供谈判和化解的途径。承认矛盾的存在，允许矛盾以显性化和常态化的方式排解出来，并且创造条件让产生矛盾的各方坐下来谈判、协商，而不是动辄动用社工、人情，甚至强力去管制。这可谓是“管”的具有创新性的内容。它可以逐渐将原来归属于“管”的内容转化为“建”的内容，不仅可以减轻政府的负担，还能逐渐培养社会自身、社会与政府、社会与市场的沟通能力。而这正是社区建设的努力方向。但在较长时间内，权力自身的犹疑反映在社区管理上还会继续出现各种矛盾和困难，社区管理关系仍会出现含糊不清的情况。同时承担管理和服务两头重任的基层权力负担仍将很重。
（三）价值多元化与社会动员的弱化
伴随经济和社会发展，社会异质性正在大大增加，群体类别愈加多元，因不同身份、职业、阶层等不同而产生了多元化的社会结构。个体通过对各种价值、理念的认同以不同途径产生结社和交往需求。不同声音和争论在日益包容的社会当中共存。个体自我价值的维护被认为是值得尊重和保护的。因而，每个个体作出不同的选择也具备了足够的合理性。社会中的个人不一定追随国家整齐划一的口号和精神。个体独立性得到彰显，因而国家权力在计划经济时代常采用的社会动员手段和单一口号也随之式微。究其原因，除了政治动员所需要的社会结构已经不复存在，不能以简单的命令迫使个人遵从之外，也是因为单一的价值灌输体系已经瓦解，无法为动员提供足够的精神支持和动力[38]。
国家权力在社区管理中的一些任务也因为上述原因而不易得到社区居民的支持。笔者在一些调研中曾发现，许多社区管理者对于新建社区中的弱联系和弱沟通感到无奈。因为缺乏相互了解和沟通，人与人之间没有信任感。他们的一些工作也比较不容易得到社区居民的理解和支持。因此，管理者对催熟社区的各种组织、促进社区居民的互动抱有热忱期盼。他们希望社区中出现较为积极和主动的领导型人才，然后带动其他居民，共同参与社区生活，建立社区组织，从而将新建社区早日转化为成熟社区，产生共同体的归属感。这样，某些动员工作可以借由这些个体和组织传递给个人。但是这种尝试的效果还相当有限。
在调研中，我们发现，高档商品房社区的社会组织的意愿比较高，组织形态比较丰富，人们愿意也有能力投入活动。一些精品项目开始涌现，并有良好的口碑。在区政府的大力推动下，它们已经得到了社区内的积极回应和共鸣。这些组织和活动有望成为凝聚社区向心力、打造社区共同价值的纽带。而在廉租房和经济适用房社区，这种活跃度显然降低很多。政府即使想要推动，效果也比较有限。居民受制于经济、兴趣、习惯和视野等条件的限制，难以产生自发的动力。缺乏这种媒介，廉租房和经适房社区就陷入了非良性的状态，难以找到破解沟通难题的原动力。
社区共有价值和归属感的产生一定是一个长期的过程，不可能一蹴而就，尤其是在价值多元化的现实情况下，社区共同体的打造更是面临多种不确定性。社区内部的认同是在居民长期的相互交往中，以社区的一些事情为载体或契机，因邻里之间的共同爱好、关怀或价值的共鸣而形成的。另外，现代社会交往的场所和方式是多种多样的，社区仅是其中的一种。新建社区中的年轻居民偏多，对外的活跃度更高，交往的半径更宽。除了一些必须经由社区完成的事务，或是在社区整体权益受到损害时激发出共有的保护欲，通常情况下的交往需求和价值认同都会经由其他途径被分散。他们对社区的心理依赖还比较少。这个类型的社区文化打磨需要更长的时间。政府主动的引导固然重要，因为它可以加速社区认同的行程，但是自上而下的动员模式则不太可能继续发挥重大作用。社会的主动性不再容易被权力牵制，而是真正因社区自身的内在需要所孕育。总之，价值多元和个体独立性的增强将使社区管理者的动员效果受到限制。
三、江干区城市新建社区管理的典型探索
江干区城市新建社区29个，占全区社区总数的22．5%。其中，商品房社区12个，占新建社区的41．3%。回迁安置社区、经济适用房及廉租房社区16个，占新建社区的55．2%。楼宇社区有1个。新建社区约占江干区社区总数的22．5%（见表3－4）。从表中的数字构成可以看出，新建社区中商品房等较为高端的小区在江干区已经渐成规模，而经济适用房、廉租房以及为拆迁住户安置的小区则占据了超过新建社区中的一半比例。楼宇社区尽管数目不多，但是随着江干区城市新中心的打造及今后交通枢纽地位的凸显，这种社区增加的可能性也非常之大。从表中各种新建社区的分布也可看出，同一区域中混合居住的情况较为普遍。
表3－4 江干区城市新建社区情况（2012）
不同收入阶层居民和不同职业、文化背景的群体，共同居住在不同价位、梯度组织的居住型房地产产品的混合功能区内，和谐相处、优势互补，共同生活。但是在社区混合居住模式的初期，各个类型的社区和群体之间存在着因文化品位、生活习惯、经济条件上的差异，往往产生排斥其他群体的现象，在管理上存在难点。硬件方面的差异主要表现在物业管理水平、认知等方面的差异。软件方面的差异则主要表现在生活方式、文化程度、生活习惯、对社区管理和服务需求的不同。因此，不同社区的管理方式和侧重点也有不同。
（一）钱杭社区“一站两会”楼宇社区管理模式
钱杭社区成立于2008年，面积0．06平方千米，入住居民740户。辖区拥有2幢写字楼，分别为嘉业大厦和兴业大厦。嘉业大厦于2008年正式投入使用，大厦建筑面积58728平方米。入驻单位企业共计136家，总员工1448人，其中党员62名。兴业大厦于2006年正式投入使用，总建筑面积14812．9平方米。入驻单位企业共计48家，总员工580余人，其中党员44名。
近年来，钱杭社区以嘉业大厦为试点，探索建立“一站两会”楼宇社区建设新机制，创新商务楼宇的社会管理模式，努力为楼宇内企业、业主和个人提供全方位、高品质、高效率的社区服务，以提升商务楼宇的软环境、拓展和谐社区建设的新局面。
1．建立“一站两会”的组织体系
“一站”暨建立楼宇综合工作服务站。为激活楼宇经济，创新楼宇工作载体，将楼宇自身管理服务的社区化和社区向楼宇拓展延伸管理服务功能有机融合起来，社区于2011年1月20日挂牌建立杭州市首个楼宇综合工作服务站——嘉业大厦楼宇综合工作服务站。楼宇综合工作服务站将原先的楼宇党建工作站、社会事务工作站、经济建设工作站合为一体，提出了“做经济发展的搭桥人、楼宇企业及业主的贴心人、社区建设的带头人、联谊交往的知心人”等服务理念，社区建设的总体目标进一步明确，资源整合机制进一步健全，服务平台作用逐步显现出来。
