从“单位人”到“社区人”

从“单位人”到“社区人”_浙江社区的建设与发展

第一章　浙江社区发展概况

从社会学和政治学视角看，社区是伴随人类历史长期存在的社会现象，中国自宋代以来，政府通过“保甲制度”赋予“社区”更多的社会管理和社会稳定职能，“社区”作为政府在其广阔疆域内进行低成本社会控制的有效工具而成为基层政权的有机组成部分。中国早期社区研究始于20世纪30年代，由吴文藻先生、费孝通先生开创和奠基，主要运用社会学理论与个案、田野调查等方法研究中国乡村社会经济结构。

从经济学和管理学视角看，现代社区体制是工业文明的产物，工业化和城市化带来经济、社会和家庭结构的变化，社区作为基层组织的地位日益凸显，通过社区供给公共物品和社会服务具备了制度上的合理性和有效性，现代社区体制得以形成。在新中国成立60周年、社区研究植根于中国近80年的今天，经济社会结构发生了天翻地覆的变化，社区的内涵与外延也随之改变，社区研究也不再囿于社会学范畴，而成为社会学、经济学、政治学、管理学的交叉课题。

从总体上看，浙江社区发展的演进轨迹与全国经济社会体制变迁基本合拍；同时，浙江经济发展又高于全国平均水平，社区发展也在全国领先，具有先进性、创新性和超前性的特点。本章研究浙江社区发展轨迹及其内在原因，并结合对典型地市的个案分析，全方位介绍了浙江社区发展的基本情况。

第一节　浙江社区发展60年回顾

随着新中国社区理论研究的深化和发展，浙江省社区管理体制从全国解放初期的居民委员会体制逐渐发展为社区居民委员会体制，到2008年农村社区建设正式启动，经历了60年的风雨变迁。从新中国建立到1999年，中国大陆没有社区的概念，一直沿用居民委员会（简称居委会）提法；1999年，中国开始进行城市社区建设的试点，居民委员会开始被称为社区居民委员会（简称社区）。目前浙江的城市中，所辖在1000户以上的被称为社区居民委员会，所辖在1000户以下的被称为居民委员会（从第二章开始统一称为社区居民委员会）。本书在使用“社区”一词时，或指社区居民委员会，或指作为社会共同体的社区概念，请读者根据语境加以区分。

一、城市居民委员会的创建与变迁

（一）城市居民委员会的创建

城市居民委员会作为由浙江起步、走向全国的基层群众性自治组织，已经走过了60年历程。在这60年里，城市居民委员会在承担城市基层管理服务职能，推进中国基层民主政治建设和维护社会稳定方面，发挥了不可替代的作用。新中国成立伊始，随着全国政权的取得，中国共产党在新占领的大中城市废除了原国民党的城市保甲制度。破除一项旧制度后，如何建立一项新制度，加强城市基层管理，密切与广大居民群众的联系，吸收他们参加城市管理和城市建设，防止敌对势力破坏和捣乱，尽快恢复国民经济，医治战争创伤，巩固新生的人民民主政权，成为各级党组织必须认真研究和加以解决的现实课题。中国革命的道路是农村包围城市，相对而言，我党在农村有着雄厚的群众基础和丰富的工作经验，而在管理城市方面经验严重不足。为此，全国各地从本地实际出发，勇于探索实践，成立了名称不一、功能不同、性质各异的城市基层管理组织，诸如防护队、防盗队、镇反小组、居民小组、中心小组、居民委员会（杭州）、居民福利会（上海）、居民代表会（武汉）、闾委员会（济南）等。

浙江的党政干部和人民就废除保甲制度，建立与人民群众当家做主相一致的新型城市社会管理体制，进行了艰辛探索，形成了一套独特的制度。1949年10月11日，杭州市召开第一次各区长联席会议，会上江华市长决定，在12月底前一律取消保甲制度，建立居民委员会、居民小组。这是目前看到的政府官员第一次提出居民委员会的概念。具体实施时，杭州市上城区、下城区、江干区先试点。1949年10月23日晚上，在上城区西牌楼小学，大约200位居民投票选举杭州市上城区上羊市街居民委员会成员，在21位候选人中，选举9人为居民委员会成员，最后陈福林当选为主任，陈道彰当选为副主任。2008年6月28日，民政部专家组宣布，这是新中国建立后诞生的第一个居民委员会。杭州市以居民投票的方式选举产生居民自治性质的居民委员会，作为城市基层管理的基本制度，这一决策思路对中国城市基层管理产生了深远的影响。

1949年12月1日，杭州市人民政府颁布了《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》（以下简称《指示》），这是新中国颁布的最早关于在城市建立居民委员会的政令。《指示》强调，保甲制度是反革命统治和欺压人民大众的工具，是国民党伪政权、伪法统的基础，是执行反动政令与窒息人民民主生活自由的基层机构。迅速坚决地取消保甲制度，撤销旧保甲长，建立新的居民组织，是广大人民群众一致的迫切要求。建立新的居民组织的目的是动员组织群众，团结教育群众，使人民自己真正当家办事，在“自己当主人，自己来办事”的口号下提高群众的政治觉悟，建立人民民主管理城市的基础，并使城市革命秩序获得进一步的巩固。《指示》初步界定了居民委员会的性质，即居民委员会不是一级政权机构，而是各阶层人民群众联合的组织。居民委员会要广泛地反映人民意见，传达和推行政府的政策法令，加强政府与群众的联系，协助政府做好城市的管理与建设工作。《指示》规定新的居民组织主要做好五项工作：（1）做好防特、防匪、防火、保护交通等社会治安工作及办理户籍；（2）传达和推行政府政令，反映群众意见，加强人民团结，维持社会秩序；（3）动员与组织群众，发展各种合作社，吸收劳动群众恢复生产，改善生活；（4）领导群众开展正当的文化娱乐活动，改革旧习俗；（5）协助政府搞好城市的公共卫生，增进人民健康，举办各种公共福利事业。新的居民组织内部采取“委员会制”的组织形式，由居民中选出委员7—9人，再从委员中选出主任委员、副主任委员各1人，负责领导与办理“日常事务”。委员会可视其具体任务需要，分别设立生产、公安、民政、文教、卫生等小组委员会，由正、副主任委员以外的居民委员领导，同时规定居民委员会之下，由30—50户成立一个居民小组，由居民选出正、副组长各1人。

这些规定使居民委员会获得了广泛的群众基础，具有强大的生命力。到1949年12月底，全市成立居民委员会47个，其中上城区14个、中城区14个、下城区18个、江干区1个。翌年3月，全市基本完成了取消保甲制度建立居民委员会的工作，共撤销174个保、3907个甲，成立居民委员会571个、居民小组3802个。此时的居民委员会在恢复发展生产，维护社会治安，开展优抚救助，动员群众参加抗美援朝，收容改造游民、妓女，帮助居民扫盲等方面做了大量卓有成效的工作。

居民委员会的制度创新，对此后60年的居民组织发展产生了重要影响，为全国的政策选择提供了基础性的决策参考。1953年6月，彭真向毛泽东主席并中共中央递交了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》，建议在各城市区以下和不设区的市以下，同时建立城市街道办事处和城市居民委员会。居民委员会是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的“腿”。中央同意了彭真同志的意见。为了加强城市居民工作，密切党和政府同居民群众的联系，尽快把城市居民组织起来，1954年12月31日，第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神，制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，设立了市或区人民政府的派出机构——街道办事处，将城市基层居民组织的名称统一规定为居民委员会，并第一次以法律形式将居民委员会的性质规定为“城市基层居民群众自治组织”，形成国家基层政权街道办事处与作为社会群众基层自治组织的居民委员会相衔接的格局。

20世纪50年代初，居民委员会迅速发展，极大地提高了城市居民的组织化程度，以自我管理、自我教育、自我服务的方式，在巩固新生政权、加强党和政府与人民群众的联系、发动居民互帮互助等方面发挥了重要作用。这一时期居民委员会的设立、变更、撤销一般由街道办事处或镇人民政府提出，经区（县、市）人民政府或区（县、市）人民政府授权的民政部门审批，报市民政局备案。居民委员会的公杂费及少数成员的生活补助费，由市人民委员会统一拨发。居民委员会设正、副主任和宣传、治安、消防、卫生、生产、妇女等委员，由居民代表推选产生。居民委员会下设若干居民小组。居民委员会的任务主要是办理有关居民的公共福利事项，向当地人民委员会或者人民委员会的派出机关反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作，调解居民间的纠纷。

（二）城市居民委员会的变迁

1958年之后，“大跃进”、人民公社运动在全国的展开，以及党的领导层对阶段斗争形势过于严峻的判断，都对城市居民委员会的发展产生了重大影响。这一时期，城市居民委员会的工作任务、工作职责几度变化，组织性质时而体现为自治，时而体现为准基层政权。

杭州市下城区、江干区、拱墅区等相继成立城市中的人民公社，作为工农兵学商和政社合一的社会组织，承担生产、交换、分配和人民生活福利安排等工作，同时街道一级设立分社，居民委员会成为街道人民公社的组成部分。随后在全国“大跃进”形势的影响下，居民委员会开始大办经济，建立了由妇女劳动力参加生产的各种小型加工厂等，建立帮助家庭妇女解决后顾之忧的服务性组织，如食堂、托儿所等。接着，受狠抓阶级斗争的影响，居民委员会干部将很大精力用于阶级斗争方面，加强对社会不良分子的约束、处理和改造。居民委员会还办理其他日常事务，第一类事务是各种单位下派的事务性工作，如大搞爱国卫生等；第二类是各类信息调查摸底工作，如调查居民粮、烟、酒等7种商品的需要情况，了解居民储蓄、扫盲、怀孕、住房、集体户口、退休工人、双职工、居民健康、儿童入学、临时户口等情况；第三类是开具各类证明，如出生证明、死亡证明、外出证明，居民委员会出具证明涉及人们日常生活的方方面面。这一时期，居民委员会的职责在膨胀，逐步从群众性自治组织演变成经济性组织、行政性组织，成为街道办事处的“派出机构”。随着人民公社的停办，居民委员会自治功能逐步恢复，工作重点转向为居民生活服务，但居民委员会工作人员仍为义务性的。

“文化大革命”中，社会主义民主和法制遭到践踏和破坏，杭州等地的居民委员会被改为革命居民委员会，由群众性自治组织变为群众革命组织。革命居民委员会撤销了原来设立的各工作委员会，普遍成立群众专政队、业余宣传队、民兵小分队等，抓阶级斗争，搞群众专政，开展意识形态宣传。同时，动员知识青年上山下乡和办理下乡青年病退及安排工作，检查户口和登记外来人员、发放票证以及进行必要的社会救助等。持续不断的政治运动影响了居民委员会自治功能的发挥，成为基层政权性质的组织和国家控制基层社会的工具。

“文化大革命”结束后，革命居民委员会又重新被改为居民委员会。此时的居民委员会主要配合揭批“四人帮”、“落实政策”等各项政治任务，办理上级交办的各种行政性事务，如协助调查统计、发放票证、出具证明、安置待业人员等，同时还开展传统的与居民生活相关的如拥军优属、困难救济、治安保卫、卫生清洁等活动。

十一届三中全会进一步将探索城市基层政权体制提上议事日程。1980年1月，全国人大常委会重新颁布了1954年的《城市居民委员会组织条例》、《人民调解委员会暂行通则》、《治安保卫委员会暂行组织条例》。1981年3月19日，民政部下发了《关于城市居民委员会的工作由民政部门归口管理的通知》，规定城市居民委员会的工作统一由民政部管理。这样，居民委员会的工作再次成为民政部门的一个重要任务，成为加强基层政权的一个重要部分。在1982年颁布的《宪法》中，首次明确了居民委员会的任务为“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。彭真委员长在作关于《宪法》修订草案的报告时专门指出：“我国长期行之有效的居民委员会、村民委员会等群众性自治组织的地位和作用，现在列入宪法。”之所以作出这些规定，所遵循的方向和所体现的要求是，使全体人民能够更好地行使国家权力，真正成为国家的主人。根据这个原则，从中央来说，主要是加强各级地方政权（包括基层政权）的民主基础。在基层社会生活中，要加强群众性自治组织的建设，以便发动群众自己管理自己的公共事务和公益事业。

这一时期，杭州等地开展了居民委员会的组织整顿，健全了居民委员会的组织机构、规章制度，改选和充实了居民委员会的工作人员，增加了他们的生活补贴。这样，居民委员会的自治性质被重新确立。当时的居民委员会以自治组织的身份承担着整个城市管理的底层任务，其管辖范围一般在500—700户。工作任务过重、管辖范围过大及居民委员会工作人员年龄偏大、文化偏低等问题比较突出，这些可以从1981年杭州市上城区的居民委员会组织设置中窥见一斑。1981年，杭州市上城区的居民委员会下设治安保卫委员会、人民调解委员会、爱国卫生委员会、民政福利委员会、妇女代表会、退休工人管理分会。管辖范围过大使居民委员会的副主任随之增多，各工作委员会主任均由1名副主任兼任。

1987年6月15日，国务院批转了《民政部关于加强城市街道居民委员会工作的报告》，指出今后一个时期居民委员会的主要工作是加强社会主义精神文明建设，参加社会治安的综合治理，兴办便民、利民的生产、生活服务事业，教育居民履行依法应尽的义务，密切人民政府同居民的关系。为了进一步加强城市居民委员会建设，1989 年12月26日全国人大常委会通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，标志着我国城市居民委员会的建设和发展进入了一个全面发展的新时期。全省各地学习贯彻居民委员会组织法，调整居民委员会规模，完善工作制度，理顺工作关系，居民自治和居民委员会建设随之进入了新阶段。

20世纪80年代末至90年代末，我国居民委员会的名称、职责比较稳定。进入21世纪，社区建设全面启动，居民委员会经过体制改革后被称为社区居民委员会，但在未进行社区体制改革的地区仍被称为居民委员会，一般在乡镇，管辖户数也较少。2008年底，浙江全省共有2871个社区居民委员会、1026个居民委员会。

二、社区的萌芽、发展与全面推进

（一）城市社区的萌芽和发展

中国的社区建设始于社区服务，浙江也不例外。中国社区服务萌芽于20世纪80年代。社区服务的提出，与改革开放后人民生活水平的提高有着密切关系。随着居民生活水平的提高，家务劳动社会化需求日益强烈，加之人口老龄化问题的出现和家庭规模的不断缩小，来自民间的社会保障需求也日益强烈。面对城镇居民的这些新型社会服务需求，靠政府的计划经济模式已经难以满足。1986年，民政部首次提出“社区服务”这一概念，在城市开展以民政对象为主的福利服务和便民、利民服务。在1987年9月的武汉会议上，民政部把社区服务作为民政工作的一项基本任务推向了全国。浙江省是全国开展社区服务较早的省份之一。早在1988年，杭州市就制定了城市社区服务三年发展规划，在全国率先提出了社区服务的“网络”概念。从1989年开始，杭州市下城区在全国率先实施了社区服务计划，服务对象逐渐从传统民政对象扩展到全体居民，服务项目从比较单一到相对全面，并在社区服务基础上探索社区的制度建设。

