第六章 江干启示：分类管理视野下“四位一体”社区建设的理想模式
城市化与社会转型给中国的城市治理提出了结构性的挑战，一方面，城市化进程日益加快，社会进入全面分化、高速流动的阶段，新阶层和新增的城市移民大量涌现，给城市公共服务和社会稳定带来新的压力；另一方面，经济体制改革不断深入，社会成员与单位的关系从过去的“全能依附”型转向“契约合同”型，异质分化的社会亟须新型的整合机制。在基层社会，真正能够承载公众生活内容，满足公众社会需求，形成有归属感的共同体，最有可能的就是家庭所在的社区。因此，社区治理与基层社会管理的能力建设迫在眉睫，全国各个地区与城市的“社区再造”运动也随之不断涌现。杭州市江干区社区分类治理与基层社会管理创新也是当前“社区再造”运动中极具代表性的本土实践，为社区建设的“中国模式”与“中国经验”注入了新的内涵与启迪。
第一节 分类管理中的社区组织建设
江干区基层社会管理方式的变革是从基层组织方式的变革开始的，由过去的社区居委会到新型的社区复合型管理模式的确立，不只是一个规模调整和扩大的过程，同时更是一个提升社区功能，催生新型社区组织体系的过程。随着社区规模的扩大和资源的合理利用，社区作为地域性生活共同体的功能开始显现，也为社区组织拓展了活动平台。在城市社区，经过多年的探索和努力，一个包括社区党组织系列、社区居民自治组织系列、社区群团组织和社区民间组织、专业化社区服务组织的社区组织新格局已基本形成（见图6－1）。
图6－1 城市社区组织架构图
计划经济时期，我国农村没有完整意义上的社区和社区组织。1987 年11月24日第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，对村民委员会的法律地位、职责、设立的原则、组织构成、工作方式、村委会成员选举等作出了规定。按照试行法规定，村委会既是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，又要协助乡、镇政府开展工作，而且应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。可见，村民委员会实际上是一种集行政性、社会性与集体经济管理于一身的综合性群众自治性组织。[1]《中华人民共和国村民委员会组织法》经第十一届全国人大常委会第十七次会议于2010年10月28日修订通过，村民自治制度在实践中不断完善。随着农村经济的发展和市场化改革的深入，除了村民委员会具有集体经济管理的职能外，农村还成立了一些其他类型的集体经济组织。这些组织虽然是经济类组织，其经营活动范围也不局限于本村和邻村，也已经成为新农村建设和农村社区发展的重要支持力量。近年来，随着农村经济、社会的发展，农村社区服务需求凸显，杭州市于2009年将社区公共服务工作站覆盖至农村，2012年将社区公共服务工作站整合为社区便民服务中心。此外，老年协会、文体类团队等民间组织开始活跃，农村社区组织形态趋于多元。但就总体而言，目前农村社区的组织发育程度还比较低，特别是社会性组织的种类较少，因此组织结构也相对简单（见图6－2）。
图6－2 农村社区组织架构图
分类管理中的社区组织建设重点围绕社区组织与政府、社区组织之间、社区组织与民众的关系理顺与功能互补进行开展。
1．政府与社区之间的关系
中国的社区建设多由政府主导，社区资源主要由政府配置，并且社区组织特别是居委会，承担的更多是某些行政职能，而这些导致居委会主要是“向上看”。基于这样的基层权力体制，社区组织往往很难对社区自身提供足够的公共服务，进而很难让社区居民产生归属感。从这个意义上来说，江干区各类社区组织建设既保证社区的自治功能，也平衡了社区组织的行政事务和社区建设的权重。
2．社区组织与其他社会组织的关系