“两会”暨成立楼宇支部委员会和楼宇社区建设委员会。建立“两会”的原因之一是针对楼宇经济组织中党员存在的分布散、流动快、活动范围小、党组织隶属关系不清等问题。为了更好地了解哪些是学历高、收入高、思想活跃的年轻党员，2009年8月，中共采荷嘉业大厦联合党支部委员会成立。联合党支部着力创新党员教育管理机制，以组织主动上门、“不求所有、但求所在”的柔性化管理为基础，创新服务活动载体，建立红色驿站。它开展了“五个一”公益服务活动，即参加一支楼宇党员志愿者服务队伍，帮助一个楼宇困难户，向楼宇提一条合理化建议，为楼宇业主办一件实事，参加一次楼宇公益活动；同时，建立党员关怀机制，让楼宇的“口袋党员”“口袋预备党员”找到了组织。楼宇党员得到了党组织从政治上、精神上、事业上、生活上的关怀，充分发挥楼宇党组织的核心领导作用和党员先锋模范作用。
成立两会的另一原因是为了促进楼宇经济和楼宇社区建设健康有序发展。社区党委、社区居委会决定成立楼宇社区建设委员会，由楼宇企业、业主自愿参与、自主组织、自我管理。楼宇社区建设委员会实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，社区建设的“四会”制度即“听证会、协调会、议事会、民情恳谈会”在楼宇内得到有效实施。
2．建立“三有四化”的运行机制
“三有”：一是有人办事。楼宇综合工作服务站成立后，参照社区“一门式服务”模式，配备一楼“六员八人”，即楼宇指导员、招商员、管理员、安全员各1名，办事员、联络员各2名。二是有址办事，建成一个120平方米的办公服务场所，设立接待服务、学习阅览、教育培训、休闲娱乐等四大功能区。利用企业资源，创造性地搭建了一网、一坛、一群、一报、一校“五个一”学习交流平台，实现了楼宇企业与街道社区的互帮互助、资源共享。三是有钱办事，依托社区公共服务站，自行筹措资金与政府拨款相结合解决运作资金及费用。
“四化”：一是规范化。江干区制定了标准化和规范化的规则，推动楼宇社区建设规范化的水平。在综合治理上，设立综治调解室，组建由楼宇企业、服务站、业主和物管等方面代表参加的调解员队伍，及时调解楼宇内的各类矛盾纠纷。通过制度建设和创新，不断提高楼宇社区建设规范化水平。二是标准化。从硬件和软件两方面，对楼宇综合工作服务站实施标准化建设，联手专家学者，对服务站的各服务要素进行了精细化、规范化建设，制定《嘉业大厦楼宇综合服务工作站标准体系》《嘉业大厦楼宇公共服务规范》等规范性文件，实现楼宇社区服务标准化。三是品牌化。突出服务特色，打造“内涵深、措施实、反响好”的楼宇党建和楼宇社区服务的系列品牌，如“红色驿站”，开展“结对共建”“结对帮困”“党员奉献月”“公益之星”等服务。四是信息化。服务站利用网络创新工作载体，使用楼宇电子显示屏、党建QQ群、短信平台、博客、四季钱杭报等，推进楼宇信息共通、资源共享，努力为楼宇企业和业主提供全方位、全天候、全过程的“三全”服务和沟通零距离、服务零时差、办事零障碍的“三零”服务。
3．建立常规化的楼宇社区服务机制
江干区借鉴和参照了一些地方楼宇社区建设经验，在经济服务上，服务站将服务楼宇企业和业主、优化楼宇经济发展环境放在突出位置。定期联系走访楼宇企业，协调解决在楼宇规划、楼宇建设、招商引资等方面遇到的各类困难，协助楼宇企业办理党员转入、工商、税务、环保、卫生等办证验证各项手续。
在民生保障上，服务站特别开展了以“劳动监察、政策宣传、就业帮扶、社会保障、调解仲裁、代办服务”为主要内容的“劳动保障六服务”活动。在城市管理上，城管部门、社区、服务站、物管、楼宇企业联谊会及企业自身密切协作，强化细化楼宇环境的管理服务。在综合治理上，设立综治调解室，组建由楼宇企业、服务站、业主和物管等方面代表参加的调解员队伍，及时调解楼宇内的各类矛盾纠纷。在党群建设上，努力推动形成以党建带团建、妇建，以团建、妇建促党建的工作局面。楼宇团支部通过社区团总支的组织，以“缘梦家庭”公益性志愿组织为载体，开展“春风捐款行动”“学雷锋为民服务”“关心贫困区留守儿童”“中秋节为老人送月饼”等活动，积极引导青年走出“孤岛”，服务楼宇人群、服务社区、服务社会。
首先，通过建立“一站两会”楼宇社区建设机制，楼宇建设有了较为明显的改善。服务站发挥了在楼宇企业与区与街道之间、楼宇企业之间的牵线搭桥作用。楼宇工作生活环境有所改善。停车、商业促销、电梯、环境卫生、就餐、购物等事项上实行了规范化的管理服务。2010年，嘉业大厦企业入驻率达90%，实现招商引资2206万元，同比增长130%。
其次，楼宇民主自治能力得到了一定提升。通过完善楼宇党组织领导的楼宇社区民主管理机制，建立楼宇自治组织体系，培育和发展楼宇企业联谊会、楼宇志愿者协会等楼宇社会组织，提高了楼宇社区自我教育、自我管理、自我服务能力。
再次，楼宇社区的文化凝聚力也得到增强。楼宇社区中的文化建设加入白领感兴趣的话题，通过组织年度“嘉业论坛”、季度“嘉业讲坛”、“楼宇白领沙龙”以及各种专业性的俱乐部，加强与企业文化建设、社区文化建设的有机结合。有针对性、灵活地开展交友联谊、交流互动、楼宇联欢等文体活动，切实增强楼宇不同人群的社区归属感和认同感。
（二）钱塘社区“3313”高档商住社区管理模式
钱塘社区地处杭州钱江新城核心区，东至三堡船闸，南至钱塘江，西至庆春东路，北至钱江路，面积1．1平方千米。社区由盛世钱塘、水岸帝景、新城国际、东方润园、金基晓庐5个楼盘组成，为纯商品房的城市新型社区。截至2011年4月，社区辖区内共有7家大型企业、事业单位，社区总户数4645户。目前入住2436户，入住率46．22%。户口迁入社区的有540户，计1437人。从家庭结构来看，三口之家占70%，两代同堂占10%。从年龄结构看，居民人群主要集中在18—50岁，主要为中青年，学历普遍较高；中老年居民，集中在50—80岁，占现有居民户数15%。从文化、职业结构看，构成比较复杂，大专以上学历为主，主要为公务人员以及企业管理人员；另一部分为中低学历者，从事市场内小商品买卖。