概括起来讲，20世纪90年代初，中国的社区建设应时而兴，主要有三个方面的原因。一是市场经济发展导致单位体制弱化。当时单位的种类越来越多，既有传统的机关企事业单位，也有大量新兴的外资企业、个体私营企业。大量的“单位人”逐步转化为“社区人”，大量的农村人涌入城市而成为“城市人”，这样原来行之有效的城市基层管理模式开始失灵或者弊病丛生。二是政府企业转变职能呼唤承接者。政府要转变职能，不能再延续以往大包大揽的工作思路；企业要分离职能，不能再实行以往办社会、办行政、办福利的模式。需要有一个组织、一套办法来承接政府、企业转移、分离的职能。三是群众民主参与热情需要满足。随着经济生活水平的提高，群众对参与政治生活、介入公共事务管理的要求越来越强烈，产生于计划经济时代的传统居民委员会基层管理模式，已经不能适应居民日益增长的对社区公共事务的自治需求。群众从社区层面进行参与，容易组织，也是可行可靠的。

1991年，时任民政部部长的崔乃夫在总结社区服务工作的基础上提出了社区建设概念。浙江特别是杭州在社区建设方面较早开始了探索实践，始终走在全国前列，经历了酝酿产生、实验启动、全面推进、深化和谐四个阶段。

浙江城市社区建设酝酿产生阶段（20世纪90年代初—90年代末）。1992年3月，时任民政部基层政权建设司司长的李学举深入杭州市下城区的街道、居民委员会和家庭，进行社区建设调研，赞扬下城区是“城市社区建设的先行实践者”。1992年10月，第一次“全国城市社区建设理论研讨会”在杭州召开，这次研讨会从理论和实践两方面对社区建设问题进行了探讨，同时把社区服务作为推进社区建设的重要起步阶段。1993年5月，著名社会学家、时任全国人大常委会副委员长的雷洁琼视察了杭州市社区。当年11月，全国第一个区级“社区建设研究会”在杭州市下城区成立，雷洁琼副委员长任名誉会长并来信祝贺。1996年，下城区出版了全国第一部社区建设专著《中国城市社区建设》，为社区建设的发展提供了一些经验做法和理论框架。从浙江全省范围来看，当时的城市社区建设开展的面还很有限，工作重点也只是以深化社区服务和加强区域共建为主。

浙江城市社区建设实验启动阶段（1999—2001）。1999年，浙江省正式开展社区建设的试点工作。推荐杭州市下城区为全国社区建设实验区；确定杭州市上城区、江干区，宁波市江东区，温州市鹿城区这四个城区为省级实验区；确定嘉兴市新城街道、湖州市月河街道、绍兴市塔山街道、金华市城中街道、舟山市环南街道这五个街道为省级实验街道。随后，在浙江省政府的机构改革中，正式把推动社区建设工作的职能赋予省民政厅，民政厅专设了基层政权和社区建设处。经过两年多的实践，这些实验单位在全省率先完成了社区体制改革，开展了基层社区的全方位建设，取得了较好的实验成果，为全省全面推进社区建设打下了良好的基础。

浙江城市社区建设的全面推进阶段（2001—2007）。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于转发〈国家民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉》（中办发〔2000〕23号），提出全面加强社区建设任务。2001年7月，民政部下发了《全国城市社区建设示范活动指导纲要》，在全国开展社区建设示范市（区）创建活动。浙江省委、省政府对社区建设的全面开展高度重视。2000年底，时任浙江省委书记的张德江立即作了“明年省委将重点抓城市社区建设”的重要批示。2001年，浙江省委常委会把社区建设和社区党建工作列为年度重点调研课题，省委书记张德江到宁波等地进行社区党建调查研究，时任省委副书记的梁平波带队专程赴上海学习考察，李金明、沈跃跃、王国平、黄兴国、张曦等省领导先后到基层进行社区建设调研。省民政厅确定桐庐、诸暨、义乌、江山等11个县（市）为省级社区建设实验县（市）。2003年4月，浙江省委、省政府召开全省城市社区工作会议，时任省委书记的习近平出席会议并讲话。他充分肯定了全省城市社区建设取得的成绩，强调要进一步提高对城市社区工作的认识，深化城市社区体制改革，加强城市社区的民主自治建设，强化城市社区服务功能，完善城市社区基础设施建设，开展创建城市文明社区活动，加强城市社区党的建设，培育高素质的城市社区工作者队伍。2003年4月，省委、省政府建立省城市社区工作协调小组，省委副书记梁平波、乔传秀先后担任组长，协调小组办公室设在省民政厅内。全省各市的城区党委、政府扎扎实实地开展工作，把社区建设列入当地国民经济和社会发展计划及城市总体规划中，精心制定了工作规划和试点实施方案。随后，为适应社区建设要求，省委、省政府先后下发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于进一步加强城市社区建设的意见》（浙委办〔2001〕128号）、《浙江省城市社区建设指导纲要》、《浙江省社区资源共享实施意见》、《关于推进社区居民自治的意见》等，明确了社区建设的目标任务、近期重点、工作措施和保障手段。这些政策的出台，为浙江省全面开展社区建设起到了十分重要的指导和推动作用。2002年9月，民政部在吉林省四平市召开了全国城市社区建设现场会，全国175个城市（区）被授予“全国社区建设示范市（区）”，杭州、宁波、义乌、诸暨、江山，杭州市上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区，宁波市海曙区、江东区、镇海区、江北区、北仑区和温州市鹿城区等16个市、区名列其中，浙江省的示范城市（区）数量位居全国第一。

建设和谐社区阶段（2007至今）。2005年2月，胡锦涛总书记在由省部级主要领导干部参加的“提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班”开班仪式上发表重要讲话，要求全党全国加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境方面发挥促进作用。2005 年8月，民政部在吉林省长春市召开了全国社区建设工作会议，提出当前和今后一段时期内社区建设的目标是建设居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的和谐社区。2006年7月，民政部下发了《关于开展“建设和谐社区示范单位”创建活动的通知》，在全国开展了创建和谐社区活动。2007年10月，党的十七大将“基层群众自治制度”列为中国特色社会主义四项政治制度之一，要求全党全国必须将其作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。

浙江省委、省政府对于深化社区建设、建设和谐社区，思想认识早，工作力度大。2005年11月23日，时任浙江省委书记的习近平同志在批示中提出：“社区是城市经济和社会生活的基本单元，是构建和谐社会的基石。这些年来，我省各级在社区建设方面做了大量扎实细致的工作，取得了明显成效，但在社区建设中也出现了许多新情况、新问题。全省各级要以建设和谐社区为目标，突出以人为本的理念，认真研究，积极探索，打牢基础，创造特色，着力推进社区建设再上新台阶。”为了在全省启动和谐社区建设，2005、2006年，浙江省民政厅开展了大范围的社区建设工作调研，总结回顾社区建设经验、成效，基本摸清了存在的问题，多次向省委、省政府领导汇报，提出意见和建议，并代为起草了《中共浙江省委、浙江省人民政府关于推进和谐社区建设的意见》（浙委〔2007〕64号）。2006年12月30日，省委常委会研究城市和谐社区建设工作，听取陈加元副省长代表省城市社区工作协调小组作的工作汇报。2007年4 月13日，省委、省政府下发《中共浙江省委、浙江省人民政府关于推进和谐社区建设的意见》，召开全省和谐社区建设工作电视电话会议，就全省开展和谐社区建设作出部署。省委、省政府提出，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的部署和要求，以社区党的建设为核心，以居民自治为导向，以社区服务为重点，以社区文化为载体，以社区稳定为基础，以社区居民满意为标准，积极探索创新基层社会管理和公共服务的体制机制，使社区在提高居民生活水平和生活质量方面发挥服务作用，在密切党群干群关系上发挥桥梁作用，在创造安居乐业良好环境方面发挥促进作用，努力使浙江省和谐社区建设工作走在全国前列。

城市社区原则上按1500—3000户规模设置。新建社区和旧城区改建社区，原则上每个社区工作服务用房总面积按不少于350平方米配置；规模在2000户以上的社区，按照每百户不低于20平方米配置。每个社区的专职社区工作者应不少于5人，规模在2000户以上的社区按每400户配备1人，分工负责社区党务、社会保障、治安调解、妇女儿童保护、文体卫生等工作；暂住人口较多的应按暂住人口每2000人增配1人。切实解决好社区工作者的工资福利待遇和各项社会保险待遇问题，确保其年收入不低于当地上一年的职工平均工资（含规模以上私营单位）水平，并参照企业有关标准享受养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险待遇和住房公积金待遇。为了解决好社区工作服务用房，省政府安排3500万元专项资金，资助欠发达地区。全省各市、县（市、区）党委、政府纷纷召开常委会、和谐社区建设工作推进会等，下发政策文件，加大资金投入，部署开展和谐社区创建工作。2007年12月，省城市社区工作协调小组评选出“十佳和谐示范社区”、“十佳社区服务项目”、“十佳社区工作者”，并与浙江电视台民生休闲频道合作对申报和谐示范社区的40多个社区进行宣传，举办了颁奖晚会。2008年4月，省城市社区工作协调小组下发《关于开展和谐社区创建活动的通知》，在全省开展和谐社区创建活动。同年11月，命名杭州市上城区等20个县（市、区）为首批“浙江省和谐社区建设工作先进县（市、区）”，杭州市上城区小营街道小营巷社区等161个社区被命名为首批“浙江省和谐示范社区”。经过认真细致的寻访论证，2008年6月，民政部正式确认杭州市上城区紫阳街道上羊市街居民委员会是新中国建立的第一个居民委员会，民政部批复同意在杭州市上城区建立中国社区建设史料展示中心。

中央领导对浙江省的城市社区建设工作十分关心，及时给予鼓励鞭策。2001年4月底至5月初，时任中共中央政治局常委、书记处书记、国家副主席的胡锦涛视察杭州市上城区天水街道灯芯巷社区、江干区采荷街道洁莲社区、西湖区文新街道湖畔社区，并发表重要讲话。他指出，加强社区建设和社区党建工作，是推进城市改革和发展、巩固党的执政地位的必然要求。必须把为民服务作为社区一切工作的出发点和落脚点，加强以党组织为核心的社区组织建设。他强调，搞好社区工作，关键是要建设两支队伍（社区工作者队伍、社区志愿者队伍），要有一个把社区内的机关、企事业单位协调起来、共建文明社区的有效机制。2007年7月28日，胡锦涛总书记考察了杭州市下城区王马社区。他强调，随着社会主义市场经济的发展，社区的地位和作用越来越重要。要充分发挥社区党组织的作用，加强社区干部队伍和社区志愿者队伍建设，把服务群众、造福居民作为工作的出发点和落脚点，多为群众办好事、办实事。

全省社区建设工作取得积极进展，特别是在改革社区管理体制，强化社区基础设施建设，完善社区服务功能，加强社区民主自治，扩大社区扶贫济困和再就业等方面取得了明显成效。其主要表现：一是社区工作合力逐步形成。全省上下基本建立了党委、政府统一领导，民政部门牵头协调，有关部门共同参与的领导协调机制。各有关职能部门各负其责，密切配合，社区党建、社区居民自治、社区服务、社区文化、社区教育、社区卫生、社区治安等各项工作扎实开展。二是社区管理体制改革全面推进。以原有居民委员会为基础，以地缘关系、居民认同感和归属感为纽带，按照所辖区域与户数适当、界限清楚、区域相对集中、资源配置相对合理、功能相对齐全的原则，对原居民委员会进行调整，调整后的居民区改称为社区，居民委员会改称为社区居民委员会，并建立社区党组织。到2008年底，全省共有社区居民委员会2871个，为555多万户家庭提供了良好的管理服务。三是社区基础设施明显改善。各地采取投资新建、整合改造、资源共享、综合利用等多种措施，建设了一批社区工作服务场所。在2007年通报的1628个不达标社区中，已有71．81%即1169个社区工作服务场所面积达到350平方米及以上（全省2871个社区中，82%以上社区工作服务用房面积达标），下城、桐庐、镇海、北仑、鄞州、余姚、德清、长兴、桐乡、嘉善、诸暨等地的社区工作服务用房全部达到省定标准。全省的社区工作服务用房总面积超过150万平方米。初步建立了以财政为主，市、区、街道三级配套，辖区共建单位资助的多渠道投入机制，2008年全省社区工作经费达到9．6亿元，比上年的6．69亿元增加了43．50%。四是社区组织与民主管理不断加强。通过社区党组织、社区成员代表大会、社区议事协商委员会和社区居民委员会的设置，将社区自治组织体系分为领导层、决策层、议事层和执行层。按照“五个好”（领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、工作业绩好、群众反映好）的要求，开展城市社区“党的建设示范社区”创建活动，创新管理理念、组织设置、管理方式、服务载体，着力构建区、街道、社区、楼群“四位一体”的社区党建工作网络，不断扩大社区党组织的覆盖面。宁波市海曙区率先在全国实现所有社区的直接选举，杭州、嘉兴等地建立了社区民情恳谈会、事务协调会、工作听证会和成效评议会的“四会”制度，完善社区居务公开制度，推进社区事务民主决策，拓宽居民参与社区治理渠道。社区工作者队伍结构明显优化，全省现有2．04万名社区工作者（其中兼职2497名），大专以上文化程度占60%。2008年社区工作者平均年收入达到2．16万元，杭州、宁波、嘉兴、湖州等地参照企业有关标准落实养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险待遇和住房公积金待遇，其中杭州市从2008年7月1日起以2007年社区工作者工资福利为基数一次性提高了55%。五是社区服务功能不断增强。各地以提供社会保障和社会救助服务、就业再就业服务、便民利民服务为重点，整合社区资源，不断丰富社区服务内容，社区服务保障能力显著提高。截至2008年底止，全省社区内服务设施（网点）达到110692个，比2007年增加37691个，服务设施（网点）中实现就业总人数近30万人，其中实现失业人员再就业近10万人。

