浙江城市社区的管理与建设

浙江城市社区的管理与建设_浙江社区的建设与发展

第二章　浙江城市社区的管理与建设

建设管理是社区发展最基础、最重要的环节。浙江城市社区管理建设走在全国前列，其制度创新和经验做法多为兄弟省市学习借鉴。本章分别从社区居民委员会、队伍建设、基层民主建设等几个方面进行评述和研究，并在此基础上对杭州湖滨街道颇具特色的管理经验进行个案分析。

第一节　浙江城市社区居民委员会的管理与建设

经民政部组织专家考证，新中国第一个居民委员会出现在杭州市上城区上羊市街社区，我国唯一的社区建设史料展示中心也于2009年在上城区筹建。杭州市居民委员会的管理与建设经验，具体而微观地反映了浙江省乃至全国社区建设的基本情况。

一、新中国第一个居民委员会：杭州市上羊市街居民委员会

2007年9月9日，民政部在北京召开“新中国第一个居民委员会”问题论证会，会议认为，确认新中国第一个居委会应具备五个条件，即时间为1949年10月1日新中国成立以后、名称为居民委员会、地域为城市、组织性质为群众自治、组织结构为民主管理的委员会制。会后全国各地民政部门包括北京、内蒙古、上海、广东、广西、山东和杭州等26个民政厅（局）纷纷响应。按照民政部的五个条件，本着实事求是、尊重历史、尊重事实的态度，杭州市民政局、上城区民政局再次组织调查人员进行寻访、查证，几次到杭州市档案局、杭州市公安局、上城区公安分局、上城区档案馆、杭州市图书馆等地翻阅了大量的1949—1950年的相关历史资料，对史料中反映的人物进行寻访、查证，对史料中相关的线索进行比对、分析。通过档案资料、史料、人证的综合分析，并经浙江省民政厅、杭州市民政局和上城区委、区政府多次研究，在2008年6月13日联合召开的省、市专家论证会上达成共识：上城区是杭州市最先开始成立居委会试点工作的城区，上城区的上羊市街居民委员会完全符合民政部提出的五个条件。

民政部于2008年6月28日在杭州召开“新中国第一个居民委员会”寻访成果发布会，宣布浙江省杭州市上城区的上羊市街居民委员会是“新中国第一个居民委员会”。浙江省杭州市上城区上羊市街居民委员会成立于1949年10月23日。同年12月，杭州市人民政府就正式发出了《关于取消保甲制度建立居民委员会的指示》。这是迄今为止发现的新中国建立以来最早的关于在城市基层建立群众性自治组织的政令，也是建国初期由地方政府发出的对“居民自治”阐述得比较完备的一份文件。

上羊市街现在江城路一带，清道光咸丰年间名洋市，清末改称上、中、下羊市街，民国称车驾桥直街，上、下羊市街，其名一直沿用至1981年。1953年全路拓宽，自1981年起，撤销各段名称，统称江城路。

1949年10月23日成立的上羊市街居民委员会是由十八、十九两个保合并而成的，大致范围为：东至上羊市街（现地名为江城路），南沿五圣塘、六圣塘至保安桥河下，北至望江门直街（现地名为望江路），西至中山南路（现为中河高架下绿化带）。成立后因不符合市政府颁布的《杭州市人民政府关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》中关于户数的要求，于1949年12月20日被拆分为13个居委会。1952年市政府调整行政区划，将望江路以南部分划给江干区；1997年1月市政府行政区划再次调整，将望江路以南部分又重新划入上城区。上羊市街居民委员会的名称从1949年一直使用至2000年因建立社区居委会而被取消。

上羊市街居民委员会是民主管理体制和委员会制的组织结构，其组织架构大体与现行居民组织相一致。居委会在工作实践中明确了其组织领导、委员和组长产生的方法和条件。首先，居民委员会的组织原则和形式依照市政府指示，居民区每100—200户选举委员7人，居民小组每30—50户选举正、副组长各1人，其区域的划分以街道的自然完整、居民的生活单位和户籍管理的便利为原则。其次，委员和组长产生的方法是先开小组座谈会由群众提出候选人，经过会上初步了解讨论后，按照照顾地域的分布、各阶层的代表性及候选人本人的积极与否指定正、副组长，取消了那些不符合的候选人，最后确定委员候选人，再召集群众开会通过小组长人选，并投票选出居民委员。担任委员和组长的条件是，委员和组长所在地区要分布面广；此外，委员和组长本人尚须具备下列条件：一是政治上认识清楚，没有反动行为，重视劳动人民；二是出身成分以工人阶级为主，同时兼顾小手工业者、小商人、知识分子等出身；三是群众印象要积极热心，公正，没有贪污行为，没有做过对不起群众的事情。对委员、组长可以通过集体座谈、家庭访问、个别谈话等方式对他们进行思想教育，提高他们对居民委员会的认识，明白这是一项光荣的任务，要积极参加这一工作。思想提高工作必须认真做好，否则居民委员会就不能建立起来，同时要消除候选人“工作忙没有时间”、穷人没有时间也没有能力没有资格做事情的消极思想。上述居委会组织产生的方法、原则和形式，委员和组长的任职条件等规定，说明了当时居委会组织机构的严谨性。