随着社区入住比例的提高，社区的配套需求日益凸显。在文体设施需求上，辖区内户外公益体育设施稀缺矛盾已经显现；在生活保障性设施上，区域内生活保障新设施尚不齐全；在社区民生服务方面，社区综合服务力还有待提升，分级分类的小众化服务还不够到位；在物业服务方面，对物业管理力度还需加强，辖区内物业单位众多，物业管理水平参差不齐，人员素质不均衡，对楼盘物业工作开展造成一定影响。
近年来，钱塘社区有针对性地对管理机制、管理方式、管理制度进行创新和规范的尝试，重点打造“3313”高档商住社区管理模式。
1．社区“三位一体”组织管理
社区“三位一体”组织管理主要指社区核心体系的建设，暨社区党支部、居委会、公共服务站“三位一体”的组织管理建设。党支部主要抓好“网组片”民情联系机制。“网组片”民情联系机制吸纳居民广泛参与，畅通民意。居委会充分发挥民主自治的功能，同时与“网组片”民情联系机制形成呼应，建设该机制的服务终端——民情工作室，有效保证了有收有放的民情联系机制。民情工作室作为联系机制的服务终端，由居民代表与社工共同参与，既充分体现了居民自治的特点，又发挥了党组织管理效用。它是联系机制的处理器，使民意得到高效解决。公共服务站完善社区民意诉求体系，制定社区服务项目三年规划，搭建服务载体，丰富服务内涵，提升服务水平。2012年上半年，社区如下服务项目已经全部启动，包括“钱塘一家”民生、民情工作室、钱塘社区邻里中心、物业沙龙管理服务指导站、钱塘茶诗社（老杭州文化传承基地建设工作）、“钱塘一家”精修学院（生活品质基地建设）、“钱塘一家”社区生活读本。
2．辖区内运行机制管理
城市新型社区内包含一个或若干个物业居住楼盘，社区工作应对呈多面性。社区在做好核心体系建设的同时，必须做好辖区内运行机制的建设，即做好业委会联系机制、物业沙龙管理机制及联席会议机制的建设。业委会联系机制是指社区在帮助楼盘成立业委会后，由片区长（社工）担任业委会的特聘联络员，并形成联系机制。一方面可做好扶持业委会的工作，另一方面做好监督和引导作用，确保业委会自治的同时，不疏于管理。物业沙龙管理机制是为了有效提高物业公司的管理水平，真正服务好居民、业主。社区以物业沙龙的形式，对物业公司开展点评和指导工作，以做到防患于未然。联席会议机制则是为了调动辖区职能单位（如城管、公安、交警等）的配合，对居民提出的意见、建议能得到落实。
3．社区人文品牌的统一化建设
社区具有极强的属地性，服务的对象是居民，是千家万户，因此形成一种整体的人文品牌尤其重要。城市新型社区在此一方面的要求更为迫切。该类社区以商品房为主，居民来自五湖四海，整体的人文特性较为弱化。社区建设伊始就应开始着力引导统一的人文氛围，有助于居民形成凝聚力，有效增强归属感，从而整体提升居民素养。目前，钱塘社区着力打造“缤纷四季钱塘一家”的人文品牌，其下分设两大类别，一类是服务中老年为主——钱塘茶诗社（老杭州文化传承）；另一类是服务青少年为主——“钱塘一家”精修学院。同时，依托“钱塘一家”社区读物作好宣传工作。
志愿者服务体系和文化先导服务居民两项内容让社区的人文品牌特色更加饱满。社区自建立以来就大力推行志愿者建设，目前已设有文化、科普、民生服务等多方面的志愿者团队。此外，还通过社会实践等有利契机，开展未成年志愿者的培育工作。同时，根据目前志愿者团队进一步“精化”，建立社区志愿者人才库，按志愿者服务时间长短推出星级志愿者等级评定，并给辖区内具有特殊才艺的志愿者列入特殊人才志愿者库。
文化先导服务居民则更好地服务居民，将民生服务落到了实处。针对本社区居民年龄、生活习惯、个人素养等差距比较大的特点、社区尝试推出了“小众化社团服务体系”。以楼盘为片区，分片区成立团队，以文化为向导，因地制宜、各有侧重地建设文化团队，加大各团队的引导作用，充分发挥团队的功能促进社区居民参与到团队活动中来。
4．规范化管理制度建设
在钱江新城的核心区内，为了让新建社区中的业委会和居民之间有更通畅的对话渠道，社区管理尝试建立各种相关制度的建设。它包括三个相互关联的机制，即业委会联系机制、物业沙龙管理机制、联席会议机制。业委会联系机制是指社区在帮助楼盘成立业委会后，由片区长（社工）担任业委会的特聘联络员，并形成联系机制。一方面大力做好扶持业委会的工作，另一方面做好监督和引导作用，确保业委会自治的同时，不疏于管理。其次物业沙龙管理机制指为了有效提高物业公司的管理水平，真正服务好居民、业主，社区以物业沙龙的形式，对物业公司开展点评和指导工作，以做到防患于未然。这在某种程度上是给予了居民个人更多的评议权，可以对物业公司服务质量和不足之处及时提出建议。第三个是联席会议机制。它将与社区管理涉及的各个有关部门联系起来，有效调动辖区职能单位（如城管、公安、交警等）的配合，对居民提出的意见、建议能得到落实。
（三）长虹社区经济适用房及廉租房管理模式
长虹社区主要以经济适用房和廉租房为主，社区的入住率较高。截至2012年7月，阳光逸城楼盘经济适用房入住率达到67%；廉租房入住496户，入住率达到57%，小区的人员结构相对复杂。因此，这种类型的社区管理难度较大，并且侧重点也有所不同。
社区主要以居民需求为导向，关心和帮助弱势群体，最大化满足他们的需求，确保社区的稳定与和谐。社区主要打好“三张”牌。
1．打好“基础”牌
保证人和物的投入。在人员方面，根据社区服务类别的特殊性，主要在帮扶救助、综治维稳方面增加工作人员。在物的方面，除了完成社区配套用房的装修外，积极向上争取1400多万元，为社区特殊人群建工疗站和爱心食堂。目前资金已到位，配套用房正在设计阶段。社区还利用现有的社区配套用房，开设丁桥镇第一家以社工为命名的心理工作室，通过心理治疗化解居民的心结。同时正努力打造江干区最规范的警务室。
2．打好“服务”牌
探索建立“三个一”的服务体系。一是规范“四级管理”服务内容，按照困难等级，细分每天、每月、每季、每半年的工作内容；二是建立一支服务队伍，由社区工作人员、公益性岗位、志愿者组成，按照服务的内容进行长效服务；三是制定考核管理办法，依据考核的内容对工作人员进行考评，确保工作的有效执行。在日常工作中，除了帮助居民及时办理低保、低收入的申请工作外，还对一些快要到期还未来办理的居民打电话告知，碰到确实有困难，自己无法前来办理的，责任社工负责办理所有的证件和手续。针对一些独居、生病的老人，因生活困难，无法一下子拿出医疗费和住院费，社区实行垫付制度，解决他们住院治疗的问题。利用元宵节、端午节等传统节日，社区工作人员和志愿者为廉租房的居民送上汤圆、粽子等物品，以表示对困难人群的节日关怀。通过这种走访活动，社区在细节上梳理出一些问题。例如，为方便残疾居民，在中心公园建立一个无障碍通道，并根据残疾家庭的需求，在家中安装残疾设施。社区工作得到了居民的认可，有居民还通过杭州电视台的12345热线表扬社区。