日益完善的社区公共服务、居民互助服务、经营性便民服务以及社区信息化服务，不仅为社区居民解决了诸多困难，方便了生活，提高了生活质量，而且解决了一大批人的就业问题。同时社区志愿服务队伍日益壮大，全省现有社区志愿服务组织约1．3万个，登记注册志愿者71万人，2008年开展志愿服务活动参加人数达到172多万人。社区服务方法不断创新，各种公共服务的站点延伸到社区，医疗、文化、体育、福利设施建到社区，杭州、宁波、嘉兴等地还将现代信息技术广泛地运用到社区管理服务中，形成了一批社区服务的品牌项目，宁波的“81890”（拨一拨就灵）、杭州的“96345”等服务热线深受群众欢迎。

城市社区建设虽然取得了较大的成绩，但也存在着一些困难和问题。全省经济社会发展水平差异较大，导致对社区建设的重视程度与投入幅度不一，地区不平衡现象仍较突出，社区公共服务差距明显。随着收入、生活水平全面而快速提高，城市社区居民的需求结构、生活方式发生明显改变，呈现出利益多元化、需求多样性发展趋势，社区分化为高收入、中等收入、低收入居民聚居社区，有的同一个社区的居民收入差距也很大，人户分离现象严重，民主意识有高有低，组织居民自治的难度很大。随着工业化和城市化进程的加快，大量的外来务工人员涌入城市，城市社区流动人口快速增长。外来人口如何参与社区事务，保障其民主权利，需要不断探索新的形式。社区内各种组织越来越多，党组织、居民委员会、营利组织、非营利组织（包括社区民间组织、中介组织、社区志愿团体）在各自的职能范围内对社区发展履行着职责。由于具体任务、运作机制、作用方式等不尽相同，各组织之间难免产生矛盾，需要正确处理自治组织与其他组织的关系。城市居民自治的法律依据是1989年12月颁布实施、早已滞后形势需要的《居民委员会组织法》，目前的社区建设形势、做法已经与原来的居民委员会体制大不相同。1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》至今没有修订，难以指导街道办事处和社区居民委员会的工作。

（二）农村社区建设的推进

随着经济社会的发展，城乡二元结构造成的一些深层次矛盾进一步显现出来。一方面，农村在基础设施、公共服务等方面严重滞后于城市，农村公共产品和服务供给明显不足；另一方面，农民收入不断增加，就业方式、经营方式、思想观念及生活方式发生了深刻变化，对居住环境、文化娱乐、医疗卫生、人身安全等公共产品和服务提出了新的更高的要求。同时，驻村单位大幅增加，人员大量流动，人员流出导致农村治理人才匮乏，人员流入又缺乏诉求表达渠道。完善农村公共服务，健全农村社区治理，迫切需要开展农村社区建设。

2006年10月，党的十六届六中全会首次提出“积极推进农村社区建设”的要求。2007年10月，党的十七大报告又进一步提出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。农村社区建设已经被提上中央的议事日程。

浙江在全国率先提出并开展了农村社区建设试点工作。2003年6月，浙江省委、省政府部署实施了“千村示范、万村整治”工程，要求各地按照布局优化、道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、住宅美化、服务强化的要求，加快建设规划科学、经济发达、文化繁荣、环境优美、服务健全、管理民主、社会和谐、生活富裕的农村新社区，促进城市现代文明向农村辐射。2006年7月，省委、省政府又作出了《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》。8月，省民政厅确定在11个县（市、区）的46个村，在深化村民自治、完善农村新社区建设的组织体制和工作机制，加强基础设施建设、夯实农村新社区建设的物质基础以及调动各方面力量推进农村社区服务的体系化三方面，开展农村新社区建设试点工作。11月，省委提出“推进城乡社区建设，加快推进中小城市、广大城镇和农村社区建设，逐步实现城镇和农村的社区化管理和服务”。2007年，杭州市余杭区等18个县（市、区）被民政部确定为全国农村社区建设实验县（市、区）。

从调查研究和理论准备入手，是浙江农村社区建设全面启动的显著特点。2007年，省委、省政府确定农村社区建设为重点调研课题，由陈加元副省长牵头负责，民政厅具体承担，省农办、发改委、财政厅、公安厅、文化厅等18个省级有关部门和浙江大学，共同开展课题研究，努力把握农村社区建设的内涵、特点和规律。在课题研究的基础上，起草了《关于推进农村社区建设的意见》。

2008年第四季度，浙江省委、省政府对农村社区建设进行了实质性部署。省委、省政府将原省城市社区工作协调小组更名为省城乡社区建设领导小组，夏宝龙副书记任组长，办公室设在省民政厅。省委书记赵洪祝就农村社区建设工作作出重要批示：“加强农村社区建设是深入贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，推进农村改革发展的一项重大任务，是统筹城乡经济社会发展一体化的系统工程，也是浙江省新农村建设的创新之举。各级党委、政府要高度重视农村社区建设，按照‘群众自治、管理有序、设施配套、服务完善、生态和谐、文明祥和’的总体目标，认真总结经验，不断探索实践，整体推进农村社区的生态环境、基础设施、社会事业、公共服务、精神文明和基层民主政治建设，全面推动农村经济社会和谐发展，努力开创社会主义新农村建设崭新局面。”随后省委、省政府召开了由县（市）委书记参加的全省农村社区建设工作会议，夏宝龙副书记到会讲话，提出推进农村社区建设要努力实现“五个有”的工作目标，即有一个统筹兼顾、符合社区发展规律的社区规划，有一套以社区党组织为核心、充分发挥各自作用的社区组织，有一批从实际出发、适应社区管理服务要求的公共设施建设，有一揽子面向全体社区居民、以公共服务为主的服务项目，有一支专兼结合、承接政府公共服务的工作队伍。浙江省委、省政府在全国还率先下发了《关于推进农村社区建设的意见》，标志着浙江的农村社区建设从试点实验转向全面推进。

浙江的农村社区建设制度设计得比较全面，工作要求比较具体，民政部的《参阅文件》专门向全国转发了浙江省委、省政府关于农村社区建设方面的文件，《民政工作通报》还转发了夏宝龙副书记的重要讲话。省委、省政府提出坚持以人为本、服务群众，党委领导、政府推动，群众主体、共建共享，因地制宜、循序渐进的农村社区建设原则，强调重点推进农村社区服务中心建设，依托村级办公服务场所，整合利用农村闲置的礼堂、校舍、仓库、民房等资源，实施必要的改建、扩建或新建，逐步形成以综合性社区服务中心为主体、室内外专项设施相配套的农村社区服务设施体系，争取用5年左右的时间，在全省建立起集管理、服务、教育、活动等功能为一体的1200个乡镇社区服务中心、15000个村级社区服务中心。各地认真传达学习，结合本地实际提出推进工作的措施。杭州市确定连续四年每年不少于2000万元用于农村社区服务中心建设，嘉兴、湖州、绍兴等地都安排了财政资金，湖州市将农村社区建设工作列入市委、市政府对县区党委、政府的年度综合目标考核内容中。

经过全省上下的共同努力，浙江的农村社区建设取得了明显的阶段性成效。基础设施条件不断改善，道路、水电、通信、卫生保洁等农村基础设施建设得到加强，文体娱乐设施逐渐增多，生活服务设施开始普及，农村生产生活条件逐步改善。到2008年底，全省已有2613个农村社区服务中心、4000多个农村“星光老年之家”。乡村治理机制不断健全，宁波、台州等地依托新建立的和谐促进会、议事协商委员会、社区服务中心等组织，吸纳村民以外的驻村单位代表、外来人员、离退休返村居住人员等参与农村社区的自治服务，弥补了村民自治面对新形势下农村基层管理服务的不适应，农村社区居民有序的政治参与和公共事务参与得到较好落实。公共服务体系不断完善，基本公共服务逐步向农村延伸，服务项目逐渐增加，覆盖面不断扩大，社会化服务水平有所提高，农村教育、卫生、文化、体育和社会保障事业加快发展，社会管理和公共服务水平得到明显提高。

各地在推进农村社区建设中也积累了一些成功经验，突出表现在四个方面。一是突出城乡一体化规划与建设。试点地区普遍按照县市域总体规划—村庄布局规划—村庄建设规划的层级要求，规划建设农村社区。宁波市北仑区制定实施城乡一体的社区空间布局规划，着力完善学校、公园、商贸、文体、卫生服务等社区公共服务设施建设，积极推进农民市民化和外来务工人员社区化管理。义乌市编制市域社区建设规划，计划用15年时间，把全市800多个村庄整合改造为195个城市社区和95个农村社区。二是突出基层管理体制创新。试点地区积极导入城市社区管理理念，以管理体制创新带动资源整合。舟山市以一个村或几个村组成一个新型社区，建立社区党组织、社区管委会、村民委员会三套组织机构，社区管委会下设精神文明建设、社区事务管理、社区保障、社区调解等专业管理组织。党组织和村委会依法选举产生，社区管委会专职人员实行乡镇聘任，报酬由财政承担。社区内建立老年活动室、社会救助站、就业服务站、社区卫生室、社区警务室、残疾人康复站，并积极开展政府部门、企业、部队与农村社区结对共建，实现资源整合利用。天台县石梁镇依托镇所在中心村，吸收镇有关部门、驻村单位及周边村参与，组建龙皇堂社区党总支和社区建设理事会，整合组织、物质、技术、人才、信息等各种资源。三是突出社区服务平台建设。把加强社区服务作为农村社区建设见成效、得民心的重要着力点。杭州市江干区积极推进村级服务设施社区化，普遍建立医疗卫生站、警务室、救助保障室、文体场所及“星光老年之家”。嘉兴市注重农村社区基础设施和公共服务体系建设，普遍建立村文化活动中心、便民咨询服务点、放心超市、医疗卫生站等公共设施。嵊州市建立村级公共服务中心，内设“一厅、七室、三中心”（百姓议事厅，治安调解室、科普阅览室、老年活动室、医疗计生室、党员活动室、村务办公室、综合会议室，农民培训中心、文化活动中心、体育活动中心），社区服务功能进一步增强。嘉兴、湖州等地建立一大批村社区服务中心。四是突出社区志愿者队伍建设。许多试点地区通过引导村民参与志愿服务，增强村民的主人翁意识和参与意识，提高公共服务供给的自组织程度。仙居县等试点县（市）在农村社区组建法律宣传咨询、环境卫生保洁、实用技术服务、民事纠纷调解、社区互助救济、社区文体活动和社区治安防范等多个志愿服务组织，建立社区服务热线，并制定了工作职责、工作制度和服务指南，规范志愿服务行为。

第二节　浙江社区体制变迁诱因分析

新中国成立60年来，浙江社区体制发生了由城市居民委员会向社区转变的深刻而复杂的变化，这种变化主要源于制度的变更使单位体制由形成、扩张最终走向蜕变与解体，源于身处这一变化过程中的个体社会性质的改变。

一、制度诱因：单位体制的形成与解体

（一）单位社区的形成与扩张

20世纪下半叶，中国城市社区大致可以分为四类：传统式街坊社区，这类社区历史悠久，老式住宅保存较为完整，居民一般多为世代在此居住繁衍的本地人；单一式单位社区，居民多为同一单位的工作人员；混合式综合社区，为20世纪80年代后建设的普通居民小区，包括来自不同单位、不同身份的居民；演替式城乡边缘社区，是受到城市功能辐射，农用地渐渐转化为建成区而形成的，属于农村向城市演替的社区。^[1]第一类社区是历来就有的，单一式单位社区在20世纪50年代已经出现并在60年代获得发展，后两类社区在20世纪80年代以后才成气候。长期以来，单位社区与街坊社区同时并存，形成了不同的社区治理模式。

1949年以后，政府废除了传统的保甲制度，城市中的传统式街坊社区中出现了防护队、防盗队、居民组等名目不同的居民组织。成立于1949年10月23日的杭州市上羊市街居民委员会是新中国第一个居民委员会。当时由杭州十八、十九两个保合并而成，共有居民2000多户，居民委员会委员9人，他们都是居民们投票选出来的兼职工作者，其中有正、副主任各1人，负责日常工作，另外7位委员分别负责生产、公安、民政、文教、卫生等。居民委员会的出现是我国基层社会的一次深刻变革，也是我国公民参与国家事务的一种新途径和新形式。此后不久，天津、武汉、上海等城市部分街道也陆续建立了居民代表委员会和居民小组。1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织条例》，全国才统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置，居民委员会进行了全面调整和改建，基本上形成了作为国家基层政权机构的街道办事处和作为地域性社会群众自治组织的居民委员会相互衔接的社会基层组织格局。这一时期，街道办事处和居民委员会在恢复和发展生产，收容和改造游民、散兵、娼妓，维护社会治安，优抚救助，开展卫生运动，改善环境，扫盲，移风易俗和生活服务等方面做出了出色的贡献，调动了城市居民参与各种活动的热情。但是，被纳入居民委员会管辖范围的居民基本上是无正式工作单位的居民，其主体是所谓“社会闲杂人员”、“无业人员”与“家庭妇女”等。

与街坊社区完全不同的单位社区最早是以“军队大院”、“干部大院”等形式出现的。20世纪50年代初，先是在一些党、政、军机关集中的城市中，出现了一块块被圈在一定地域范围内的单位社区。这些社区有高高的围墙和气派的大门，还有森严的门卫，“大院”的里面则是一个“小社会”。在新中国国民经济恢复期及“一五”建设时期，为了实现工业化和“从消费性城市转变为生产性城市”，在城市边缘大规模建设工业区的同时又兴起了成片配套的“工人新村”。如杭氧新村、杭钢新村、杭丝联工人宿舍区等。其间，以企业或产业为名的诸如“纺织新村”、“钢铁新村”、“航运新村”等单位社区遍布各地。

单位社区具有两个特征。一是单位社区居住家庭的高度同质性。这些家庭的户主几乎都在同一单位或同一系统工作，而所面临的居住问题、邻里问题、环境问题和生活问题等都无不需要通过单位来协调和解决。二是职工对单位有高度的依赖性。单位扮演住房管理者和分配者的角色，住房成为一种与各经济部门相伴相随的福利品。高度的同质性和依赖性，使单位社区内的居民对社区的公共事务不太关心，极少主动参与。