市政府还对建立居民委员会的意义予以了说明：劳动、生产、教育等工作都需要有健全的居民组织来推动，取消保甲制度就是启迪、教育和发动人民自己管理自己，使其过上民主的生活，保甲制度不是人民的……所以要取消。保甲制度取消后将由居民委员会代替。居委会的任务是“协助政府，保护各种公共事业财产等。最好将任务加以明确，居委会下可设卫生、治安、消防等小组，小组副组长可设1—2人。”

上羊市街居民委员会是直接选举产生的居民自治组织，其选举体现了群众当家做主、充分行使民主权利的热情。居委会成立之初，依据《杭州市人民政府关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》（以下简称《工作指示》）第二、第四条的规定，明确了居委会的组织性质为群众自治。《工作指示》中指出：“建立新的居民组织的目的是动员、组织群众，团结教育群众，使人民自己来真正当家办事，应在‘自己当主人，自己来办事’的口号下提高群众的政治觉悟，建立人民民主管理的基础，并使城市革命秩序获得更进一步的巩固。同时新的居民组织，必须能广泛地反映人民的意见，传递和推行政府的政策法令，加强政府与群众的联系，协助政府做好城市的管理与建设工作。”“新的居民组织，必须是具有广泛而完整的代表性，是各阶层人民群众联合的组织，但它不是一级政权机构。”以上两条不仅充分体现了民主平等原则，还明确了居委会组织的自治性质。

原上羊市街居委会首任主任陈福林回忆说：“1949年10月23日晚上7点多，我和其他群众一起到了西牌楼小学的会场里，参加上羊市街居委会的选举大会。当时参加大会的群众有200余人，选举前大家还唱了国歌《义勇军进行曲》。主持会议的4个人都是从上城区来的，一个是上城区区长田奎荣，一个是上城区公安分局的秦秘书……主持人宣布选举开始后，就给到会群众每人发了一张选票，选票上共有21名候选人，要求大家在候选人的名字上画圈，每张选票只能画9个圈，少画一两个都没关系，如果多画一个圈这张选票就作废了。会上还选出一名监票和一名唱票的群众。经过投票，我得的票数最高，有220票左右，被选为居委会主任，陈道彰以208票被选为副主任。接着主持人宣布由我担任上羊市街居委会主任兼上城区第二消费合作社经理，陈道彰担任副经理。”陈福林的这段回忆印证了上羊市街居委会成员是根据群众投票结果选举产生的，人民群众拥有了当家做主权利的事实。

继民政部在杭州召开“新中国第一个居委会寻访成果新闻发布会”，宣布杭州上城区紫阳街道上羊市街社区为新中国第一个居民委员会之后，民政部决定在上城区兴建我国第一个中国社区建设史料展示中心。展示中心位于杭州市金钗袋巷与元宝街交叉口，拟在金钗袋巷南北入口各设置一个纪念牌坊。牌坊的造型为三门四柱三楼式木制牌坊，属典型的南方风格，和巷内的古建筑风格统一。牌坊的坊眼雕刻“新中国第一个居委会诞生地”十二个烫金大字，下方的“新中国第一个居委会诞生记”，用文字记述新中国第一个居委会的成立过程。中国社区建设史料展示中心所展示的内容将分为居民委员会的发展史、中国社区建设的发展史、中国社区建设文献史料馆藏及社区工作展示厅四个部分，加上在三号院落建设的新中国第一个居委会社区服务中心，形成“五位一体”，达到分中有合、动中有静的效果。寻访到新中国第一个居民委员会和建设中国社区建设史料展示中心被民政部李学举部长称为是对中国民政工作的两大贡献。