3．打好“稳定”牌
稳定是目前社区开展工作的基础，也是社区创新弱势群体管理的根基。社区首先要摸清廉租房居住人群的底细，建立双劳、吸毒、上访等特殊人员的单独信息档案，分时间段定期进行上门走访，及时了解他们的动态。针对社区的法轮功者，社区还专门成立了反邪教小组，与对方单位对接沟通，实行两地管控，掌握动向。对要求解决生活困难的上访户，社区实行一帮一政策，以个人名义解决生活居住的困难，同时与其做好沟通与承诺，稳定其情绪。
4．打好“文化”牌
为进一步丰富群众生活，提高居民的思想道德素质，社区以“道德大讲台”为平台，邀请居民代表参加，通过日常生活中的好人好事，引导居民树立正确的人生价值观、道德观。筹划组建社区民族舞舞蹈队，扩大社区中，如荷香雅韵书法社等一些社团的知名度和美誉度。利用节假日，开展各类文体活动，拉近与居民之间的距离。
总而言之，江干区在中低端社区提供的硬件和软件服务并不逊于其他类型社区，并且针对这类社区的不同诉求打造不同的服务内容。如长虹社区，就是以高标准、严要求筹建经济适用房和廉租房，并力争打造服务功能齐全、硬件设施优质、人居环境优美的社区。对硬件设施的严格要求渗透到每个细节当中。并且，对于即将成为新建社区的回迁安置社区建设，指导工作也提前开展，在规划上先行铺开，以其他社区的配置标准进行布局。根据城市社区建设要求，针对回迁安置社区职责不明、人员复杂等特点，明确“抢抓时机，一步转型”的建设思路，从社区成立、人员配备、组织框架、功能设定、物业管理与社区的关系等方面提前谋划，厘清职责，利用居民回迁、社区成立的大好时机，进一步奠定城市社区的基础，按照城市社区的管理模式，提前考虑回迁社区体制建设、配套设施建设等工作，最大限度地增加和谐因素，为撤村建居社区成功转型提供经验。同标准、共价值的硬件建设理念能在最大限度上打造出江干区统一、和谐的城区风貌，表现出整合、融通、一致的城市关怀。
除了在硬件设施上对各类社区均实行高标准的配套环境建设外，在软件上也以均等化为准则，对所有社区的公共服务同等推开，保证每个社区的基本服务都可以全面、充分展开。例如，全区就社区劳动就业、社会保障、生活救助、养老服务、社会治安等17项公共服务事项逐步向社区覆盖。实现社区公共服务工作站、星光老年之家、老年学校等基础服务设施城乡全覆盖。累计建成“一门式”服务大厅89个，统一设置了帮扶救助、劳动保障、计划生育、综合事务等为民服务窗口，推行了为民服务代理制，方便了居民日常办事。区财政也全力保障，投入7000余万元，致力于社区公共服务、困难救助、老年福利、社会组织培育发展、社工队伍管理等一系列关系到居民群众切身利益的民生政策。这些服务窗口和软件设施对于各个类型的社区都是必要的。
四、江干区城市新建社区管理的经验启示
学术界对于社会建设中各个主体的良性互动模式主要从两个理论角度给予了解释。其一，“公民社会”理论认为，中国当前的社会建设和创新需要重视与国家良性互动的一面，更应关照社会本身的能动性。作为联系公民之间、公民和国家之间的社会组织应该在其中扮演关键性的角色。这一论述落实到社区层面，则可以理解为社区组织的生长会正面促进居民与政府的良性、有序沟通。其二是治理理论。它强调现代社会的有效治理已经无法单纯依靠政府自身的自上而下的管理，而是取决于各种公共的或私人的机构共同协商参与的管理。多中心的合作治理结构是促成更有效社会管理的重心所在。权力分散应该成为新的共识。国内许多学者强调在国家引导下形成多中心协商制度网络的现实必要性。这种理论主张认为，私人组织与政府的共同治理有益于解决“搭便车”等困境，不仅可以解决政府负担过重的难题，还能达到良性互动。落实到社区层次，则主张让渡空间给第三部门，形成政府、市场和社区组织的共治[39]。
（一）充分认识经济和社会多元化发展出的多层次需求
1．支持和鼓励市场的资源配置角色
新建社区的居民组成和从事的职业多种多样，因而在日常生活中的经济需求也呈现出多元化的特征。不同人群对消费行为、消费偏好、消费环境等因素的需求是不一样的。回应这些经济需求最有效的方式是尊重市场规律，由市场自动选择适合各个群体需要的产品和服务。因此，社区中主要的市场行为者除了物业管理外，还应该包括其他各种以营利为目的的活动和主体。社区中的营利性组织和行为由于其客户来源的相对稳定性，它可以成为重要的交流渠道。而且，这些经营行为由于是自发性的，它们可以为本地居民解决很多实际问题。实际上，国外社区中的小型营利场所往往是邻里之间从陌生走向熟悉的常见方式。因此，重视社区内的市场主体，是引导社区走向成熟的一个重要内容。江干区在楼宇社区重视企业业主的需求，为他们做好服务，即尊重和鼓励市场主体的行为。
2．培育社会力量参与社区发展
新建社区由于处于共同体形成的始发期，在各类生活的配套设施上不一定能及时跟上，会造成生活和交往的不便。首先，它需要政府在初期有意识地进行培养和支持。其次，一些生活诉求可能既包含经济成分，又包含服务成分。单纯依靠市场自发选择可能不一定有效，甚至排斥掉一部分人享受这些服务的权利。这部分的诉求必须经由其他渠道得到回应。江干区在为社会组织提供发育平台和资源上有很强的主动意识。
社区社会组织的成长在双重意义上发挥了作用。它一方面成为人们社交的新平台，产生正面的社会效益；另一方面也担负了经济角色，使得社区居民可以更为便捷和有效地获取所需的产品和服务，并且还能有效促进就业。社会组织本身会依据不同人群的需要提供相应层次的服务，因此江干区鼓励社会组织的成长也在经济上培育了一批适合社区需求的平台和机构。
3．协同纵向与横向机制改善发展环境