诸多草根组织开始出现，其中包括社区内的“业委会组织”、兴趣小组，只要有科学指导和合理规划，它们可以弥补“组织失灵”，提供自我服务，弥补社区乃至于政府某些缺失。因此，江干区社区组织摈弃过去居委会与党支部唱“二人转”的体制，将其各类社会组织纳入基层治理体系。
3．社区组织与社区居民的关系
这个关系是根本关系，社区组织存在的目的是为了满足社区居民的需要，构建一个和谐安乐的共同体。当前，一方面由于社区自身的资源有限、社区组织工作能力欠缺，另一方面由于公众在社区层面的参与度并不理想，社区的整合功能并不充分。江干区社区组织建设过程中积极为居民进行公共交往和沟通创造条件。建立健全资源配置机制，增强社区基础设施建设，努力提供公共服务，满足社区居民需求，平衡各方利益关系，从而赢得社区居民的认同。同时，提升社区参与的兴趣和能力，即通过各种社区活动的开展，加强社区居民之间的沟通、交往和参与，形成共同情感，加强社会联系和归属感。
第二节 分类管理中的社区服务建设
社区服务发展之初，倡导者就对其内容、途径和目标作了初步的界定：“社区服务是在各级政府的指导和资助下，以街道办事处、居委会为依托，动员社会力量，兴办各类福利服务设施，为居民群众特别是有困难的家庭和居民，提供社会福利”，“社区服务不以盈利为目的，而把社会效益放在第一位”。[2]另一种有代表性的定义是：“社区服务是指在政府的统一规划和指导下，以一定层次的社区组织为主体和依托，以自助——互助的广泛的群众参与为基础，既突出重点对象，又面向全体社区成员的，用服务设施和服务项目来增进公共福利，提高服务质量的区域性社会服务”。[3]上述定义都确认社区服务的核心是建立一种福利性服务体系。社区服务以社区内的居民为行动主体，以居民特别是有困难的家庭和居民为服务对象，以解决社区内问题和提供服务保障为目的，其理论规定是比较明确和准确的。
杭州市的社区服务业从上世纪70年代起步，迈入新世纪以来，尤其是2005年杭州市提出先进制造业和现代服务业“两轮驱动”和建设“服务业大市”目标，在全国率先把社区服务作为新型产业列入现代服务业的十大重点发展领域之一。2012年，浙江省提出构建“现代大民政”的全新理念，为民服务是现代大民政理念的核心内容。党的十八大报告中也明确提出要加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。江干区近年来始终将社区服务作为政府推行社区规划与政策实施的重心，创新社区服务模式、以新的理念和新的体制机制，将社会资源真正转化为社区民生的改善。
1．服务内容从提供物质生活服务，向物质生活服务与精神生活服务相结合转变
随着居民收入水平的提高和对提高生活质量的要求，居民的服务需求发生了较大的变化，由需要为生活提供方便，变成了既需要物质服务，也需要精神服务。人们对社区服务需要的种类、数量增多，质量越来越高，从而形成了一个庞大的社区服务市场。
2．服务主体由少数弱势群体向全体社区成员，由城市社区为主向城乡居民均等转变
服务对象普惠化和均衡化是江干社区服务的另一个亮点。社区服务的覆盖面从面向少数弱势群体逐渐拓展到以此为重点的全体社区成员，建立起服务型政府和现代福利的理念，把为居民提供高质量的社区服务看作是政府的责任和义务。公民权利（citizenship）理论强调，每一个居民都有享受政府公共服务的基本权利。[4]同时，积极提供适合农民需求的便民利民服务，提高农村社区服务资源的社会化程度，在城乡社区服务体系建设和发展上遵循相同的制度理念、采用协调的制度标准，从而保证城乡社区服务软硬件的均衡投入，逐渐实现城乡居民享受社区服务的公平性。
3．服务方式从福利服务型向福利经营与市场经营型相结合转变
与其他城区一样，江干社区服务也是从福利服务起步的。近年来，遵循市场经济规律，以社会效益为目的，以经济效益为手段，不断拓展服务市场，使服务机构成为独立的经营服务实体。能够成为独立经济实体的，都可以转化为实体化运作；能用企业的方式集约运作的，都可以按企业运作。引导社区服务机构立足市场不断发展壮大，使市场的巨大需求转化为社区服务业发展的巨大动力；激励社区服务走上产业化道路，使福利性服务稳步发展，与市场联系紧密的快速发展，而社区服务业发展，尤其是经营性服务的发展。