党的十七大报告指出：要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。论证“新中国第一个居委会”的诞生地，也是贯彻落实党的十七大精神的具体体现，对于研究中国城市基层民主自治制度的历史进程具有重要的意义。“新中国第一个居委会”的诞生，不仅标志着封建保甲制度的终结，也标志着延续数千年的中国基层社区政治发展历史的伟大转折，标志着中国基层组织建设的一个新起点，其发祥和发展折射出杭州市乃至中国社区建设的发展历程。

二、杭州市城市社区居民委员会的管理建设

社区居民委员会制度的本质是非政府组织参与公共治理的制度安排。市场经济体制改革、政治体制改革及社会体制改革，直接改变了人们对利益的追求方式和思维方式，而且也改变了政府对公共权力的配置方式和运行机制。在改革开放的不断深入阶段，国家和公民社会的关系问题就上升到核心位置，如何确保社会公众能最大程度地享受改革开放的积极成果，如何确保社会公众拥有基层自治空间和参与社会发展的空间，已经成为政府必须面对的现实问题。解决这个问题的路径所依赖的就是发端于20世纪初的社区建设和社区服务，社区建设中的两大“法宝”就是推进公共产品的均衡化和推进基层民主自治发展，而社区居民委员会是居民的自治性组织，也是社区民间组织中最重要的组织之一。

城市社区的建设不仅让人摆脱了传统的强制性和限制性，而且使人获得了现代社区的归属感和认同感。城市社区建设的关键是要为城市中的每个居民提供最具有“个体适当性”的发展机会和发展空间，每个公民在社区中能够充分发挥公民意识、提升公民能力并产生公民行动，社区成为公民利用公共空间参与社会发展进程并分享社会发展成果的最有效的途径和渠道。^[1]非政府组织参与公共事务治理是社会发展的必然要求，也是顺应社会转型解决社会问题的需求，这不仅是政府管理理念和思维方式的变迁，更是非政府组织本身具有的独特的优势。

政府在公共事务管理上经历了“公共行政”、“公共管理”、“公共治理”三种不同模式的转变，这个过程凸显了政府本身从无限全能政府到有限契约政府再到服务型政府的转变；公民的地位从无到有，从弱小到逐渐壮大；非政府组织也是从无到有，成为“多元中心”中的重要一元，这是社会发展的必然选择，也是杭州城市社区管理建设的必然选择。

（一）杭州市城市社区居民委员会的演变

杭州社区居民委员会管理与建设的历史经验，为非政府组织参与公共治理提供了诠释。作为基层群众自治组织，城市居民委员会体制在中国产生、沿革已有60年的历史。在这一较长的历史过程中，逐步形成了性质较为明确、形式较为固定、制度较为完善的基层组织——社区居民委员会。杭州的城市社区居民委员会的管理与建设经历了以下几个阶段。

第一阶段：体制的初创阶段（1949—1954）。解放后，随着国民党时期的保甲制度的废除，杭州市于1949年10月23日在上城区上羊市街成立了新中国第一个居民委员会。同年12月，杭州市人民政府就正式发出了《关于取消保甲制度建立居民委员会的指示》，这是迄今为止发现的我国最早的关于在城市基层建立群众性自治组织的政令，也是新中国建立初期由地方政府发出的对“居民自治”阐述得比较完备的一份文件。随后几年全国各地城市纷纷仿效在基层建立居民委员会组织。

第二阶段：体制的规范阶段（1954—1958）。1954年7月，杭州市人民政府决定在市辖区建立街道办事处，作为区级政府的派出机构，负责指导居民委员会工作，确定居民委员会是街道办事处指导下的基层群众性自治组织，使街道办事处和居民委员会工作纳入了国家法制轨道。这一时期杭州市居民委员会的自治程度相对较高，较好地体现了作为“群众自治性居民组织”的性质，较好地发挥了自我管理、自我教育、自我服务的作用。

第三阶段：自治体制的“萎缩”阶段（1958—1976）。1958年的“大跃进”、人民公社化以及后来的“文化大革命”在全国的广泛开展，使阶级斗争、群众运动与盲目工业化合为一体，对城乡基层群众自治性组织产生了重大影响。杭州市各城区居民委员会的自治功能开始萎缩，严重背离了居民自治的原则，功能、职责、组织结构等都发生了质的改变，成为全面控制城市基层社会的工具。