将党组织、居委会和公共服务工作站整体“打包”面向社区，部分解决了在纵向机制上的“条块”分割问题，人员和编制都打通使用的安排则有利于办事效率的提高。它既能保证党在最基层对社会秩序的掌控，又能将党员服务居民的理念落实到实处。社区居民或机构不必再直接面对纷繁复杂的行政分工而不知所措。政府本身具有的条块分割问题在社区一层以工作站的形式暂时被消化掉了。政府的职能通过这种混合“打包”的机制，在从“为民做主”转变为“让民做主”。“三位一体”的格局使政府在社区建设中兼具组织规划者、裁判者与执法者的行政管理角色，发挥着组织、指导、帮助、支持、调控的主导型作用。
除了纵向的管理机制，在横向机制上也开始更为重视和尊重社区内的市场化主体和社区自治主体。如果说以前的管制思路是将社会作为管理的纵向终端和末梢，那么新形势下的横向治理机制则是重新调整视角，把社会看作趋向平等、横向的伙伴。现在的做法是将社会组织的培育和活动情况、业委会和物业服务等尽数纳入社区工作的评价或考核体系当中。就目前发展阶段而言，社会组织的实际行为在很大程度上由工作站进行主导。纵向机制和横向机制的嵌合是以纵向机制包裹横向机制为基本特征的。不过，这不应该成为长久之计。在时机成熟时，应该允许市场、社会力量从纵向机制下解脱出来，思考两种机制勾连、对接的新的模式。社区分类管理中应予以横向机制上更多的创新空间。当基本的公共服务得到保障之后，就需要考虑以何种方式、更好地提供符合社区特点的准公共产品。业主委员会、物业公司以及社区其他社会组织的成长是这个横向机制中不可或缺的部分。也正是在这一向度上，可以给予不同社区相应的试验空间。在“三位一体”的设计中，业主委员会、物业公司及其他社会组织如何与工作站等对接尚无清晰的机制。
（二）健全管理机制和主体行为
1．健全主体间相互沟通的规则
良性的制度可以塑造个体的行为动机，改变人的行为和相互关系。健全的制度可以产生自我增强的作用。所有相关主体之间依据明确的规则进行沟通和协调，对于社区的健康发展可以起到指引作用。作为新建社区内典型的、也是经常出现矛盾的几个主体，业委会、物业公司、居委会三者之间的关系是最被关注的。定位不清、职责混杂、监督不易等缺陷尤其困扰着问题的解决。在宏观的政治和法理层次还未给出确切的答案之前，在技术规则和流程上作些努力可以缓解相互之间的紧张感。江干区制定的一些规则就较好回应了此类问题。
以“三位一体、合署办公”为基本框架的新建社区管理和参与模式即是将党组织、居委会和服务工作站合三为一。调动社区力量，推进社区权力运作，促进社区政治发展，分享社区建设成果的核心。它按照一定的组织原则和协议，“打包”整合，打破三个机构之间的藩篱，相互配合，互补促进，联合成一体化的管理和服务的共同体，作为社区治理和参与的基本框架机制。“三位一体”模式运行的如何，决定了社区治理和参与的政治生态的优劣。就现在社区党组织、社区居委会与社区工作服务站“三位一体、合署办公”的社区管理体制来看，政府职能在基层的落实基本是依靠这三个组织的专职社工。通常每个专职社工要分别对应数个政府职能部门，社区成为政府部门工作的执行者，基本成为基层政府的延伸。在这种复合和交叉任职的过程当中，做到同一组织到位、同一目标明晰、同一设施落实、同一经费保障、同一职责确立、同一人员整合，通过分工负责，实现社区管理、社区公共服务、社区自治的同步发展。
“三位一体”的管理体系是杭州市在社区管理中的典型做法。在“网格化”管理当中，将党组织、居委会和社区服务站等以分工协作管理社区事务。在此之下把社会多方主体共同纳入到了一个横向秩序协商治理框架之中，从而可以更好地汲取社会意见并通过协商方式使多方诉求得以沟通和协调。权力以各种方式尽可能动员各种社会和市场力量进入机制，和政府一起共担社会稳定和服务的责任。同时又需要保证它们不会脱离政府的管控。“三位一体”的架构安排和设置会依据不同类型的社区进行灵活处理。
2．推动社工队伍的规范化建设
社工行业是实现社会服务极其重要的组成部分。自社会管理的重要性确立，社工队伍的建设和发展就一直是管理者们思考的重点。全国和地方性的社工管理机制和管理内容在实践中日益完善，但是存在的问题也很多。由于我国公共服务购买、社会组织与社工之间的衔接等基本问题还没有破解，社工的工作内容经常受限于上头指示，完成规定动作，少有空间和机会真正融入社区。在一些调研和访谈中，我们发现很多社工都面临着相似的窘境。他们看到社区存在的问题，对社区工作有自己的思考，但是考核中的量化指标和要求已经占据他们很多时间，因此没有精力和动力做更深入的思考和行动。如何将社工队伍的建设变得更为制度化、标准化，为社区提供更为优质的管理和服务，是比较紧迫和现实的课题。江干区在实践中进行思考，“第三方测评”的试验使社工服务更加贴近公众的评价机制上有了突破，这是一个创新亮点。这个做法向各个社区推开后，应该可以更好地总结和改进。
要保障管理过程的顺利进行，就要在制度上作出具体的规定，不同管理主体在分工上做到权责分明，在具体实施中更有操作性。在建立新的秩序时，如何切实保证不同机构、组织的职能边界，是制度化最大的挑战。而这也是社区管理能否得到实效的根本所在。在制度化的基础上，又需要考虑有机整合的问题，从而充分调动各个治理主体的积极性和主动性。
职业化社工队伍和专业服务的建设是管理制度化的重要表现。为进一步加强社区工作者管理，应不断提高社区工作者的工作作风、服务效率和服务水平，充分调动社区工作者的积极性，使其在规范化、制度化、科学化管理的机制建设中不断向专业化、职业化、事业化方向发展，在准入、职责、考核、发展等过程中的各个阶段进行全面设计。为了吸引更多的优秀人才投入社工队伍，在待遇和职业前景要给予倾斜，产生具有引导性的举措，从而使队伍的建设水准得到逐步提升，并日益专业。同时，在财政上也予以倾斜和保障，将专业化培训纳入财政支出的常项开支，从各方面推进制度化和规范化的步伐。如果这些制度是长久的，它就会引导人们的预期，加强社会工作的吸引力和认同度。
3．以党员个体带动社区活力
将一个社区中的潜在活力激发出来，最有效的起始办法是找到具有领袖气质、意愿的个人。他们最好是内嵌于社区当中，对社区比较熟悉，能激励和说服他人。简言之，这些个人应该具备凝聚力、领导力和主观表现力。这在单位制的框架制度下比较容易找到，但是市场经济及随之而来的社会分散化的状态已经大大增加了集中动员的成本，减弱了效果。既然现在的社区管理由党政主导，那么它也必然需要在自己的纵向机制内挖掘社区的这种群体。何种力量最让政府放心呢？显然，在政治动员日益弱化的今天，调动党员的带头作用，靠党员的示范作用鼓励其他志愿力量的加入，是比较便利而且稳妥的做法。因此，江干区的管理设计中充分发挥了党员作用。