单位社区的出现，导致了“单位办社会”，以填补“政府空位”。由单位承担的职能主要包括职工住房、各种生活福利、养老保险、医疗保险和卫生防疫、子女入托入学、班车服务等。这种情况在1958年的“三面红旗”（总路线、大跃进、人民公社）时期发展到极端。1960年3月9日，中共中央下发《关于城市人民公社问题的批示》。中央认为，对于城市人民公社的组织试验和推广，应当采取积极的态度。于是，各省、市、自治区闻风而动，纷纷建立城市人民公社，大多数城市人民公社建在街道一级，少数城市建在区一级。组织城市人民公社，就是要消灭城市社区中残存的单位体系外的一些死角，使城市社会彻底单位化。在“大跃进”高潮中，城市人民公社通过实行党的一元化领导，组织家庭妇女就业，使街道居民也跻身于单位体系之中。^[2]在这样的背景下，特别是由于计划经济体制下城市实行普遍就业和低工资制度，实行了“统一管理、统一分配、以租养房”的公有住房实物福利分配制度，即公共住房完全由国家投资，由政府或单位组织建造，然后由单位根据住房需求者的职务、级别、资历、婚姻状况、家庭人口等条件以极低的租金进行分配；住房产权公有，个人缴纳较低的租金，从而形成了大量单位建造、单位分配、单位管理的各类“大院”、“新村”，构成了严密的单位化的城市社区，即单位社区。通过社区单位化和单位社区化的双向发展，单位社区进入全盛时期，传统式街坊社区则退化到城市社区的边缘地带。

应该说，单位社区的形成在当时较低消费层次上，一定程度地满足了国家工作人员和国有单位职工的基本生活保障的需求，但是，却强化了社区成员或社区家庭对工作单位的依附性。国家正是通过相对分散的独立的单位组织有效地控制了社会成员和社会资源，从而使得国民应该享有的各项自由与权利受到很大限制，并以此为轴心发展出一套完整的社会功能、社会结构、社会生产和分配体系，原来意义上的社会，即相对独立于国家权力的民间社会，实际上已不复存在。马克斯·韦伯在《经济与社会》中认为，“在中国……不存在城市社区和城市市民的概念”，“城市没有自治”，没有“代表城市市民本身的社区”。^[3]

（二）单位社区的蜕变与解体

中国社会进入改革开放的新时期后，国家放弃或部分放弃了一些社会资源的独占和直接支配，体制外的“自由流动资源”产生并发展起来，“单位办社会”已被完全否定，单位的许多职能向社区转移，而住房商品化的实施则预示着单位社区开始进入解体的进程。

1997年7月，国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，开启了城镇住房制度正式改革之路。该文件提出城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房以实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；同时，建立住房公积金制度，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。在城镇居民住房商品化的过程中，除了极少数的党政高级干部集中住宅区或部队军营大院内的家属住房外，几乎所有单位“大院”、“新村”内的住房都被居住者所购买。城市住房商品化逐渐改变了社区浓厚的单位色彩，加速了中国社会的转型。府苑新村社区是杭州市西湖区的一处新开发的单位住宅小区，于1999年在征地基础上动工兴建，共占地381亩，总建筑面积为21万平方米，其中住宅18．5万平方米，共建面积不等的住房1812套。2002年完成住宅及公建配套设施建设，入住人口6000人左右。

单位社区从形成到萎缩经历了以下三个阶段。

沿袭阶段。虽然1998年国家就宣布停止福利分房，住房货币化、产业化成为房改的基本方向，但在房改的过程中，某些单位制定的住房政策在特殊的社会环境和制度下仍一定程度地或变相地得以保留，仍有一部分住房是由政府出面推出的带有福利、半福利性质的房屋。府苑新村社区就是由浙江省政府有关部门规划建设的省级行政事业单位工作人员居住的小区。社区内的全部住房由省级机关事务管理局根据各机关的需求综合平衡后予以分配，单位体制内的人员则向单位申请住房补贴并通过单位向省政府机关事务管理局申请住房指标，再按申请人的职务、级别等指标确定认购资格、住房标准和选房次序，入住的居民基本上都是职别不同的省级行政事业单位工作人员及其家属。该社区建成后，因具有很强的政府背景和单位色彩，由浙江省省级机关事务管理局委托浙江省省直物业管理中心对其进行物业管理，并对社区进行规划与治理，社区内的居民因对单位仍有很大的依赖性，一般不太关心社区公共事务。

蜕变阶段。府苑新村社区作为单位体制下形成的居民社区，不能不受到政府主导的住房改革方向的制约。随着第一期住房的认购者在分得住房并支付全部集资款后，他们即按房改有关政策和规定向省级机关事务管理局办理购买或换购集资房的住房产权，由于购房者是以标准价全额购买住房的，从而对所购买的房屋享有全部产权，取得新住房的房产权证、土地使用证和契证。府苑新村社区第二期共建住房753套，属于经济适用房性质。由于第二期住房仍然由省级机关事务管理局统筹分配到省直各行政事业单位，入住的居民也依然具有单位工作人员的身份，社区依然保持其省级单位住宅社区的属性。但是，在第二期住房的申购和分配过程中，许多单位在房源并不十分紧张的情况下基本满足需求者的要求，而且淡化了按行政级别确定住房面积的惯例，以致有普通办事员或机关驾驶员住上原来只有厅局级领导才有资格入住的房子，这一现象可以说是对原来级别森严的单位社区体制的冲击。因为第二期住房的价格虽然大大低于同类商品房，但仍高于房改房的价格，这就导致入住居民对社区有较高的认同感，对社区规划与环境的关心程度也要明显高于第一期的居民，从而加速了单位社区的异质化和蜕变的过程。

解体阶段。随着府苑新村社区居民对住房产权的获得及时间的推移，一部分居民将住房出租或推向市场，挂牌交易，由此使府苑新村社区的住房性质和居民构成逐渐发生了新的变化：一方面，随着住房商品化和社会化的趋势日益增强，形成了社区内福利房、经济适用房、商品房并存的住房格局；另一方面，原先由清一色的省级行政事业单位工作人员构成的住房业主身份开始分化。这种分化表现为，随着政府机构改革的逐步推进，部分国家行政机关“单位”被撤销或合并，以前由国家财政负担的事业“单位”开始转为自主经营、自负盈亏的企业。因此随着时间的推移，府苑新村社区“原住民”的单位意识和依附关系正在变动。此外，大量的非省级行政事业单位的工作人员、无固定职业者甚至温州炒房投资人通过购买商品房的方式入住了社区，从而极大地冲击了社区的单位色彩。这样，不同单位、不同系统、不同身份、不同职业的业主催生了一个具有公民社会性质的新公共空间。每个居民都是利益的主体，虽然他们因在不同的单位工作而相互间呈现陌生的关系，但基于房屋私有产权和对居住区公共设施和公共空间的共有物权而产生的居民认同感和权益意识却开始强化。物业运作也逐渐摆脱国家一元控制与全权性操纵的局面，通过居民选举产生的业主委员会开始对社区事务拥有了话语权和管理权，一个有助于公民社会发育的非单位化的地域社会生活共同体开始萌芽。正如政治学者俞可平所说：“市场经济新体制对我国社会结构的最大影响将导致一个新型的社会主义市民社会的崛起。事实上，这样一个新型的市民社会正在悄然出现，在现存的社会政治理论框架中引入一个‘社会主义市民社会’的概念已显得很有必要。”^[4]

随着单位体制的形成与扩张，在单位内部形成一个社会共同体，人们的工作、生活、社会服务、社会保障等都通过单位来完成，人离开单位就失去了存在的依据，单位社区因此而形成。改革开放后，随着市场经济的不断深化，市场要素开始冲破单位界限而自由流动，社会保障体制由单位保障向个人保障转变，福利分房制度随之解体，这些变化对单位社区造成巨大冲击，成为社区体制变化的制度诱因。

二、个体诱因：从“单位人”到“社区人”

（一）从“单位人”到“社区人”

虽然公民社会的理论和形态的历史很悠久，但是，公民社会在中国历史上并不存在。只是在最近，有研究者认为我国在社会领域里也出现了市民社会这样的重大变革，城市中已经出现了一个以一定的地域为基础的与国家相分离的、以共同的利益和特定的亚文化为联系纽带的城市居民生活共同体，也就是社区。^[5]研究表明，虽然中国走向现代公民社会的进程才刚开始，但单位社区的萎缩与解体已经在多个层面上使城市社区出现了公民社会的特征。府苑新村社区居民的一次集体行动，就反映了居民从“单位人”开始向“社区人”的转变。

2005年9月下旬，一张贴在府苑新村社区布告栏上的“环保告示”称，在小区附近将规划建设一个外商独资的化工类超细粉末研发中心。该研发中心建成后，将产生大气污染、水污染、固体废料、噪声等污染源，并将竖起一个25米高的大烟囱，每年生产超细粉末超过1000吨。鉴于这是一个对周边环境和居民身体健康有潜在危害的化工项目，立即引起了住户们的深切关注和普遍反对。首先，居民中的敏感者以独立的社区业主身份公开表明态度和立场，反对该建设项目；也有业主在社区互联网与居民论坛上讨论该项目的来龙去脉、可能产生的污染和后果，并转载有关资讯，请专家进行分析等。不久，网络上出现了许多言辞激烈的文字，强烈反对在杭州市人口密集的城西区及西溪公园边建造高污染化工企业。

接着，府苑新村社区居民反对污染建设项目的活动由零散的业主个人行动升级为集体行动。居民们通过网络的造势与联系，小区里挂出了“团结起来，保卫绿色家园”的横幅；业主委员会被推上了浪尖，他们向业主们表示将加强与各方面的沟通，并及时反馈有关信息与进展；布告栏里也贴满了住户的签名，居民们都很关心事态的进展。这时候，无论是一期、二期的省级机关事业单位的住户，还是购买二手房入住的其他住户，都纷纷在一份社区居民的联合声明上签字表示反对，而且还请周边其他住宅小区的居民支持本小区的集体行动。与此同时，居住在府苑新村社区的机关干部、记者、律师、教授、社区工作者等人士相互沟通，发挥各自的优势，充分利用人际网络关系和各种社会资本，向政府有关部门、新闻媒体反映社区的呼声，希望政府从发展的大局和居民利益出发，认真调查，停建这个高污染破坏城市形象的项目。随着事态的扩大，居住在社区内的多家单位负责干部和十几位政协委员也先后向浙江省有关部门作了情况反映，引起了有关方面的注意和介入。最后，经过现场勘察和评估，这个影响环境、破坏生态的项目终于下马，地方政府领导也向居民承诺，发展经济决不能以牺牲环境为代价，创建“和谐社区”的目标不动摇。府苑新村社区居民的集体行动显然达到了预期效果。近年来，府苑新村社区的业主们曾围绕社区的公共权益问题发起过多次维权行动，每一次诉求都表现为以范围不同的集体行动来维护社区的共同利益。这些社区维权行动表明了居民角色从“单位人”向“社区人”的转变和公民意识的增强。

社区是公民社会的基本组织形式，但是在以单位制为主、街居体系为辅的管理体制下，单位却可以通过垄断单位成员的社会资源，形成对单位成员的完全支配，最终有效地控制单位成员的全部私域。以府苑新村社区的居民为例，他们多数人为体制内人员，社会生活空间和生活方式更多的与所在行政事业单位紧密相连，他们的政治、经济利益主要还是在社区以外的单位组织中获得。社区对他们而言，仅仅是一个安家之地，而单位不仅仅是工作场所，更是赖以生存发展的资源的供给者。作为“单位人”，他们以接受单位对自己的控制为代价来换取生存和发展所必需的资源的生存格局，而社区内部的事务对他们来说，一般不会涉及切身利益，他们与社区的利益关联度可以说比较微弱，因而很少参与社区事务的决策过程，社区参与往往以自上而下的方式表现出来，人们参与社区活动主要是由政府来推动，居民在相当大程度上只是服务项目的受益者和旁观者。

但是，“单位社区”的解体和居民身份的多样化、异质化，居民们摆脱了熟人社会的规则和等级亲疏的束缚，建立起基于“业主”身份的开放的以共同利益为纽带的互动关系，居民的公民意识得到前所未有的发扬，从而增强了对社区事务的参与管理意识、责任意识、监督意识和决策意识，调动了个人的主动性、积极性和创造性。如果说“单位人”的特征总体上具有被动的“依附性”的话，那么“社区人”的特征则是通过自立、自主、平等地对社会生活全面的参与表现出来，业主委员会、中介服务组织和非政府组织开始发挥越来越大的作用。在社区体制创新的过程中，出现了强调规则和制度化的公民参与趋势。

（二）“社区人”促进公民社会的形成和社区体制的变化

从府苑新村社区这一个案看单位社区解体过程中的社区建设工作，可以对当前出现的公民社会特征作出以下归纳。

1．私人领域逐渐扩展

公民社会的基础就是财产权或财产所有权的理论和制度。在计划经济时代，住房由单位分配，住宅的产权归单位，实质上住宅就是国家所有的公有财产，居住者个人只是住宅的租户，没有个人的财产意识；大部分人都和自己的同事结邻而居，公事和私事的界限模糊。但随着住房改革的深化，取消了实行40余年的住房福利分配制度，明确了居民住房产权的私有化和住房获得渠道的市场化，原先单位所有的公房被出售给职工，新建的住房实行分配货币化，越来越多的居民开始进入商品房市场购买住房，这样就出现了庞大的城市住宅私有者群体。虽然他们只是房产而不是地产的所有者，但是根据《物权法》的规定，他们的房产私有权得到了国家法律的保护。居民成为住房消费的主体，或将住房作为投资生利的商品购买，从而培育、强化了公民的财产意识和财产权观念，更加关注建立一个具有普遍性的独立的公民私人领域。财产意识不仅体现为对所购置的住房是私人财产的确认，而且连带产生了社区配套设施和社区环境也是业主共有的观念，因此居民的社区意识、维权意识逐渐提升，任何对社区设施的破坏及对社区环境的污染，不仅被认为是对社区公共利益的侵犯，也被认为是对住房业主权益的侵犯。

2．社区自治呈扩大之势

社区建设的主旨是建设社区，其根本目的在于发展社区，也即通过整合社区资源、强化社区功能、增强社区活力、培育社区归属感等活动，使居民和社区之间建立起协调发展、和谐有序的平衡关系。要达到这一目的，就离不开社区成员积极而富有成效的参与。公民广泛的社会参与，既是公民社会和社区建设能否成功的关键，也是其终极目标之一。阿恩斯坦在《公民参与的阶梯》一文中对公民参与有一个相当经典的表述：“公民参与是一个公民权利的范畴。它涉及权力和资源的重置，使得那些被排除在政治和经济过程之外的尚未享有公民权益的人，能够被包容在未来的发展中。它作为一种发展战略使得未享有公民权益的人能够参与到信息分享、目标和政策确立的过程中……总之，公民参与是一种方法，用以促进社会改革，使人们能够分享富裕社会的资源。”^[6]在当前我国城市社区建设中，社区参与泛指社区成员参与社区公共事务和社区公共活动，影响社区权力运作，分享社区建设成果的行为和过程。这里的社区成员既包括社区居民个体，也包括社区内的各类组织，公民社会和社区建设都离不开公民广泛的社会参与。没有公民的广泛参与，公民社会和社区建设就是一句空话。而社区自治则是业主在自由意志的基础上，通过平等协商来确定社区生活的形式。“多元利益群体自主性的增强和其通过自治性的管理来实现利益需求的愿望，是推动社区公民参与社区事务的根本动力，社区民众参与意识和民主意识的逐步增强，是推动社区建设与发展的主要力量。”^[7]社区自治，一方面意味着公民个体对自己生活的主宰，这种自主决定的习惯有助于增强公民的独立自主意识；另一方面可以培养公民对自己的行为和决策负责的观念，从而在潜移默化中培养公民的责任感。