第四阶段：自治体制的恢复完善（1976—1990）。“文化大革命”结束后，杭州市居民委员会的名称、职能、组织得以恢复。1980年1月，全国人大常委会重新颁布《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》等有关法律文件。1982年，《宪法》中首次明确居民委员会的性质、组成方式、组织架构、基本功能和职责，为居民自治的发展提供了坚实的法律基础和制度保障。杭州市根据有关规定，普遍开展了居民委员会组织整顿工作，居民委员会发展为532个，工作呈现出有序发展的新局面。

1986年，民政部首次把“社区”概念引入城市管理中，提出要在城市中开展社区服务工作。杭州市的街道、居民委员会积极开展了以老年人、残疾人、优抚对象和贫困户等困难人群为主要对象的社区服务工作，并建立相应的体制。1989年2月26日，全国人大常委会颁布《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，标志着居民自治和居民委员会建设进入了一个新的发展时期。根据这个法律，杭州市城市居民委员会将社区服务作为其改变工作思路、创新体制机制的重要抓手，依法调整了居民委员会的设立规模，健全了居民委员会和下属民政福利、治安调解、公共卫生等工作委员会的组织机构，民主选举并充实了居民委员会工作人员队伍，完善了居民委员会的各项工作制度，理顺了各方面的工作关系，居民委员会的地位和作用大大提高。

第五阶段：社区体制的探索阶段（1991—1999）。1991年5月，杭州市委下发了《加强街道居民区党建工作的意见》。1992年10月，民政部在杭州召开了“全国城市社区建设理论研讨会”，从理论和实践两个方面对社区建设进行了研讨。同年，杭州市委下发了《关于将街道党委改为街道工作委员会的意见》，1994年全国第一个社区建设研究会在杭州成立，雷洁琼担任名誉会长。1996年，由浙江省社科院社会学所长谷迎春和下城区区委书记吴德隆合著的《中国城市社区建设》理论专著在杭州诞生，填补了“八五”期间社会学的理论空白。1997年，杭州市为推进城市基层管理体制改革，强化社区的服务管理功能，出台了《关于加强城市社区管理的若干意见》，提出在城市推行“两级政府、三级管理、四级服务”的体制。

1999年，民政部开展了“全国社区建设实验区”工作，先后分两批确定了26个城区作为实验区，制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》，对实验区社区建设的总体要求、基本原则、工作步骤、工作内容、组织领导等作出了明确的规定；8月，民政部在杭州召开了全国城市社区建设实验区工作座谈会。杭州市提出了社区建设的总体思路、发展方向、工作目标等，并在实践中进行与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制的探索。

第六阶段：社区体制的确立（2000—2004）。2000年9月26日，杭州市第一个社区——江干区夕照社区成立，随后社区体制改革在杭州城区逐步推开。同年11月19日，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》，杭州市围绕“一年打基础、两年求发展、三年上水平”的社区建设目标，全力推进社区建设。2000年底，5个主城区共建立27个社区。

2001年1月22日，杭州市颁发了《杭州市城市社区建设五年发展规划（2001—2005）》和《关于进一步加强城市社区建设的若干意见》，明确提出“坚持以人为本、资源共享、改革创新、因地制宜”的原则，建设“四优四感”的现代化新型社区的指导思想；落实“组织体系、基本功能、保障措施”三个到位的社区建设基本思路。随后，杭州市将社区建设列入“十五”规划，并坚持政府指导与社会参与相结合，加强社区组织和队伍建设，扩充社区管理职能，逐步建立了与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。同年5月1日，胡锦涛视察了杭州的社区党建和社区建设工作，提出了“围绕中心、强化核心、抓好队伍、搞好共建”和“全省示范、全国领先”的要求。5月17日，杭州市委发出了《关于认真学习贯彻胡锦涛同志重要讲话精神，进一步推进社区党的建设的意见》，提出实现社区党建的相应要求，社区党组织得到了很好的发展，居民委员会组织逐步完善了自身的制度、机制与功能，有效地实现了体制创新与发展。

2002年，杭州市在取得了全国社区建设示范城市，5个主城区获得了全国社区建设示范城区后，9月29日，市委、市政府为巩固社区建设成果，下发了《关于深化城市社区建设的若干意见》。随后，根据新型社区建设的要求，杭州市开始对近郊农村进行了社区化的撤村建居改革，城市社区数量迅速增多。仅滨江区，就由原先3个镇4个社区发展至目前的12个社区，并规划发展到43个社区，社区数量将增加10倍。撤村建居的社区大多保留了原经济合作社，并拥有相当数量的资产，村民成了社区资产经营公司的实质性的股东。城市社区居民委员会组织原本单一的社会管理格局被打破了，社区居民委员会体制呈现多元化状况。