4．注重社会组织的培育
无论从中国的国家—社会格局安排，还是从城市化、信息化、全球化时代各行为主体之间的深度交融角度而言，我们已面临这样一种现状，即在不同领域界限尚未界定清晰之时，又面临重新交互和渗透的情形。西方学术界和政府已经对过去的新公共管理运动的一些弊端进行反省，提出了“整体性政府”“协作型政府”的概念[40]。职能、权力边界完全清晰，分工明确的政府内部运作模式已经难以适应纷繁复杂的治理任务。同理，国家与社会之间也需要重新审视类似的问题。社会治理中原有的政治、经济和社会分殊已经出现模糊化的轨迹。在三大领域之间有一个交叉的区域，兼具政治、经济和社会多重性质，需要一种新型的复合型组织来处理这一交叉区域的相关事务。所谓复合性组织，是指由政府或相关部门主导，相关社会机构和组织联合组成并共同作用的一种社会性组织。很多社区管理都在强调培育社会组织的重要性和必要性，但是长期缺乏自组织经验的社会在短期内很难达到真正自治的预期。因此，复合共治和整合培育社会组织不失为一个可行的方法。但是，复合共治对于各治理主体，特别是政府自身在管理中的专业化程度有较高的要求。国家和行政机构在与社会自治力量合作的时候，必须对自己的职权范围、可资提供的物力保障、人力资源都有清晰的划分。因此，社工队伍的建设、专业化的培训和考核、财政的可持续投入和政府的角色定位，都对复合型的共同治理能否产生效果有着重要影响。
在很多研究和实践中，都强调社会组织（非营利组织）培育对于社区治理、乃至社会管理的重要性。一个健康、良性的社会，社会组织犹如机体中的韧带，能够促进和润滑社会各个部位的行动，是一个健康的社会所必需的。但是政府需要社会，并不意味着社会就能天然地承担起政府转移出来的职能。广东省政协曾经对社会组织承担政府转移职能作过一项调研，结果显示，全省有能力承担政府转移职能的社会组织仅占15%[41]。在社会组织能力尚有待提高的情况下，政府如何抑制接管和主导的冲动，值得认真思考。在现实中，由于社区中的社会组织往往由工作站帮助孵化，两者之间存在依附与被依附的关系，甚至社会组织的考核也由社区管理机构进行主导，因此导致一些由政府花费很大气力帮助组成、注册／登记的社区组织并不能得到社区居民的足够认同和支持。这些组织的活动也得不到社区居民的积极响应。要改变这个状态，就要从改变规则入手，给予社会组织自主发育的空间。
（三）注重公共服务供给的公平性和针对性
1．环境设施注重高标准和同规格
很多国家和地区在城市发展经过数十年之后，不同档次和性质的社区的发展烙印会很清晰，仅依靠社区环境就能轻易辨别当地的生活人群和生活状态。这是都市化变迁中贫富分化和发展不平衡的活照片。但是江干区显然力图改变这种进程轨迹。这种转变首先选在社区硬件的配套建设。为了转变人们对廉租房和经济适用房的观感，江干区提出在社区硬件设施建设中要大力注重人文关怀，充分考虑社会弱势群体需求，以城市高档社区为标杆，以“政策内最大限度扶持，政策外想方设法突破”为原则。江干区已经注意到新建小区在使用伊始上的提前介入和高标准设计的重要性，这不仅要体现在高档的商品房小区中，而且对经济适用房和廉租房也丝毫不松懈，给予了同等的重视。从人员配置、组织建立、服务设置配套等方面尽可能地向弱势群体倾斜，打破经济适用房或廉租房集中居住区在人们心目中“贫民窟”的刻板印象。这是公平、平等管理方式的直观体现。
新建社区的起点高，具有后发优势，不像老社区那样在外部改造时受到诸多限制，在交往模式和社区共同价值的打造上没有太多的历史包袱。在硬件方面，新建小区在硬件设施、环境配套和管理标准上可以做到高起点、高标准。高档的商品住宅小区在交付使用时已经可以按照规定做到标准化的物业管理。但是廉租房和经济适用房社区由于预算、设计和定位的差异，社区的一些需要经常被遗忘，或者被选择性忽略掉。究其原因，是因为无利可图的市场不会主动回应这些需求，同时处于弱势地位的低收入群体没有表达和协商的渠道，不具备商议和参与规则制定的能力。
首先，从政府管理角度出发，对每种社区配套设施的同标准、高起点对城市长远的均衡发展大有裨益。这种效果在数年内或许不容易显现，但它却为未来打造了可视性的标准。其次，这是公平、正义的执政理念在城市管理中最直接的体现。不以购买者经济能力的不同而进行选择性的高低排序，反而以同一标准对所有社区给予相同重视，这恰恰体现出了政府在社会建设中的最重要的作用和角色，即注重平等公平。这是执政行为中值得珍视和提倡的理念，也是国家和政府为社区长期健康发展创造的基础条件。民生投入的均等化背后体现出对社会各个群体的同等尊重。
2．服务注重均等化和人性化的结合
虽然社区建设和精神塑造是个长期的过程，但是在管理过程中将公平、平等的理念注入其中，会在潜移默化间逐渐改变社区的习性，鼓励人们建立新的社会交往习惯和准则。以公平为前提为社区提供公共服务，才能在基本公共服务均等化的基础上，为所需社区提供差异化的准公共服务。公平地为社区提供服务并非指所有服务都完全相同，而是指在均等化基础上突出差异性。对于一些最基本的服务要求，如安全、保障、秩序、环境等，应该是一视同仁的。因此无论是高档社区还是廉租房、经济适用房，在外部环境和社区硬件建设上应该同等对待。但是每个类型社区自身由于居住人群对于生活、社交关注重点有所差别，他们对社区专属的准公共服务的要求存在差异性。作为追逐利益的市场服务，它经常会忽略弱势群体聚集区域，而社区自身又因资源不足而难以满足社区居民的一些物质和精神需求。这时的社区管理，尤其是服务部分的功能就要进行关注，并且尽量保证资源向弱势群体的地方倾斜。这才是公平、平等的真实体现。如此取向的管理方式是对个体和社区的尊重，将每个个体都放在同等重要的位置。同时，让不同类型的社区住户感受到被尊重和公平对待，也是培养社区共同精神的催化剂。