4．服务运作从政府主导投入向政府倡导支持和市场运作相结合的转变
近年来，政府保持对社区服务业投入的持续增长，以保持对社区服务的支持。目前江干区已初步形成了国家、集体、社会、个人共同兴办社区服务的多元化投资格局。政府投入启动资金等政策导向，吸引和鼓励社会各界兴办社区服务。
5．服务提供从本社区的地域性机构向地域性机构与社会性机构相结合
社区服务的对象是社区居民，但是提供服务的主体已经不限于本社区，服务企业开始走上集团化发展的道路。建立共建共享的资源开发机制和利益激励机制，鼓励单位团体内部设施无偿或低偿向社区开放，增加社区的服务能力。发挥政府财政投入的导向功能，带动和促进有关企业、个人和社会力量投资社区服务业。鼓励社会组织参与社区服务。江干区凯旋街道在滨江房产集团的支持下，投资1000多万元建成了4000余平方米、拥有150张床位的老龄老人公寓。民政部门提出社区服务走社会化道路，服务对象、资金来源、服务机构的所有制结构、服务队伍建设和服务管理等方面突破传统民政工作的狭窄界限，面向全社会实现服务的社会化，是一条符合杭州实际且初步证明是行之有效的发展社区服务的路子。
6．服务支持从政府直接拨款向政府拨款与购买服务的间接拨款相结合转变
政府对社区服务有一定的资金投入，但投入方式发生改变，除了社区工作人员的基本工作保障经费仍按机构数和按工作人员数拨款外，事务性经费改变了投入方式。大体有以下四种方式：一是实行“费随事转”。将各部门的工作实行事业与经费统一，实质是变成了政府购买服务。二是奖励。对于能够承担社区服务的单位给予一定数额的奖励，江干区出台了“社区建设以奖代拨政策”。三是补助。如对于社会力量在社区举办的社会福利机构，杭州市根据床位数给予每床位1200—2000元的一次性开办费补贴，对其用水、有线电视、网络等收费及其税收上也给予优惠。对社区志愿服务机构举办、重点解决困难群众生活的社区服务活动和项目，也根据服务次数和人数给予适当扶持。四是投资，将政府的投入以投资的方式，形成企业法人，又以委托经营等方式，实现经营式运营。
第三节 分类管理中的社区经济建设
社区经济是随着城市发展和居民多元化需求而兴起的新型经济形式。和谐社区是在和谐社会建设中提出来的，发展社区经济与建设和谐社区都是社区建设的重要内容。对社区经济的理论研究相对于社区研究中的其他内容，在中国尚处于起步阶段。当然，社区经济作为一项客观的经济活动其实早就存在。概括起来说，目前国内对社区经济的认识大致有两种不同的观点：一是认为社区经济就是指社区内所有经济活动的组合，把凡是属于社区范围内的一切经济活动均看作社区经济的一个组成部分，其中包括社区经济管理系统，社区经济部门及具体的社区经济活动项目。二是认为社区经济就是专指街居经济、乡镇经济、村落集体经济。这两种观点只是从经济学的角度分别就广义和狭义两个方面来界定社区经济，它不仅抛弃了社会学中有关“社区”“社区建设”的特点内涵，而且也割裂了社区经济与社区建设的密切关系。从社区经济与社区建设的密切关系来看，社区经济就是指在特定的区域范围内，以基层社区组织为主体，以服务于社区建设为目标，利用社区自身的资源优势，为社区居民物质和文化生活的消费需求而提供产品和服务的一切经济活动的总称。[5]江干区在城市社区和农村社区的经济发展过程中，将社区经济发展与社区建设紧密结合，并紧紧围绕社区经济的地域性、社会性、服务性和多样性特征，推动社区经济为社区建设服务。
1．社区经济发展的地域性