第七阶段：体制的创新发展（2005—2007）。2005年，随着企业退休人员推行社会化管理，社区管理的在册党员急剧增加，杭州又率先对在册党员100人左右的328个社区建立了党委，楼道建立党支部，开展了党小组创特色工作，进一步强化社区党组织的核心领导作用。下城区又进一步提出“五位一体”、“五力合一”、“五型并举”、“三评互动”的现代社区建设模式。上城区提出“小康型”社区建设体制与模式，实施“三体联动”、社区共建，全力推行社区工作项目“准入制”，全面落实“人随事转”、“费随事转”、“权随事转”的工作机制。2007年7月，胡锦涛总书记又一次视察了杭州市下城区的王马社区，充分肯定了社区党建工作和居民委员会管理服务工作，随后王马社区总结出了“66810”为民服务工作法（六必访、六必到、八必报和十条线专业服务）^[2]。随着城市化进程和城市区域的扩张，对城市社区居民委员会体制的新发展提出了新的挑战。

（二）杭州市城市社区居民委员会的工作内容

1．建设管理原则

依法保障、依法创新原则。城市居民委员会体制建设、创新必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源，并遵循现有法律的规定，这样才符合城市基层群众自治发展、走出传统模式的内在要求，使城市基层群众自治发展的每一项成果都得到维护。

党为核心、政为主导原则。政党是作为社会利益的代表者、维护者，通过法定的政治程序，积极参与群众性的自治活动，以维护和实现社会利益，保障居民自治的实现和居民委员会体制的创新发展，夯实居民委员会体制建设的政治基础。政府是社会公共资源和公共服务的主要供给者，是协调社区居民委员会与国家层面、社会层面关系的主导力量。

民主自治、参与发展原则。在新的历史时期的城市社区居民委员会建设中，自治应是民主政治创新发展的主题，发展城市基层群众自治可以实现社会的自主发展和居民的参与发展。

渐进发展、逐步完善原则。城市基层居民委员会作为群众自治组织，其发展不是一蹴而就的，尤其是在自治能力、专业服务、配套制度等方面都还不完善的情况下，需要一个过程。因此应当积极推动，稳妥渐进。

2．建设管理策略

处理好政府、政党与自治组织的关系。作为城市基层群众自治的载体，城市居民委员会在推动自治体制创新中必然涉及政府与自治组织的关系，涉及党在基层群众自治中的地位与作用问题。这就要求政府改变管理方式，转变管理职能，同时强化社区基层党组织的建设和发展。

处理好自治组织与群众组织、利益组织的关系。社会自主性力量的增强，使得社会中出现了各种新的经济组织、新的社会组织、新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如社区中的业主委员会。这些组织的出现和发育，是促进居民委员会自治组织建设、发展的重要支撑力量，同时也对自治体制提出了更大的挑战。

处理好体制创新与依法办事的关系。社区建设虽然有《居民委员会组织法》的法律保证，但在基层群众自治的实践中，具体的组织工作还需要依据实际的情况进行必要的体制创新，如城市居民委员会与业主管理委员会之间的体制性关系，有关选举工作的一些细则，等等。

处理好政府部门事务下派与社区准入的关系。随着政府行政职能的部分剥离，城市社区居委会工作人员将承担越来越多的部门事务，工作负荷大大增加。为此政府采取准入制形式，限制部门事务向社区分摊，并严格执行“费随事转”原则。

3．建设管理内容

政治整合。城市居民委员会在政治整合方面，主要体现在：一是自治体制本身所反映的基层民主，是对中国基层社会最广泛的政治资源的整合；二是民选过程中的选举方式选择以及选举动员，直接反映出居民对民主参与的政治热情；三是基层政治宣传，包括对党的路线、方针、政策的宣传以及对各类基层政治活动的组织，直接反映出党在基层社会的影响；四是推动基层政治组织的建设与发展，反映出居民委员会对社区相应群体的整合作用；五是社会稳定方面居民委员会组织还具有协调功能、团结功能和缓冲功能。

社区服务。社区服务是居民自治的重要载体，它将社会服务社区化并达到形式和内容的高度统一。社区服务主要经历了社会服务社区化、社区服务社会化、社区服务信息化的发展过程，现正在向社区服务产业化发展。