一个社区的成熟和发展形态取决于多种因素。政治制度、政治文化、社会习惯、人群状况等要素都影响着它的生态、规模和性质。在没有自治土壤的前提下植入主观的培植意愿，即便这种意愿出自好意，也很难真正催生出社区居民认同的社会组织，而且它也难以长久解决居委会、物业或其他社会自组织之间可能出现的矛盾。没有规则认同前提下的解决方法都是暂时性、难以持续的，要生成这样的土壤，就要懂得谈判、协商和妥协，并形成大多数认可的规则。社区作为社会微观分子，可以通过规则制定和演进获得居民个体对共同体的认可，通过提供均等化与个性化有机结合体现出平等、公平、自由、守信的精神。它可以成为打造新建社区共同体的支撑，承载社会成员最普遍的信任。
在均等化做到位的前提下，江干区也非常关注每类社区因其人群的总体需求偏好的差异产生的特殊要求。我们在调研中发现，在中高档的商品房楼盘和楼宇集中的社区，对于基本就业保障或生活救助等项目只有少量需求客户，它们更加注重的是高质量的精品服务的供给，进一步提升生活品质。而在廉租房和经济适用房社区，保障性任务则比较繁重。住户对于社区服务和管理的要求更多地集中在基础性工作上。他们对精神沟通和社区交往的需求客观存在，但是似乎受限于各种条件而在认识和表达上处于朦胧状态，难以将需求具体化为现实。面对这种情形，江干区的社区管理体现出个性化关怀的特色，寻找不同的服务侧重点，为廉租房和经济适用房社区打造贴近他们现实需求的物质扶助和精神家园。
（四）以规则和文化导向回应社区的精神诉求
1．以规则认同衔接短期手段和长期目标
无论是纵向—横向机制之间的交叉整合，还是管理的专业化与复合化，要做到持久和规范，都有赖于规则的建立和对规则的尊重。所有行为主体都能在平等的基础上参与规则的制定和讨论。它是现代社会公民交往的一种精神支撑，也可能成为新建社区今后在文化和精神层面的一种新生特征。在规则生效之后，主动接受规则的约束，认同和遵守规则本身可以成为不同群体交往和信任的精神共识。无论是在工作站的内部运行，还是在工作站所代表的国家权力与社区其他主体之间，都要逐步达成这种共识。美国学者普特南发现，公民关系的规范和网络对政府的效率和反应灵敏度有着强烈的影响，制度的变迁对政治和社会生活可以产生巨大的改变作用。另一方面，历史和社会背景会对制度绩效构成强大约束。这说明，对规则、制度的认同是长期发展的结果，而当规则和制度成型之后，它又会反作用于社会和国家[42]。社区中的共同规范也是如此。一方面，它的成熟必然是个较为长期的过程；另一方面，当它成熟并内嵌于社区之中，成为所有行为者共同遵守的准则之后，自然就会推动社区的发展。
这意味着，一方面，我们难以跨越自然规律，在短期内见到社区管理的效果，社区管理者应该放弃在短期内就能迅速见到效果的想法；另一方面，它要求社区他治的管理机构（如工作站）必须有清晰的长远目标，即新建社区的治理目标不仅仅是将其培育成成熟社区，或提供公共服务，而且应该作为公民精神的试验田；所有行为者，包括国家，以规则为前提，进行沟通、协商和谈判。这样的社区交往逻辑和交往模式，才是新建社区走出管理困境的根本路径。
2．利用文化主题聚合社区人气
如果说“三位一体”是从组织上构建社区管理体系，发动党员是从个人角度激发参与精神，那么以文化为切入点的主题则从精神上契合了现代社区居民的内心需求。以文化为主旨的活动更易贴近各个层次的公众，容易被公众接受。而且，它确实迎合了现代人对物质追求之外的深层次的渴求。江干区利用这个触发点，针对不同社区打造了一系列的文化活动，有效得到了社区回应，调动了社区的参与热情，并且这是一个良性循环的过程。社区对这些寄寓文化特质的活动越支持，相应的组织和氛围就越容易生长，从而为社区提供更丰富的选择。此外，最初由政府主导的活动可以随着社区认同的增加，在社区内部产生自发和持久的冲动和诉求，从而提升整个社区的文化追求和精神素养。
从江干区区委和各社区开展的具体实践来看，近年的社区建设实践是以公共服务、志愿互助服务、便民利民服务为主要内容和切入点，以满足社区居民生产生活需求，提高社区居民生活质量为直接目标的。区里的社区管理服务机制也是在杭州市社会管理创新的大框架之下安排和设置的。由党政引导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制一直贯穿于区委、区政府进行社区管理实践的始终。将社区自治组织和志愿力量吸附进政府主导的管理机构在客观上起到了查漏补缺、减缓压力的重要黏合作用。在公众的实质参与机制还不够健全的情况下，为社区治理和居民开辟了不够明晰但是却有益的渠道和路径。更值得一提的是在新建社区中以规范化的制度和操作，保证各个治理主体对社区事务的参与，正是从微观层面进行参与制度化的可贵尝试。
江干区的新建社区管理体现出了共同基础上的差异性管理方式，既与杭州市的社区管理体制的总体设计一致，调动党政和群众组织的共同力量为社区提供基本公共服务，同时又对社区内的准公共产品的不同性质和不同问题对症下药。其特点有三：寓管理于服务中的“以建带管”的治理方式；党政复合型的纵向整合机制带动横向机制的发育；制度化、规范化的管理过程。
尽管新建社区会逐渐向成熟社区过渡，渐渐培育出共同精神和价值，但培育和发端的路径必定和以往的成熟社区类型有所不同。新建社区的管理定位应该与社会公民意识的产生相携并进，而不能如以往那样寄希望于人情、关系和强制力混合的管理方式。要让社区管理与社会转型、政治发展相匹配，应该推动基于规则和尊重规则的治理方式。制度化和规范化的管理路径是现代治理中的可取之道。它在短期内可能效果不明显，但长期看来，它可以降低管理成本，提高管理效率，更重要的是它可以真正实现持续性的良性博弈和长久的公平、正义。
江干区新建社区的治理经验从治理主体和机制、回应社区需求、公共服务和文化等方面对上述理论作了现实的注脚。在社会建设创新层面，考虑到中国经济社会发展的现实因素，可以以社区建设为契机和着力点，推动公共服务在社区层面的改善和转变。实际上，学术界、政府和近年来的实践都已清晰展现出这一演变逻辑。中国社会管理的变迁已被认为是一个从消极管理向积极管理演变的过程。研究者和实践者在论及社区建设的定位时，都是将其置于社会管理创新的大框架之下的。社会共识也将社区管理视为从一种消极、防范性的手段演变为推动社会进步的重要路径。
【注释】
[1]黎熙元、陈富平、童晓颍：《社区的转型与重构——中国城市基层社会的再整合》，商务印书馆2011年版，第249页。