3．社会自治组织程度逐渐增强

中国改革开放的过程从本质上讲，是政府还权于社会、还权于民的过程，也是公民积极参与经济社会事务的过程。公民社会落脚于社区，目前基层社区组织一般都是居民委员会、业主委员会和物业管理委员会三者。但三者的性质是完全不同的：在形式上，居民委员会是与国家基层政权相联系的群众自治组织，属行政社会系统性质；业主委员会是产权所有者的群众自治组织，属业主社会系统性质；物管会是受雇于业主委员会的营利性经济组织，属市场社会系统性质。在目前情况下，三者均有各自的功能，即政府、社会和市场。在府苑新村社区的集体行动中，业主委员会的非政府性、非营利性、相对独立性和自愿性的特点，使它相对于居民委员会和物管会，在推动社区自治和居民参与方面发挥的作用更大。正是作为公民社会中坚力量的非政府社区组织对社区建设的强有力的作用，通过与政府建立良性的互动关系，维护了居民的切身利益，促进了社区的和谐建设。因此，业主委员会已经具有了公民社会的初步特征，体现了社区居民正逐步由过去的被组织化向自组织化方向的过渡，“构成了中国城市社会历史上第一个真正的公民社会的雏形”^[8]。但是，正如有的学者所指出的，中国的公民社会（尤其是哈贝马斯和达伦多夫所设计的公民社会）至今还没有完全形成，因为符合西方公民社会概念的“公民”才刚刚开始形成，还缺乏基本的法律保证和宪法实施。^[9]在当前的社区建设中，有相当一部分成员缺乏社区意识和参与意识，甚至依然认为社区建设是政府和居民委员会的责任和事情，没有意识到自己在社区建设和管理中的主体地位，缺乏公民责任感。同时，公民参与的广度和深度及影响力还有待提高，参与的制度化渠道不够畅通，随意性很强。从这些方面看，中国要从一个初步的正在发展中的公民社会进步到一个比较成熟的公民社会，还要经历相当漫长的时期。

可见，“单位人”和“社区人”存在本质的区别，从“单位人”向“社区人”的转变，意味着社区支持系统从单位向社区延伸，意味着居住地从单纯的生活场所向社会共同体转变，社区居民在维护共同利益的活动中密切了相互间的交往，在交往中相互融入和认同，他们的共同行动在社会生活中发挥着日益重要的作用。社区公民社会的形成，适应了“单位人”向“社区人”的转变，进一步推动了社区体制的变迁。

第三节　浙江社区发展个案分析

为使读者获得有关浙江社区发展的更多全面、具体而直观的认知，本书将以近年来嘉兴、温州、舟山等地的社区发展个案为素材，对浙江城乡社区发展状况进行广角式、全方位的描述与评析。

一、嘉兴与温州城市社区发展个案分析

（一）嘉兴市城市社区的发展

1．建设现状

近年来，嘉兴市各级党委、政府切实加强对城市社区建设和管理工作的领导，出台政策，加大投入，狠抓落实，城市社区建设取得了显著成效。截至2008年底，嘉兴城市社区建设基本情况如下。

（1）队伍建设不断加强，各类组织逐步健全。一是社区专职工作者队伍建设稳步推进。目前，市本级11个街道共有城市社区74个。根据上级有关要求，一般按2000—3000户规模设置一个社区，社区专职人员按每400户配备1人，一般在5—7人，包括社区“两委”（社区党组织、社区居民委员会）及社会事务站人员。2008年，全市社区党组织和社区居民委员会进行了统一换届，市本级于8月底基本完成了换届选举工作。据统计，市本级共配置专职社区工作者382名，其中，社区党组织及社区居民委员会成员270名（通过民主选举产生），占70%；社会事务站工作人员112名，占30%；大专以上学历的有261人，占68%；党员有209人，占55%，平均年龄42．3岁。各地都十分重视社区工作者的素质提升，南湖区、秀洲区、嘉兴经济开发区都对全体社区工作者进行了业务培训，并通过挂职交流锻炼等途径，有效地提高了社区工作者的业务水平和工作能力。二是社区党组织建设不断加强。基本实现了党组织在社区的全覆盖，并积极探索党支部小型化设置，扎实推进楼道支部和社区党员家庭教育联系点建设，推行以“勤奋工作敬业岗”和“服务群众奉献岗”为主要形式的“一员双岗”制度，党员的先锋模范作用得到了较好发挥。三是社区自治组织建设逐步完善。明确了社区居民委员会、社区议事协商委员会、社区业主委员会等社区自治组织的各自职责，初步理顺了相互之间的关系，居务公开制度、民主评议社区工作者制度、社区财务管理制度等逐步健全，社区居民委员会的自治权、监督权、协管权、建议权、知情权“五权”逐步确立，民主议事和民主决策氛围良好。此外，社区志愿者协会、计生协会、老年协会、残联、妇联等社区组织蓬勃发展，作用发挥明显。

（2）财力投入逐步加大，基础设施逐年改善。各级财政把社区建设所需资金纳入年度预算，并逐年加大对社区工作经费的投入力度。社区办公经费有了新标准，从2004年起，市财政按社区常住人口5元/年·人（2008年调整到8元/年·人）的标准增加对社会事务站的补助，社区办公经费有了基本保证。社区工作者待遇有了新的提高。从2007年起，社区工作者年收入提高到不低于1．9万元/人，并为其办理养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险，享受住房公积金待遇。从2005年起，建立了社区工作者经济待遇自然增长机制。社区办公服务用房有了新的改善，全市通过改建、扩建、新建、置换等途径，加大社区用房建设力度，社区用房偏紧偏小的局面得到了初步改善。进一步完善了社区服务设施建设，各社区普遍设有“五室四站两栏一校一场所”。“五室”为党员活动室、居民委员会办公室、阅览室、老年活动室、综治调解室，“四站”为社区服务站、社会事务站、社区警务站、社区卫生服务站，“两栏”为居务公开栏、宣传栏，“一校”为社区市民学校，“一场所”为健身娱乐活动场所。同时，配备了电脑、电视机、VCD等办公娱乐设备，条件较好的社区还建立了“一站式”服务大厅，为居民提供方便快捷的服务。

（3）社区工作全面推进，服务能力快速提升。一是社区服务网络得到拓展。全市建立了以市本级“96345”社区服务求助中心为龙头的“96345”社区服务网络，从而使96345在嘉兴市实现了全覆盖。目前，全市已建立县（市、区）社区服务中心6个、镇（街道）社区服务中心65个、社区服务站318个、社会事务站286个，为居民提供了功能全面、形式多样的服务，取得了明显成效。二是各项创建活动蓬勃开展。形成了以和谐社区创建为总项，统揽推进“学习型社区”、“服务型社区”、“三无社区”等15个子项创建的联动共创机制，全市已有125个城市社区分别成为省、市、县级和谐社区。三是社区卫生事业蓬勃发展。目前，全市已设置社区卫生服务中心（分中心）92个、社区卫生服务站826个。其中，市本级社区卫生服务中心20个、社区卫生服务站157个。社区卫生服务覆盖率达到100%，基本完成了城市社区卫生服务组织网络建设，基本具备了“六位一体”（基本医疗、预防、保健、康复、健康教育、计划生育指导）的社区卫生服务功能。四是社区文体活动更加活跃。全市建成了1个市级和3个县级社区教育中心（社区教育学院）、20个街道文化站、291个社区文化室（图书室、阅览室）和市民学校，市、县（市、区）、街道、社区四级社区教育网络逐步建立，各类文化广场、体育健身场所逐年增多，文体活动有序开展。五是社区环境不断优化。市本级先后投入8000多万元对老城区范围内居民小区实施了绿化、美化、亮化、洁化整治，营造了优美和谐的社区人居环境。六是社区综治工作日益加强。以创建“平安社区”为契机，坚持齐抓共管，狠抓工作落实，综治基层基础建设进一步夯实，社区“综治室”规范化建设进一步推进，社区居民安全感和满意率逐年提升，为建设“平安嘉兴”提供了有力保障。

（4）创新力度逐年加大，工作亮点不断呈现。近年来，全市各级党委、政府注重创新，大胆实践，勇于探索，形成了一些具有嘉兴特色的亮点工作。在社区减负方面，开展了社区工作台账清理，规范了社区组织机构设置，建立了社区准入制度。在“数字社区”建设方面，南湖区、平湖市、海宁市已实现县（市、区）、街道、社区三级联网，部分条件较好的社区建立了自己的网站。南湖区有25个社区建立了社区信息亭。在结对共建方面，市里连续三年开展了市级机关部门（单位）与社区结对共建，并制定出台了结对共建考评制度，把结对共建情况纳入部门年终考核评比内容。在制度建设方面，全省率先出台了社区民情恳谈会、社区事务协调会、社区工作听证会“三会制度”。在稳定社区工作者队伍方面，在全省率先制定出台了社区居民委员会成员收入自然增长机制，南湖区、嘉兴经济开发区、海宁市、桐乡市均为社区工作者落实了“五险一金”待遇，走在了全省前列。在基层民主政治建设方面，统一规范了社区党组织和社区居民委员会的换届选举，社区党组织无候选人直选达到了50%，社区居民委员会“自荐海选”率为32%。这些工作都得到了上级有关部门的充分肯定。

2．存在的问题

（1）社区组织功能错位，行政化倾向严重。居民委员会是社区居民的自治组织，不隶属于政府的行政部门。但目前社区居民委员会行政事务多于服务事务，“政府角色”强于自治角色，行政功能取代自治功能。造成这一现象的原因，一是对社区的性质、作用、功能的认识还不到位。一些部门和单位把社区当成政府的行政组织来对待，习惯于用行政命令的方式向社区布置工作，简单地认为转变职能、重心下移就是把组织机构设置延伸到社区，而不是把工作服务拓展到社区，结果往往是“布置任务多、创造条件少，检查要求多、协调帮助少”，使社区的行政化趋势日益明显，自治性质得不到充分体现。二是社区各类组织繁多。目前社区各类组织包括妇联执委会、综治委员会、消防领导小组、计生协会等，以及各类志愿者队伍（环保、法律、宣传教育、科普、巡防等），有的社区多达40多个组织、100多项工作。这些组织都有上级对应部门或单位在管理、指导，从而使社区要接受来自上级诸多部门、单位下达的任务和工作。虽然，从省到市到县都建立了“准入”制度，但缺乏约束力，有关部门、单位仍然纷纷在社区设立延伸组织，每年还呈上升趋势。三是社区居民委员会与街道办事处关系不顺。街道办事处往往把社区居民委员会作为自己的下属来对待，而社区居民委员会也习惯于依附街道办事处，把自己看成是街道办事处的延伸组织，社区居民委员会工作者也按照机关的作息时间上下班，早上8：00上班，11：30下班；下午13：30上班，16：30下班，思想上、行动上、工作方式方法上基本以行政组织的角色来开展工作，创业创新、服务居民的意识不够强。

（2）思想认识不到位，参与意识不强。一是参与主体单一，且结构失衡，参与社区自治和社区活动的基本上都是一些老年人。主流群体参加比例低，反映出参与群体的单一性和对和谐社区建设的被动性。二是有回报的活动参与者多，奉献性、公益性的活动参与者少。三是文体性的活动参与者多，政治性活动参与者少。在社区换届选举工作中，相当多的居民认为谁当社区居民委员会干部与己无关，居民参与投票的积极性、主动性不高，要靠选举委员会成员挨家挨户登门宣传、动员，有的要多次做工作才来投票。而且，居民竞选社区干部的积极性也不高，有的居民认为社区工作者待遇低，没有吸引力；有的居民认为工作忙，没有时间；有的居民认为社区工作很难开展，社会地位不高，不想参与竞选。四是参与的动力往往基于人际关系，主动参与意识不强。大多数居民仍旧把社区居民委员会看做是基层行政机构，自然认为社区所有事务理所当然地应该由社区居民委员会负责，从而影响了他们对社区事务的主动参与。同时，由于社区居民委员会无法解决居民反映的一些热点难点问题，部分社区居民委员会在决策、议事中缺乏与居民的沟通，很少征求居民的意见，导致了居民对社区居民委员会工作的不满，从而没有参与的积极性；部分居民认为，现有社区设施不完善、服务不到位，与自己日常生活的关联度不大，社区建设的好坏与己无关；少数领导干部对社区建设的重要性、紧迫性缺乏应有的认识，对社区建设特别是城镇社区建设重视不够；部分共建单位认为社区建设是分外事，与居民委员会搞共建不仅麻烦，而且还需投入人财物，因而共建的积极性不高。