地域性是社区经济的首要特征，是指社区经济在特定地域性内发生和继续的经济活动，超出了特定区域范围的经济活动就不能成为社区经济。社区经济的地域性不仅是指其经济主体分布在一定的地理位置上，而且其劳动力构成也具有一定的社区地域性特征，社区居民必须是社区经济的基本劳动力和主要技术的构成主体。江干区秉承“人口、资源、环境协调，经济、社会、生态共赢”区域原则，以“优化发展都市型服务业、集聚发展都市型工业、调整发展都市型农业”为实施路径，在社区经济建设过程中，通过促进经济发展与岗位就业互动发展，实施积极的就业政策，多渠道开发就业岗位、属地化安置失业人员，走出一条因地制宜、协调共赢的可持续之路。
2．社区经济发展的社会性
社区经济带有感情、特殊主义和集体主义取向。所以，社区经济不像其他经济类型那样，一味地只追求经济利益的最大化，而忽视社区经济的社会性。[6]社区经济不仅要讲究经济效益，而且要讲究社会效益。无论是先进国家的城市，还是第三世界的农村均会面对贫穷、失业、环境及投资下降等问题。为解决有关问题，近年在不少国家，包括加拿大、美国、英国等先进国家，以及孟加拉国、印度等第三世界国家，均尝试用“社区经济发展”（Community Economic Development）的方法来解决上述问题。[7]这一路径的有效性主要也是基于社区经济的社会性特征。江干区城市化速度较快，新建社区尤其增速明显。不少新建社区（例如彭埠镇的魅力城社区）通过社区经济的互助项目、物—物交换超市、社区服务交换等方式，强调社区经济发展以社区为本，自下以上的参与及动员，发挥区内居民拥有未受市场利用的才能、技术与经验，来服务其他社群中的成员。这样的发展模式一方面可以减轻社区负担，改善居民生活；另一方面令参与者获得了社区公共生活的意义从而增强社区凝聚力。
3．社区经济发展的服务性
社区经济是为了社区建设而兴办的，其宗旨是为社区居民的生活和全面发展服务。所以，并非在社区内的一切经济都是属于社区经济的范畴，这正是社区经济区别于其他经济的一个重要特征。社区经济的服务性主要表现在两个方面：一是从其构成来看，社区经济一般多以商业、生活服务业等第三产业为主。二是从其性质来看，社区经济的性质就是为了更好地服务于社区居民，其发展方针是“围绕服务办经济，办好经济促服务”。本着“为民、便民、利民”的宗旨和因地制宜、拾遗补缺的方针，江干区积极发展综合服务事业，探索出一条具有江干特色的社区服务产业化发展道路。这已构成社区经济的主要方面，成为社区经济的出发点和归宿点。
4．社区经济发展的多样性
社区经济的多样性主要体现在三个方面：一是经济内容的多样性。社区经济的内容丰富多彩，包括房地产、旅游、商业、餐饮、医疗保险、建筑安装、文化教育等产业。二是经济成分多样性。社区经济除了集体经济这个主导经济成分外，还包括私营、个体、合资等多种经济成分。凡是立足于社区、服务于社区的一切经济成分，都可看作是社区经济的一部分。三是经营方式的多样性。社区经济一般规模不大，但经营方式灵活多样。它可以充分利用市场机制的作用，随时调整经营方式，适应市场竞争，以获得更大的发展空间。例如江干区丁桥镇沿山村因坐落在山水秀丽的皋亭山下，2011年被市政府列为“北游”核心区块，社区经济建设的主要定位是建成杭州市生态旅游示范村。2012年里，结合本村优势，积极构建适合本村的经济发展模式：一是土地流转100余亩；二是提升公墓经营创利争收；三是招商引资，扶持发展现有企业；四是荒废的土地得到开发利用；五是利用生态环境，大力扶持和发展生态休闲项目。2012年间村级可用资金突破500万元。
第四节 分类管理中的社区文化建设
社区文化是江干区社区建设中的另一个亮点。社区文化概念是指共同生活在某一特定区域范围内，有着近似的价值观念、行为意识的社会群体，在物质条件许可的前提下，因求知、求乐、求美、求安等需要而进行的社会性精神文化活动和一系列的规章制度。它对社区居民的思想观念、道德观念、思维模式、行为方式及心理特征的形成和发展影响较大，对特定区域的经济发展和社会发展起到一定的制约作用。中国社区文化建设于20世纪90年代起由政府倡导的，以构建具有现代意义及地域特色的社区文化为目的的创建过程，其实质在于通过政府为主导的自觉创建活动，培育居民的社区意识、社区凝聚力等现代社区文化的基本要素。[8]从2009年年初开始，杭州市江干区开展了“一社一品”社区品牌文化培育活动，以此为载体推进社区文化建设，全力打造群众家门口的文化乐园，目前全区近120个社区都已确立了自己的文化品牌，涉及篆刻、诗歌、茶艺等各个方面，受到居民的普遍欢迎。