[2]郭于华、沈原：《居住的政治——B市业主维权与社区建设的实证研究》，《开放时代》2012年第2期。
[3]杭州市民情民意调查办公室：《对和谐社区建设的现状分析与评价——市区和谐社区建设情况调查报告（上）》，《决策参考增刊》2009年第22期。
[4]肖林：《“‘社区’研究”与“社区研究”——近年来我国城市社区研究述评》，《社会学研究》2011年第4期。
[5]郭于华：《事业共同体：第三部门激励机制个案探索》，浙江人民出版社1999年版，第46—47页。
[6]黎熙元、陈富平、童晓颍：《社区的转型与重构——中国城市基层社会的再整合》，商务印书馆2011年版，第251页。
[7]杭州市民情民意调查办公室：《对和谐社区建设的现状分析与评价——市区和谐社区建设情况调查报告（上）》，《决策参考增刊》2009年第21期。
[8]杭州市民情民意调查办公室：《对和谐社区建设的现状分析与评价——市区和谐社区建设情况调查报告（下）》，《决策参考增刊》2009年第22期。
[9]杭州市民情民意调查办公室：《对和谐社区建设的现状分析与评价——市区和谐社区建设情况调查报告（上）》，《决策参考增刊》2009年第22期。
[10]孙立平：《转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁》，清华大学出版社2004年版，第242页。
[11]陈辉：《新中国成立60年来城市基层治理的结构与变迁》，《政治学研究》2010年第1期。
[12]谢金林：《城市基层权力变迁与社区治理的发展——基于国家—社会关系的视角》，《云南社会科学》2011年第4期。
[13]杨建华、姜方炳：《“共同体的重构”：对城市社会“终极实在”的追寻——以杭州社会复合主体建设为例》，《浙江社会科学》2010年第10期。
[14]夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，中国人民大学出版社2012年版，第142页。
[15]杨敏：《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，《社会学研究》2007第4期。
[16]孙立平：《“关系”、社会关系和社会结构》，《社会学研究》1996年第5期。
[17]中共杭州市委党史研究室编：《跨越——杭州改革开放30年》，中共党史出版社2008年版，第168页。
[18]杭州市统计局、国家统计局杭州调查队、杭州市社会经济调查局：《2011年杭州市国民经济和社会发展统计公报》，《杭州日报》2012年2月23日。
[19]夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，中国人民大学出版社2012年版，第117页。
[20]杨建华等：《分化与整合——一项以浙江为个案的实证研究》，社会科学文献出版社2009年版，第2页。
[21]马西恒：《社区治理创新》，学林出版社2011年版，第25页。
[22]俞可平：《民主与陀螺》，北京大学出版社2006年版，第84页。
[23]本节数据统计时间无特别说明均截至2012年6月。
[24]中共中央办公厅、国务院办公厅：《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，《人民日报》2002年12月13日。
[25]马西恒：《社区治理创新》，学林出版社2011年版，第44页。
[26]胡祥：《城市社区治理的热点问题研究》，中国地质大学出版社2009年版，第188页。
[27]黎熙元、陈富平、童晓颍：《社区的转型与重构——中国城市基层社会的再整合》，商务印书馆2011年版，第243页。
[28]黎熙元、陈富平、童晓颍：《社区的转型与重构——中国城市基层社会的再整合》，商务印书馆2011年版，第253页。
[29]夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，中国人民大学出版社2012年版，第137页。
[30]于文波、王竹、孟海宁：《中国的“单位制社区”vs美国的TOD社区》，《城市规划》2007年第5期。
[31]田毅鹏、漆思：《“单位社会”的终结：东北老工业基地典型单位制背景下的社区建设》，社会科学文献出版社2004年版，第1—5页。
[32]［美］R．E．帕克等：《城市社会学》，宋俊岭等译，华夏出版社1987年版，第1—20页。
[33]潘泽泉：《社会空间的极化与隔离：一项有关城市空间消费的社会学分析》，《社会科学》2005年第1期。
[34]何海兵：《中国的城市“街道”管理体制改革与社区发展》，《当代中国研究》2006年第1期。
[35]林尚立：《两种社会建构：中国共产党与非政府组织》，《中国非营利评论》2007年第1期。
[36]李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社2004年版，第2页。
[37]［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革者公营部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第7—8页。
[38]Dali Yang，State Capacity on the Bound，Journal of Democracy，Volume 14：43—50（2003）．
[39]［法］皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，生活·读书·新知三联书店2005年版，第51—54页。
[40]周志忍：《整体政府与跨部门协同——公共管理经典与前沿译丛首发系列序》，《中国行政管理》2008年第9期。
[41]调研称广东仅有15%的社会组织能承担政府转移职能，《南方日报》2011年08 月13日。
[42]［意］罗伯特·D．帕特南：《使民主运转起来》，江西人民出版社2001年版，第196页，第203—204页。
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