（3）管理体制不顺畅，职责关系不清晰。从调查情况来看，目前社区居民委员会承担了大量“自治”职责以外的工作，管了许多不该管也管不了、管不好的事。问题症结在于“责、权、利”未统一、“人、财、物”未配套、“政、社、企”未分离。分析其主要原因，一是权责不对应。如，在城市管理工作重心逐步下移的过程中，街道、社区承担了更多的责任、工作和义务，而同时缺乏或没有赋予相应的管理职权和完成工作、履行义务所必要的配套措施或保障。二是职责难到位。市本级社区虽都已建立了“一部三会”自治组织，但各个组织的作用体现不够明显。社区党组织由于对其他组织和党员的动员力不强、党员的先锋模范作用发挥得不够等原因，其核心作用发挥不突出；社区居民委员会由于承担事务过多，其自治职能难以发挥；居民代表大会由于一些成员参与社区意识不强，因而导致该组织的主导地位不明显；议事协商会由于成员大多数为在职人员，公务缠身，没有时间关注社区建设。三是职能相混淆。根据《关于进一步调整完善市本级社会保障管理服务体系的意见（试行）》（嘉政发〔2002〕69号）和《关于在市区城市社区建立社会事务站的通知》（嘉编办〔2003〕7号）要求，街道建立社会事业所，每个社区设置社会事务站，作为街道社会事业所在社区的延伸，一般配备2—3人，主要承担街道社会事业所相对应的事务性工作。社会事务站与社区居民委员会是两个性质根本不同的单位，一个是准公益类事业单位，一个是自治组织；人员来源渠道也完全不同，社会事务站人员由街道统一招聘，而社区居民委员会成员是由全体有选举权的居民选举产生的。事实上，两个单位是一套人马、两块牌子，工作上是分工不分家，社区居民委员会成员做了大量的社会事务站的工作；同时，个别社会事务站工作人员责任心不强，又影响了社区居民委员会成员的工作积极性，降低了工作效率，违背了成立社会事务站的初衷，社区居民委员会仍然没有从繁忙的社会事务中解脱出来。四是关系不顺畅。以商品房开发小区为主的社区，由社区居民委员会、社区业主委员会、社区物业管理企业“三驾马车”共同掌管社区事务管理大权。社区卫生、安保、绿化等都由物业管理企业操办，社区居民委员会的自治职能被不断削弱；同时，社区物业管理企业受经济利益的驱使，在社区管理中滥用权力，不接受社区居民委员会的指导和监督，试图将自己凌驾于社区居民委员会之上，而服务又不到位，大量工作由社区居民委员会承担，造成有些事情两家都管或都不管的现象。而业主委员会出于自身利益的考虑，又不服从社区居民委员会的协调沟通。社区业主委员会、社区物业管理企业、社区居民委员会三者之间的关系在有的社区显得相当紧张。

（4）社区经费投入少，基础设施欠完善。尽管近年来各级政府对社区建设加大了投入力度，但从实际情况来看，社区经费仍然严重短缺，制约了社区居民委员会工作的有效开展。目前社区工作经费和社区工作者的生活补贴主要来自政府财政，经费来源单一。同时，社区工作经费缺乏，目前每个社区的月工作经费大致为2000元，个别街道的社区每月只有800元。而大部分社区经费支出较大，有办公费、水电费、电话费、报刊订阅费、活动费（各类文体、教育、宣传活动等费用），支出远远超过财政下拨的经费，社区居民委员会自身又“生财无道”，有限的工作经费使社区居民委员会举步维艰。除工作经费严重不足外，社区基础设施也难以适应形势发展的需要。一是老社区公共设施维修难。由于历史欠账太多，虽然近几年加大了投入，但在市本级的老社区中，下水管道老化、化粪池满溢、绿篱修剪、楼道灯亮化等问题难以彻底解决，一些老社区特别是原国有企业建造的职工住宅小区，企业破产后，“单位人”转为“社会人”，一些原本属企业管理的事务又转移到社区。要解决这些问题，就需要资金投入，而社区既没有经费来源，申请公共维修资金又十分困难。二是各项费用收取困难。由于老社区没有专业的物业管理，垃圾清运费和门卫值班费只有靠社区工作者挨家挨户收取，缴费率一般只有30%—40%。三是社区工作服务用房紧缺。2007年4月，省委、省政府提出“争取用3年时间，使全省各社区的工作服务用房面积基本达到350平方米及以上”，按照这一要求，全市317个城市社区中有172个社区的工作服务用房面积未达到这一最低标准，社区用房缺口面积排在全省倒数第三，全省社区用房短缺问题比较突出的22个县（市、区）中，嘉兴市占了5个（海盐县、桐乡市除外）。经过一年多的努力，截至2008年10月底，全市已有123个社区的工作服务用房通过新建、改建、扩建等途径达到了省定标准，还有64个社区工作用房没有达标。其中市本级解决了45个，还有19个社区工作服务用房尚未解决。目前，距离省委、省政府提出的到2009年底所有社区工作服务用房达标的时间只有一年多时间，形势非常严峻。造成社区工作服务用房紧张的主要原因：首先，嘉委〔2001〕7号文件规定的新建住宅小区按每百户30平方米配套用房规定未全部执行到位，主要是文件下发前已建成住宅小区的开发商不认可，不按规定配备；已按规定配备移交的社区用房则既小又散，位置较偏，不便使用。其次，有的社区住宅楼由多家房地产开发商共同开发，在落实小区配套用房上互相扯皮，无法落实。有的虽然按规定提供社区工作服务用房，但东一间西一间，无法有效使用。再次，老社区寸土寸金，无地可建。另外，购房价格太高，社区力不从心。

（5）社区工作超负荷，工作者待遇不对称。目前延伸到社区居民委员会的工作涉及40多个部门、100多项内容，主要有社区党建、统战、团建、妇联、工会、低保、困难救济、“五保户”核实、残联、计划生育等。这造成了社区机构多、牌子多，每个社区至少有40多个部门和单位延伸下来的各类机构组织；社区台账多，每个社区都有40多本台账，有关部门和单位每布置一项任务，都要求编写计划、写总结、做调查；社区创建、考核、评比多，如文明社区、无毒社区、平安社区、绿色社区、体育社区、科普社区、“三无“社区等。此外，社区工作中还有“四多”现象，即调查报表多、证明盖章多、会议活动多、硬性任务多。大量的工作，使社区工作者疲于应付、苦不堪言。社区工作者工作繁重，而其生活补贴待遇偏低。浙江省委、省政府《关于全面推进和谐社区建设的意见》（浙委〔2007〕64号）提出了“社区工作者年收入不低于当地上一年的职工平均工资水平，并参照企业有关标准享受养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险待遇和住房公积金”的要求。据调查，目前，除嘉善县、秀洲区外，其他县（市、区）已为城市社区专职工作者落实了“五险一金”待遇。全市各地城市社区专职工作者的年收入（含“五险一金”）虽然达到了当地上年度职工平均工资水平，但与社区工作者承担的繁重工作任务相比，他们现在的待遇与其工作量不成正比，导致社区工作者流失严重，优秀人才往往留不住，尽管有的社区工作者是社区居民民主选举产生的，但出于个人利益的考虑，还是会一走了之，缺少制约措施。另外，近两年开展“一社区一大学生”工作以来，由于这批大学毕业生是统一招考后进社区工作的，工资待遇相对较高。这样社区内有同样学历的两位社区工作者，只因为一个是上级部门统一招考的，另一个是街道招聘的，待遇就不同，这给部分社区工作者造成了一定的负面影响，不利于社区工作的开展。

从总体上看，嘉兴市城市社区建设工作取得了很大成绩，在满足居民需求、加强社会管理、维护社会稳定、发展基层民主、促进社会进步等方面发挥了积极作用，社区正日益成为城市基层管理的平台、服务居民的平台和开展社会工作的平台，但社区工作仍然滞后于经济建设，滞后于居民群众的需求，与建设和谐社区的要求尚有不少差距，亟须我们通过多种渠道、运用多种手段、采取多种措施加以解决。

（二）温州市城市社区的发展

温州市民政局于2009年初专门组织开展了一次城市社区（以下简称社区）建设调研活动。调研组由分管局长带领，基层政权和社区建设处人员参加，有重点地走访查看了鹿城区、瓯海区、瑞安市、乐清市、泰顺县、平阳县的6个街道和15个社区，然后采取点面结合的研究办法，对全市城市社区建设的现状作了全面的分析评估，并在此基础上，按照科学发展观的要求，就今后一个时期如何加快推进社区建设的问题提出了一些看法、建议。

1．基本情况

2000年，鹿城区西山街道开始对居民委员会进行规模调整合并，成立了全市第一个社区居民委员会，打开了全市居民委员会体制改革的大门。至2009年3月底，全市建有社区居民委员会297个，分布在11个县（市、区）。其中，鹿城区最多，有社区居民委员会165个；文成县最少，有社区居民委员会1个。

在建立社区居民委员会体制的同时，目前仍有传统的居民委员会体制存在。在2000—2003年进行居民委员会体制改革时，因为有的地方没有重视，有的没有对社区进行布局规划，有的居民委员会没有办公用房等，所以没有将居民委员会全部进行规模调整改设成社区居民委员会。全市共有居民委员会214个，分布在10个县（市、区）。其中最多的是苍南县，有居民委员会80个；最少的是洞头县，有居民委员会2个。温州市社区数量和居民委员会数量详见表1－1和表1－2。

截至2009年3月30日，温州市有社区工作者2194名，其中专职工作者1447名，兼职工作者747名；党员1129名，妇女1551名，大学生223名。一般每个社区选配专职工作者5名。社区专职工作者的平均年龄为44．2岁；大专以上文化程度572名，平均每个社区2名。全市只有鹿城区、瓯海区已经全面落实社区专职工作者福利待遇，还有9个县（市、区）没有全面落实社区专职工作者的福利待遇。温州市已建有街道社区服务中心20个、社区服务站180个，占社区数的61%。社区服务设施（网点）15294个，平均每个社区51个。其中社区政府公共服务设施1513个，社区内自助、互助服务设施2082个，社区营利性商业服务设施11699个。

表1-1　温州市社区数量统计表

填报单位：温州市民政局
截至日期：2009年3月30日

表1-2　温州市居民委员会数量统计表

填报单位：温州市民政局
截至日期：2009年3月30日

2．主要成效

近几年，温州市认真贯彻胡锦涛总书记视察浙江社区工作时的重要讲话精神和中央、省委省政府的有关文件精神，社区建设取得了一定的成效。据统计，鹿城区水心街道桂柑社区被评为“全国文明社区”，瑞安市锦湖街道花园社区被评为“全国十佳学习型社区”。2004年，温州市被评为全国开展万家图书室援建活动和万家社区读书活动先进市，并获得“全国社区文明风采”电视大赛三等奖。2005年，鹿城区有3个街道被评为首批“全国社区服务示范街道”，乐清市有3个社区、瑞安市有1个社区被评为首批“全国社区服务先进社区”。2006年，有3个社区被评为全国五星级“民主法制社区”。2007年，瑞安市玉海街道沿江社区党支部书记张爱萍荣获浙江省“十佳社区工作者”称号。2008年，有10个社区被省城乡社区建设领导小组命名为“浙江省和谐示范社区”。温州市社区建设的成效主要体现在以下七个方面。

（1）建立健全社区建设领导机构。温州市在市和县（市、区）建立了城乡社区建设领导小组以及办公室，领导小组组长和副组长由党委副书记和政府分管副职领导担任，办公室设在民政局，由民政局局长或副局长兼任办公室主任。对领导小组成员单位实行了职责分工，各成员单位按照自己的工作职能开展有关工作。

（2）社区民主选举和组织体系基本规范。目前温州市所有社区均建立了以社区党组织为领导核心的组织体系。社区居民委员会委员由间接选举产生已经逐步发展为由直接选举产生。2007、2008年，全市有197个社区采取直选方式选举，直选率达66．3%，鹿城区社区直选率达84%。在社区居民委员会设立了劳动保障、帮扶救助、治保调解、计生卫生、文体、科普、绿化环保等工作委员会；同时在社区建立了妇协、老协、共青团等配套组织。所有社区均建有各类群团组织和各种志愿者组织。

（3）社区服务内容丰富多彩。建立社区服务平台，增强社区服务功能，是社区的主要任务。鹿城区建立了“社区总机”便民服务系统，瓯海区建立了“7171”便民服务系统，为社区居民提供“吃、住、行、游、乐、购”六大方面的转接服务项目，同时还提供政府“阳光政务”信息。部分街道、社区给社区居民发放求助联系卡，大大方便了居民群众的生产生活。此外，温州还在全市社区广泛推行再就业服务，动员社会各方面力量关心帮助“零就业”家庭和困难家庭的就业和再就业；广泛推行居家养老服务、老年星光点建设和社区老年电大建设，为社区老年人特别是孤寡老人提供便利快速的服务。为方便群众看病，已全面启动社区医疗服务网络建设，社区医疗服务站已覆盖各个街道，为居民提供医疗、康复、保健、计生等全方位的服务。

（4）社区民主管理制度逐步完善。各个街道、社区结合自身特点，制定了《社区居民（代表）大会制度》、《社区居民委员会工作制度》、《社区议事协商委员会工作制度》、《社区议事协商委员会职责》、《居务公开制度》、《社区居民公约》等一系列规章制度，并逐步明确了社区各组织的职责，理顺了工作关系，促进了社区工作的正常运行，不断推进社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的落实。

（5）社区社会文明程度不断提升。社区在开展创建和谐社区、文明社区、无毒社区、法制社区、绿化社区、环保社区、学习型社区、科普社区等活动以来，由于各类活动载体丰富，形式多样，吸引了社区居民群众的广泛参与，增强了社区居民的亲和力和凝聚力，社区居民的参与程度不断提升，减少了封建迷信和打架斗殴事件的发生，减少了社区黄、赌、毒的发案率，减少了社区治安事件的发生率，社区的文明程度不断提升。

（6）社区工作者队伍素质有所提高。社区经过直接选举和大学生到社区任职，社区工作者队伍素质有所优化，年龄、文化、能力、素质结构明显改善。特别是近三年来，由市民政局与市人事局联合举办了8期市区社区专职工作人员培训，每期培训15天，共有700多名社区专职工作人员接受了培训。

（7）社区志愿者队伍不断壮大。全市已建有区、县级志愿者协会11个（其中正式注册建立的有3个），建有志愿者服务站335个、志愿者服务基地510个、志愿者服务队2500多支，其中稳定型志愿者队伍1500多支，各类志愿者30万名，已经注册的志愿者25万余名。其中，鹿城区登记在册的社区志愿者组织657个，共计41374人，每个社区建有各类志愿者服务队10—15支。全市开展志愿者服务活动6807次，参加人数达169938人次，受益者达236264人次。

3．存在的问题

（1）各地社区建设发展不平衡。各个县（市、区）的社区建设发展程度存在很大差异。我们不妨把温州市社区建设程度划分为三类：第一类是3个城区的社区，社区建设起步早、起点高、运作有序，社区工作机制比较完善；第二类是2个县级市的社区，虽然社区建设起步较晚，但总体水平尚可，领导比较重视，社区工作者素质比较好，社区运转比较有序；第三类是县城镇的社区，这些社区多数只是在原来居民委员会名称上做了改变，在区域范围上做了相应调整，但社区的体制和工作机制还是依照原来居民委员会的模式运作，政府没有统一安排落实社区工作者的福利待遇和工作经费，对社区工作和服务活动缺乏保障措施，很多社区没有能够按照要求开展各类服务和活动。