1．转变政府管理模式，创新社区文化服务机制
首先，全区从区一级—街道办事处—社区自上而下形成了较为完善的社区文化建设的政府行政管理体制，对社区文化建设进行专项的指导、协调与管理。例如凯旋街道建立了以街道宣传、文化等职能科室为主导，社区为主体，文化志愿者指导、带动辖区单位共同参与的文化服务机制。其次，形成了以有组织、有计划、有目的的专题性文化活动为主渠道的互动形式，既有由政府直接组织对居民进行各种文化宣传教育，也有各个街道、社区自行开展各种以群众为主体的文化活动。再次，形成了比较完备的政府投资和设施配备渠道。社区政府财政投入无疑是社区文化建设强大的后盾。江干区加强对社区文化建设的保障，加大资金投入，鼓励社会参与，确保有钱办事、有房办事、有人办事。
2．打造社区文化品牌，放大文化品牌效应
江干区为了突破资源局限、小型分散的文化发展瓶颈，通过开展课题研究与项目实验，探索出了“扶持＋引导”“协助＋创新”“发掘＋培育”等一套科学管用的策略和方法，做精“一社一品”、做靓“一社多品”。2011年，江干区发布了全区社区“文化地图”，对全区每个社区的文化精品专门进行了品牌打造和整合宣传。例如，闸弄口街道天杭社区的快乐DODO坊、闸弄口街道天城社区的玩具总动员、凯旋街道南肖埠社区的养生茶艺社、采荷街道绿茗社区的书茗苑、四季青街道钱塘社区的钱塘茶诗社、丁桥镇赵家社区的足韵文化等均已成为杭州市民文化的体验店。同时，江干区在辖区招募了100多名具有相关专长的文化志愿者，让他们利用业余时间在社区发挥文化传播者的作用，成为品牌发展的催化剂。
3．引入与整合社区自组织和居民的作用，构建民本自发的文化共同体
社区文化是民间的文化，是老百姓自己的文化。其最终的建成必须通过政府自觉与民本自发的有效衔接与互动。全区强化社区文化社团的力量，引导与扶持社区文化社团，使兴趣性自治组织成为社区文化活动的中坚力量。政府对社区文化社团给予正面引导与扶持，以提高其自治组织水平和独立开展活动的能力。引入社区志愿者协会在城市社区文化建设中的积极作用。社区文化建设更突出以人为本、民主参与、民主自治、网络式组织联盟等新思想和组织方式。在社区这个最基本的公共空间领域中，通过日常文化生活的有机联系，构建一个真正具有现代意义的文化共同体。在这个共同体中，群众对社区文化形成了共识，社区文化成为社区文明的内核，成为丰富市民精神生活，陶冶市民情操，催生和谐关系，强化社区精神，提升生活品质的载体，成为一种兼具社会性、开放性、群众性的软实力。
【注释】
[1]杨贵华：《我国城乡社区组织发展与“／村改居”社区组织建设》，《福建行政学院学报》2011年第3期。
[2]张德江：《社区服务工作文集》，中国社会出版社1991年版，第5页。
[3]唐钧：《关于城市社区服务的理论思考》，《中国社会科学》1992年第4期。
[4]［英］T．H．马歇尔：《公民权与社会阶级》，《国外社会学》2003年第1期。
[5]文军：《社区经济略论》，《社会》2000年第6期。
[6]周英虎：《社区与社区经济散论》，《玉林师范学院学报》（哲学社会科学版）2011年第6期。
[7]黄洪：《以资产为本推行社区经济发展——香港的经验与实践》，《江苏社会科学》2005年第2期。
[8]周晨虹、马兆明：《城市社区文化建设的政府管理模式及其转型》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2006年第1期。
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