（2）社区基础设施分散、落后。温州市社区基础服务设施“小而散”、“简而旧”，其中最突出的问题是社区工作服务用房严重缺乏。温州市社区工作服务用房缺房率位居浙江省第一，政府解决社区缺房力度最小，解决社区缺房进度也最慢。省委、省政府指示从2006年开始用三年时间基本解决社区工作服务用房问题，每个社区工作服务用房面积必须达到350平方米及以上（温州市解决社区工作服务用房进度情况见表1－3）。2009年，温州市还有182个社区工作服务用房没有达到省定标准，未完成率达74．49%。社区用房面积达标率是省委对温州市法制温州建设考核的一项重要内容，鹿城区、永嘉县等地因社区缺房率太高，社区建设分全部被扣。因此，温州市评选的一些和谐社区及其他先进称号没有获得省里批准。显然，解决社区工作服务用房难已经成为温州市亟待解决的一个问题。

此外，社区现有的服务设施分散，社区服务中心、社区学校、社区图书室、社区活动室等服务设施分别由有关部门负责建设和落实，当地政府在规划这些配套服务设施中没有进行统筹考虑，从而使温州市的社区服务设施分散，规模太小，档次不高，群众办事不便。其次，3个区已经建成的街道社区服务中心20个，目前均成为街道办事处的办公场所和用于出租生财，这种做法既没有用于服务社区居民，也没有发挥社区服务的功能。

表1-3　温州市解决社区工作服务用房进度情况汇总表

填报单位：市民政局　统计时间：2009年2月15日

（3）社区志愿者活动内容单一、层次低。目前，温州市社区志愿者活动还处在原发阶段，对志愿者没有资格要求和活动要求，缺乏规范管理，其作用发挥有限。他们的活动大部分停留在“学雷锋阶段”，活动层次比较单一，基本上以开展打扫卫生、敬老慰问等活动为主，活动内容有限，活动区域有限，活动登记不规范，活动项目档次不高。志愿者服务存在供需矛盾，一方面是层次比较高的社区志愿者没有服务对象，另一方面是许多社会问题找不到志愿者提供服务。也有的社区志愿者概念模糊，将社团组织当成志愿者组织，认为参加社团就是参加了志愿者组织，对志愿活动认识不足。

温州市社区志愿者注册登记工作正在鹿城、瑞安进行试点。在志愿者注册登记管理上存在关系不顺的问题。浙江省规定志愿者登记管理的业务主管部门是共青团，而民政部则将志愿者注册登记管理工作交给基层民政部门。在试点中，志愿者的登记管理部门也有不同，鹿城区由共青团进行注册登记管理，瑞安市由慈善总会进行注册登记管理，不管是共青团还是慈善总会，在进行志愿者注册登记管理中都缺乏社会资源整合的能力和手段。

（4）社区工作者任务重、待遇低。社区居民委员会工作负担过重。有的部门在工作重心下移时，把一些应由自己做的工作也交给社区居民委员会。有的部门热衷于在社区设机构、挂牌子、发报表、搞评比、查台账，使得社区组织倾向于行政化、机关化。社区居民委员会普遍反映，每年要参加一两百次会议，完成上百项任务，报送报表材料近百份，出具证明数百个；还要接受近20个部门30多项检查，参加30多项考核评比，承担20余个部门工作站（点）的工作任务和一些临时性、突击性任务。社区工作者俨然成了“百忙官”和小巷的“总理”。他们更多的是忙于应付政府部门交办的事务，而没有精力去做好服务居民的工作。

社区工作者的工资福利待遇偏低。温州市市区的社区专职工作人员的基本工资只有780元、830元和900元这3个档次，连续聘用的从第二年起每年按第一年工资标准递增5%。工作一年的市区社区专职工作人员工资福利只有1．2万—1．9万元，低于上一年当地职工平均工资水平（2008年鹿城区2．3万元，龙湾区2．44万元，瓯海区2．92万元），其他县（市、区）则更少，如永嘉、平阳、苍南、文成等地社区专职工作人员一年的工资福利只有2000—5000元。在参加保险方面，除鹿城、瓯海区参加五险外，其他9个县（市、区）大部分社区专职工作人员只参加了医疗、养老两个险。

（5）社区服务资源整合不够。温州市是市场经济比较发达的城市之一，社会化的社区服务项目多、服务内容丰富，涵盖了社会生活、生产的方方面面。但温州市社区服务业没有品牌，社区服务总体水平和信誉度低，基本上还停留在20世纪80年代的“马路服务”水准。群众在接受社区服务时没有安全感、信任感，社区服务组织的行业标准、质量有待研究和提高。另外，温州市社区服务还存在“小而散”的问题，社区服务没有形成体系，各街道、社区划地为政，没有形成统一的服务品牌和服务平台。在社区的公共设施和资源也没有得到协调管理和整合使用，利用率很低。

（6）基层民政队伍力量不适应实际工作需要。民政工作任务和责任要随着社会的发展而发展，但温州市的民政队伍一直保持着原来的架构，人员力量明显不足，出现了市、县、乡民政队伍不适应社会发展需要的问题。市民政局基层政权和社区建设工作部门的业务干部只有4名，各县（市、区）民政局从事基层政权和社区建设工作的人员仅有1—2名，且不是专职，还要担任其他工作。目前市民政局基层政权和社区建设处承担着村（居）委会换届选举的日常事务和指导、村务公开和民主管理、农村社区建设、城市社区建设、村（居）组织规范化建设、社区志愿者注册登记管理、市村务公开和民主管理等工作。要经常到基层调研和检查指导，每月要接待处理很多民主选举方面的上访，每月需要向有关方面提供3—5篇专题或综合性材料，每年要起草几个文件，平时要参加很多的会议和活动等。这么多的事务性工作实在难以应付，而县（市、区）民政局的事务性工作则更加难以应付。11个县（市、区）民政局中只有4个专设基层政权和社区建设科，其余7个县（市、区）没有设立专门科室，此项工作由社会事务科的科长兼任。这些科长主要担任社团登记管理、婚姻登记管理、区划地名管理等事务性工作，很难有足够的时间和精力从事基层政权和社区建设工作。到了乡、镇、街道层面，民政助理员力量则更加薄弱。乡镇在调配民政助理员时往往是从民政担负社会救助和灾害救济方面的工作来考虑，一般都是将快要退休的工作人员安排在民政助理员的位置，让他们去“拜拜年、发发钱”，没有从加强城乡基层基础管理的角度来考虑人员配备问题。这就造成基层民主政治建设和社区建设的工作任务在乡镇、街道无法与上面对接。民政助理员人员力量薄弱，与基层民政工作任务极不相称，反差很大。

针对温州市社区建设中存在的问题，根据中央和省委、省政府对加强社区建设的部署要求，温州市将社区建设的工作思路确定为：以和谐社区创建活动为载体，不断改善社区基础设施，为创建和谐社区提供基础条件；提高社区专职工作人员福利待遇，确保社区有人办事；进一步建立完善推进社区服务发展的政策措施，提升社区服务水平和能力；切实抓好社区体制机制建设，增强社区建设发展的动力和活力；加强社区工作机构建设，切实解决人与事不相符合的问题，全面推进社区建设健康有序地发展。

二、舟山农村社区发展个案分析

早在2003年，舟山市根据渔农村的特点，已经开始了渔农村社区建设的探索和实践。通过几年的努力，舟山市的渔农村新型社区建设取得了较大成绩，到2008年底，初步摸索出了适合沿海渔农村新型社区建设的模式。

（一）渔农村新型社区发展建设的基本情况

舟山市地处我国东部沿海，素以“海天佛国、渔都港城”著称，有近100万人口、1390个大小岛屿，是我国重要的海洋渔业基地和海洋开发基地。2008年底，舟山市户籍人口总数为96．77万人，人口密度672人/平方千米，常住人口105．4万人。渔农村常住家庭户数23．53万户，农业人口为62．74万人。2008年，全市实现地区生产总值490．25亿元，比上年增长14．5%，增长速度全省第一；按常住人口计算，人均生产总值46936元，折算美元约为6758美元，居全省各市的第四位；财政总收入66．68亿元，其中地方财政收入43．15亿元；城镇居民年人均可支配收入22257元，渔农村居民年人均纯收入11367元。

舟山市是全国农村社区建设全面开展的地区之一。从2003年12月开始，舟山市以科学发展观为指导，积极促进解决渔业、渔村和渔民的“三渔”问题，对渔农村设计实施了“暖人心、促发展”工程（简称“暖促”工程）。该工程实施的具体目的是：坚持城乡统筹经济发展，加快促进渔农村全面建设小康，加强渔农村基础设施建设，推进渔农村经济结构调整，解决渔农村剩余劳动力就业难、培训难等问题，以及完善渔农村社会保障体系，提高渔农民收入和生活质量，维护渔农村社会稳定。

2004年“暖促”工程初见成效，渔农村群众生活条件有了一定的改善。但是，随着渔农村改革的推进，传统计划经济时期遗留下来的渔农村管理体制，已不适应渔农村发展的实际需要。主要体现在渔农民就业形式的多样化给管理增加了难度，渔农民对提高生活质量方面的需求难以通过旧时的基层管理部门（村委会）来满足，而且村委会难以兼顾社会事务管理和经济经营管理两项职责，因此从2005年开始，舟山市尝试从机制上对渔农村管理体制进行创新，提出渔农村建立新型社区的意见。

建立渔农村新型社区是对“暖促”工程的深化，侧重于从体制、机制上进一步提高渔农民收入，进一步提高统筹城乡发展水平，进一步提高渔农民文明素质，更是一项为民服务的长效机制。截至2008年底，舟山市共建立了182个渔农村新社区，其中渔农村小康社区有84个。建立渔农村新型社区经历了以下几个阶段。

1．建立渔农村新型社区试点阶段

2004年7月30日，在舟山市定海区干榄镇西码头，渔农村新型社区试点之一——西码头社区挂牌成立，这是全市首家成立的渔农村新型社区。

2004年8月12日，舟山市定海区展茅镇成立螺门、茅洋、沙井、横街4个渔农村新型社区。其后岱山县岱西镇建立了青黑社区、双合社区，嵊泗菜园镇建立了青沙社区。

2004年12月24日，舟山市定海区干榄镇又成立了青龙、新建、龙潭、东升、双庙5个渔农村新型社区。

至此，舟山市4个试点乡镇共建立了13个渔农村新型社区，建立了单村或撤并村建社区、联村建社区三种模式。2004年12月29日，舟山市召开了全市渔农村新型社区试点工作交流会，准备在全市范围内推广建立渔农村新型社区。

2．渔农村新型社区建设推广阶段

2005年1月13日，中共舟山市第四届委员会第八次全体会议胜利召开，会议通过了《关于建立渔农村新型社区的若干意见》（舟委〔2005〕1号，简称“一号文件”），正式决定展开农村社区的建设。“一号文件”认为，舟山市“总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段，应该采取新的举措，进一步缩小城乡差距，让渔农民同步共享改革发展成果，同步共享现代文明”。“一号文件”对舟山市渔农村新型社区建设的意义、要求、基本原则、主要政策措施、组织领导等问题，作了比较全面的论述和规定，成为浙江省乃至全国最早的关于农村社区建设的文件。

2005年3月，舟山市委办公室、市人民政府办公室联合颁发《关于建立渔农村新型社区的实施意见》（舟委办〔2005〕12号，简称“十二号文件”），将舟山市委的“一号文件”具体化。“十二号文件”要求，全市于2005年12月底之前，全部完成渔农村新型社区建设的工作。从2005年4月初开始，舟山市渔农村新型社区建设进入全面实施阶段，至2005年7月中旬，全市共建立渔农村新型社区182个，实现计划总数的100%。

（二）渔农村新型社区发展建设的主要内容

1．渔农村新型社区发展建设的基本原则

舟山市2005年“一号文件”要求建立的渔农村新型社区必须遵循四个原则。原则一，要以人为本，民生为重。着力办好与群众切身利益直接相关的事项。原则二，要因地制宜，分步推进。在建立渔农村新型社区时，一定要区别各村情况，不搞“一刀切”。原则三，要群众自愿，维护稳定。在具体实施过程中，要坚持走群众路线，尊重大多数群众的意愿，维护大多数群众的利益，确保渔农村社会稳定。原则四，要有机结合，统筹兼顾。建立渔农村新型社区，要与开展保持共产党员先进性教育活动相结合，与实施“暖人心、促发展”工程相结合，与创建“平安舟山”相结合，与“千村示范、万村整治”工作相结合，与开展渔农村党建“三培养”活动及村级换届选举工作相结合，全面推进渔农村三个文明建设。

2．渔农村新型社区发展建设的主要思路

渔农村社区建设就是在渔农村以一个或数个村为单位建立新型社区管理服务机构，引进城区管理服务模式，统筹城乡基础设施规划、建设，发挥村级集体资产在提高群众生产、生活水平等方面的作用，开展文明家庭创建活动，逐步建立社会保障体系，建设经济繁荣、环境优美、生活富裕、民主文明、社会平安的渔农村新型社区。

渔农村新型社区通过三种模式建立。一种是单村建社区，是指在一个村的区域范围内建立一个社区，存在一个村组织；另一种是撤村并建社区，是指在两个或两个以上村的区域范围内建立一个社区，并将社区内的所有村撤并成一个村组织；第三种是联村建社区，是指在两个或两个以上村的区域范围内建立一个社区，并且在该区域内仍然存在两个或两个以上的村组织和村经济合作社。联村建社区有两种形式，一种是纯联，即社区内的各村组织原封不动；另一种是先撤后联，即社区内的部分村撤并成一个村，社区内仍有两个或两个以上村。

舟山市“十二号文件”还对建立新型社区中可能遇到的具体问题指明了解决原则。文件强调要“合理确定渔农村新型社区区域、规模。在充分了解民情、尊重民意的基础上，合理确定新型社区区域。社区规模应根据各地区域范围、人口规模、村镇规划等实际情况予以确定。坚持多种模式并存，不搞‘一刀切’，可以联村建社区，大的村可以单村建社区。对条件成熟的，群众自愿要求并村的，在确保集体资产妥善处置的前提下，也可以并村建社区或并村后的村与单村联合建社区”。

3．渔农村新型社区机构设置和职能说明

渔农村新型社区设立社区管委会和社区党总支。社区管理委员会下设社会保障委员会、社会事务管理委员会、治保与调解委员会（警务室）等机构。社区管委会的职能原则上参照城区社区居民委员会的职能，其主要职责是做好公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬等社会事务工作，从公共服务、民间调解、治安维护、帮困扶贫、民意表达、监督协调等方面履行职能。新型社区党组织在当地乡镇（街道）的领导下，起领导核心作用，其主要职责是讨论决定社区管理服务和发展中的重要问题，讨论制定社区党的建设工作规划和具体计划，加强对社区内农村合作经济的领导。社区管委会在社区党组织的领导下，对本社区区域履行统一的管理服务职能。

渔农村新型社区和村级的职责分配如下：社区党总支与村党支部是领导与被领导的关系，社区管理委员会与村民委员会、村经济合作社的职能各有侧重。社区管委会参照城区管理服务模式，负责该居住区域的公共事务和公益事业，与生产、经营活动相脱离。村民委员会主要负责本村的基础设施建设，提高村级集体收入，对村民社会保障的投入等公益事业。村经济合作社主要负责村集体资产经营、管理、收益和分配，尊重和支持村民委员会和社区管理委员会的工作。新型社区的原各村级集体资产按“不打破、不平调”和“取之于民、用之于民”的原则处置，所有权不变；各村的原有货币资金仍由各村用于发展公益事业和提高居民保障水平，同时加强财务管理和会计核算制度建设，保持有关政策的连续性。

4．渔农村新型社区工作者配置及其待遇

社区工作者是指社区党支部书记、副书记和委员，社区管委会主任、副主任和委员。社区工作者有三个来源途径：其一，换届选举后，从原村两委会成员中择优聘用；其二，由乡镇（街道）委派能力强、素质好、具有一定组织协调能力的中青年机关干部；其三，向社会公开考试选拔录用有志于渔农村社区工作的各类优秀人才。

社区工作者的配置，根据社区规模，一般每个社区3—7人，其中社区人口3000人左右的配备3—5人，社区人口5000人以上的配备5—7人。社区主要负责人由乡（镇）、街道党委、政府按干部任用程序决定选任。社区党组织与社区管委会领导可实行交叉兼职。为减轻新型社区内群众负担，社区工作者的报酬和工作经费不由社区群众承担，而由县（区）、乡镇（街道）财政负责解决。

社区工作者实行三年一聘制。根据社区工作者考核管理办法，对社区工作者按年度进行德、能、勤、绩、廉等方面的考核，对考核不合格的社区工作者进行再培训、转岗或解聘。社区领导和专职工作人员的工资为每月1000元或700元，按城镇企业职工养老保险标准代其缴纳养老保险，年终视考核情况发5000—8000元的考核奖，平均年收入在1．6万元和2．2万元两档之间。新型社区建立以后，新当选的村两委会成员不再领取由村级集体经济支付的固定补贴。因工作需要，可视实际工作和出勤情况，给予临时性的误工补贴，具体由村民代表大会讨论决定。

5．渔农村新型社区管理资金和经费来源

新型社区的工作经费和工作人员的工资均列入各级财政预算，由财政保证支付，解决了社区工作者的后顾之忧，保证了社区日常工作的正常开展。凡领取财政发放工资的社区工作者，不得再在村级组织中领取工资或其他任何形式的额外补贴，以减轻村级经济的负担。

渔农村新型社区的办公经费根据基数和所辖人口计算组成，以每个社区1万元为基数，按平均每人每年4．5元计算确定，办公经费除市财政下拨外，不足部分由区、乡镇财政按1∶1配发。

6．渔农村新型社区的社会服务和社会保障措施

社区开展对渔农民的就业培训、科教、卫生、治安、保障、便民服务等公共服务。设立综合性的村民培训基地，加强对渔农民的技能培训和思想道德、民主法制等教育，引导其提高科学文化素质和法制意识。建立渔农民文化体育组织和专业队伍，丰富渔农民文化体育生活。建立社区卫生服务站，为村民开展预防保健、医疗康复、生殖健康、计生服务等方面的服务，形成“20分钟卫生服务圈”。建立调解室和警务室，健全群众性治安保卫、民间纠纷调解组织，及时调处各类矛盾，控制治安案件的发生。进一步完善农村社会救助救济、“五保”户供养等救助体系，落实渔农民最低生活保障等制度。引入企业、中介和各类社会服务组织开展各种便民利民服务，发展连锁便民店建设，为村民提供方便。

在新型社区开展创建文明家庭竞赛活动，建立“以奖代保”制度。经社区管委会审定，凡拥护党和政府、爱国爱乡、遵纪守法的家庭，经所在乡镇（街道）批准，均可评为文明家庭，并发给60周岁及以上老人每人每月30元的奖金，奖金标准视经济增长情况，每年递增10%。通过以奖励代保障、以奖励代福利，逐步建立起新型的渔农村养老保障制度，使群众真正享受到改革发展的成果，不断提高他们的生活质量。市、县（区）、乡镇（街道）财政建立“奖励保障金”制度，列入每年财政预算，专款专用，不得挪用。文明家庭竞赛活动的奖金支出，由市、县（区）、乡镇（街道）财政的“奖励保障金”各承担1/3。

（三）渔农村新型社区发展建设的成效和存在的问题

1．发展建设的成效

通过四年的实践，舟山市的渔农村新型社区建设模式，促进了渔农村社会经济发展，提高了社区居民的生活水平和生活质量，取得了预期的效果。具体成效表现在以下几个方面。

（1）减轻了渔农民负担。舟山市182个渔农村新型社区共配置工作人员931人，这部分人的工作经费和工资均来自财政预算，不由村集体经济支付，从而减轻了渔农民的负担。此外，与实行村委会管理相比，建立渔农村社区精减了工作人员，从而减轻了渔农民负担。原来从532个村委会领取集体经济固定工资的脱产工作人员达1626人，建立社区后，精减了43%，如果按每人每年1．2万元的工资报酬计算，舟山市全年可节省830万元，同时实际减轻渔农民负担达1950万元。

（2）创新了渔农村管理和服务体制。舟山市建立的182个渔农村社区是通过联建、并建和单建的形式建成的，创新了渔农村管理和服务体制。社区管委会已从原村委会的以管理为主的思想，转变为以服务为主的思想，从注重经济管理转向重视公共服务方面。具体表现在：社区建设打破了村行政区划格局，整合了各类资源，提高了渔农村公共设施的共享度，降低了服务成本，扩大了管理的规模效应。区域整合后，进一步扩大了公共财政覆盖面，加大了公共财政对社区基础设施和社会事业的投入，切实发挥了各项扶持、扶助资金的实效。如定海区西码头社区建立后，筹集资金40多万元，对社区内多年来因两村分治而无法解决的一条污染严重、群众反映强烈的“老大难”河流进行了整治，社区环境得到改善，居民切实感受到了社区的作用。普陀区螺门社区自建立以来，投入350万元资金改造了中心区内的公共厕所、停车场、主要道路、电力线路、绿化设施，改善了周边环境，提高了渔农民的生活质量。

（3）强化了基层队伍建设，加大了基层组织力量。分析舟山市渔农村社区工作者的选拔条例发现，社区工作者均是来自基层的优秀人才。从实际情况看，182个社区的931名工作人员中，有798名从优秀的村两委会人员中选拔，86名来自乡镇下派，47名来自社会公开选聘。这些基层人员的整体素质好，工作能力强，熟悉当地渔农村经济和社会发展状况，比较适应现代化渔农村社区建设的需要，为做好社区居民的管理和服务打下了组织基础。

（4）有利于强化村民自治。根据2005年“一号文件”的设计，渔农村社区管理委员会和村委会的管理职责不同。渔农村社区管委会作为为民办实事的机构，主要体现在服务而非管理，工作的重点是做好社区发展规划、社区公共设施建设、环境卫生整治，并组织开展渔农村劳动力就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等事务。社区承担了大量的政务和事务性工作，而作为基层自治组织的村委会，从社会事务服务中解放出来，有足够的时间集中精力做好村民自治工作，通过健全村务公开和民主管理工作，强化村民自治意识，提高村民自治水平。

（5）有利于探索农村养老保障机制。“以奖代保”政策的实施，改善了老年渔农民的生活，促进了渔农村社会风气的好转，为今后建立渔农村养老保险机制作了有益的探索。各社区普遍开展以“拥护党和政府、爱国爱乡、遵纪守法”为主要内容的文明家庭创建活动，对考评合格家庭中的老年渔农民按每人每月30元（每年递增10%）的标准给予奖励。这项制度的实施，在进一步提高渔农民遵纪守法意识、促进渔农村稳定和谐的同时，改善了老年渔农民的晚年生活，许多老年人说“好比我们又多了一个孝顺儿子”。经济发展较好的社区加大了对老年社员的补贴力度。如沥平社区从建设社会主义新农村、打造和谐社会的目标出发，切实利用资源优势扩张村级经济造血功能，年经济收入达200万元，社区利用雄厚的村级经济实力，不断加大对老年社员的补贴力度。如今，沥平社区男60岁以上、女55岁以上的老年农民每月都有劳保可领，平倭村的老年夫妻每月共有736元的收入，沥港村也有536元（经济合作社劳保、失土保障金、以奖代保金）。舟山市渔农村社区的养老方式是农村养老保障机制的一种重要探索。

（6）有利于树立农村精神文明新风尚。由于渔农村新型社区引入城市社区管理服务模式，分别建立了社区精神文明建设委员会和义工服务站。社区通过招募义工志愿者，组建义工服务队，不定期开展卫生保洁和家电维修等服务，为社区居民提供方便，这样减少了过去常有的赌博等不文明行为。社区通过建设老年活动室、图书馆和文体广场等，促进社区精神文明建设，逐渐改变了过去农村的许多陋习，使渔农民逐渐感受到城市生活，成为文明的城市人。

2．发展建设存在的问题

（1）对社区的概念认识不清。由于社区建立时间不长，对社区建设的宣传力度不够，许多社区居民对社区概念认知不清，常常把社区看成类似于城市居民委员会或者街道一样的权力机构，而对社区的服务性职能认知不足。居民的社区观念不强，缺乏社区认同感和归属感。在社区开展的服务活动中，社区内的单位和企业以及居民没有把自己真正融入社区之中，共建意识不强，不能像城市社区内的企业和单位一样对渔农村新型社区提供赞助和支持。

（2）渔农村新型社区建设缺乏法律保障。渔农村社区是在原来行政村的基础上合并而来的，实行村与社区双轨制运行，工作者交叉兼职。社区是服务机构，村是自治机构，但目前没有法律对渔农村社区建设给予相当的法律保护。目前国家对村级组织制定了《村民委员会组织法》，对城市社区制定了《社区居民组织法》，而渔农村新型社区管委会的成立并没有相应的法律保障，它是地方政府的行政管理规定，导致许多社区工作者感到新型社区被相关职能部门轻视的尴尬，法律的缺乏给渔农村新型社区的运转带来困难，有些人甚至对社区能否继续存在持怀疑和观望的心态，或者认为新型社区建设是在村级上再设一个行政层次，降低了行政效率，提高了管理成本。

（3）渔农村新型社区建设与村级关系有矛盾，这种矛盾表现在三个方面。一是工作者任命制度的问题。由于社区和村采取双轨制运行，村委会干部由村民选举产生，而社区工作者是由政府聘任的，客观上形成了村干部在某种程度上不服从社区工作者管理的风险，即使多数社区工作者由村干部交叉兼任，但是仍有一部分村干部没有兼职，他们可能消极或者不配合社区工作者的工作，这就为社区工作造成部分困难。二是社区和村委会工作关系没有理顺。联村建社区，由于内部有几个独立核算的经济主体，个别村干部存在本位主义思想，不顾社区全局，各自为政，不听从社区管委会的协调、指导、监督。社区决定基本建设、社会化服务等公共事务时，不易协调统一，容易出现矛盾或互相扯皮。三是社区建设的资金不足。社区建设资金主要来自财政投入和补贴，但是要发展社会事业，社区常常面临财政资金不足的问题，而建立社区时为了减少村民对新型社区的抵触情绪，规定不管何种形式建立社区，原村级集体资产明确由原村经济合作组织负责管理，原各村经济合作社原封不动，村级集体资产做到“不平调、不流失、不挪用，切实维护群众拥有原村集体资产的合法权益”。因而各村的集体资产无法统筹用于社区发展，社区建设受到资金限制。

（4）社区工作者和社区居民的素质都有待提高。工作者素质不高，主要表现在文化知识、年龄结构、实际能力方面的不适应；社区专兼职工作者年龄偏大、文化程度偏低，政治素质、业务能力不足；社区志愿者来源渠道较窄、层次低、参与率不高；工作者中从事社区理论工作的队伍几乎为零，社区人才的缺乏制约了社区的发展。部分社区居民素质偏低是指从农民变为市民，不仅是身份的转变，更应该是观念、行为方式、生活习惯的转变。部分农民仅仅是身份转变成市民，但心理认同、生活方式、从业意愿等并没有真正融入城市，这个转变将有一个较为长期的过程。再加上农村的青壮年劳动力大量外出务工经商，留守的老弱病残又大多安于现状，眼光只局限于有限的土地资源，缺乏对农村社区建设的积极性。

总的来说，浙江城市社区已进入全面良性发展阶段，发展中出现的局部矛盾和结构性问题正在逐步化解；浙江农村社区建设也开始试点，各地因地制宜，务实创新，探索前进。舟山渔农村新型社区的发展颇具特色。

浙江社区发展具有深厚的历史积淀与文化底蕴，最早可上溯至宋朝的保甲制度，新中国成立后，浙江也是全国最早建立居民委员会制度的地区。因此，一方面，浙江社区发展是在中国经济社会体制变迁背景下发生的，其发展轨迹与全国一般情况合拍；另一方面，浙江社区发展经验积累多、起点高，社区发展具有先进性、创新性和超前性。

【注释】

[1]参见吴缚龙：《中国城市社区的类型及其特质》，《城市问题》1992年第5期；朱健刚：《国家、权力与街区空间——当代中国街区权力研究导论》，《中国社会科学季刊》1999年夏季号。

[2]丁超：《全能主义架构中的城市社区与单位》，《中国方域——行政区划与地名》2001年第4期。

[3]马克斯·韦伯：《经济与社会》，商务印书馆1997年版。

[4]俞可平：《社会主义市民社会：一个新的研究课题》，《天津社会科学》1993年第4期。

[5]何海兵：《“国家—社会”范式框架下的中国城市社区研究》，《上海行政学院学报》2006年第4期。

[6]Sherry Amstein：A Ladder of Citizen Participation．Journal of the Royal Town Planning Institute，April，1971。转引自张晓玉：《和谐社区构建中的公民参与问题研究》，《四川行政学院学报》2008年第3期。

[7]魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》2003年第1期。

[8]夏建中：《中国公民社会的先声——以业主委员会为例》，《文史哲》2003年第3期。

[9]托马斯·海贝勒、诺拉·绍斯米卡特：《西方公共社会观适合中国吗？》，《南开学报》（哲学社会科学版）2005年第2期。