人民调解。城市社区居民委员会承担着人民调解的任务，杭州市城市居民委员会建立健全基层调解网络，把矛盾纠纷排查调处责任落实到单位、落实到人，联片建设治安调解组织。调解委员会下设调解小组长，楼道建立信息联络员，基本形成了一个纵横连贯、预防犯罪、调解纠纷的安全网。

治安维护。杭州市城市社区将治安维护划归到平安型社区建设的目标体系中，提出了平安型社区建设的四个目标，其中包括稳定政治环境，确定平安型社区的政治目标和完善社会治安环境，确立平安型社区的社会目标。全市建立了党委、政府统一领导，有关职能部门齐抓共管，社会各界广泛支持的创建格局，确保平安型社区创建工作取得实效。

协助政府。根据《城市居民委员会组织法》，杭州市城市居民委员会协助人民政府或其派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等各项工作，并注意做好具体的协助任务。

民意表达。杭州市城市居民委员会将民意表达作为关注民生的重要举措，“向人民政府或其派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”，并把这种对民意的了解作为决策的重要依据，作为居民委员会及其成员的主要职责，作为居民与政府沟通的重要渠道和中介。

4．建设管理的参与形式

党员的核心参与。杭州城市社区党组织已经在居民区形成了一个党建网络，以社区党委为核心，按楼道建立党支部，并按相近原则设立党小组长，将离退休党员、在职党员编入党支部、党小组内。社区党建网络有效地推动了基层民主自治的发展。

居民的多元参与。在民主条件下，社区每个居民都有平等参与的权利。从居民参与实践来看，参与是一个动态的过程，并呈现出不同的类型。从杭州市城市社区居民参与情况来看，不同结构群体的参与程度是不一样的。一些社区居委会工作人员会特别注重针对不同结构群体，进行不同方式的动员，以激发居民的参与意识，提高居民参与的自觉性。

社团的中介参与。社团组织是现代公共生活的载体，中介参与主要是指社会民间组织和群团组织的参与。杭州市城市社区中这些组织可分为六类：一是各类协会、学会在社区的分支组织，二是工、青、妇群团组织，三是政府牵头的慈善组织，四是群众组织的文体团队，五是共建组织，六是志愿者组织。这六类组织的参与各有特点。

社会的共建参与。共建参与是指社区辖区单位参与社区建设项目，并形成与社区的参与契约关系。杭州市城市社区共建在合作形式上呈现多样化，在机制上呈现系统化，渠道也不尽相同，但最终基本能达成共建双赢。

契约性平等参与。社区内通过契约形式的居民参与具有更大的平等性和规范性。从杭州市城市社区状况看，契约性居民参与主要有三种形式，即利益性契约参与，主要指业主、业主委员会与物业管理的契约性参与；伦理性契约参与，如各种楼道、公约和行为守则的互相签约；遵守性契约参与，如共同遵守《社区自治章程》等。

网络的开放参与。杭州市以社区实体为依托的网络社区支持着社区范围内的“管理、服务、教育、保障”信息的开发和利用，它满足了居民日常生活需求以及社会互助、个体社会化的需要；尤其是在居民广泛参与民主功能方面，网络社区具有实体社区不能相比的优势。

5．建设管理的权限（见表2－1）

表2-1　杭州市社区居民委员会基本权限表

6．建设管理规则

本质要素。社区居民委员会体制的本质是自治，社区居民自治有四层含义：一是权力回归社区，还权于民。社区居民管理本社区事务的权力，一般包括民主管理权、教育保障权、服务自助权、协助管理权、民主监督权。二是强化社区民主建设，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。三是实现新的社会整合与社会控制。四是实现居民对基层自治组织的有力监督。

制度要素。作为一种人民直接参与制度，城市基层群众自治需要完整的制度架构。以杭州市城市社区的制度安排来看，社区制度安排是相当丰富且有效的，详见表2－2所示。

表2-2　杭州市城市社区居民委员会体制内的制度安排表

注：本表根据调查问卷数据统计而成。基数为有效问卷数（500份）中涉及制度或职责的问卷数量，百分比为基数与有效问卷数量的比例。

规则要素。规则，指的是制度安排下的具体做事规范的设计，它是对体制规定机制运作的一种固定的办事程式。杭州市城市社区居民委员会工作主要的规划依据有三点。

其一，职责、事务准入的规则。2007年，杭州市委办公厅、市政府办公厅连续下达三个准入规则。居民委员会将根据这一规则确定办事程式，接收准入的政府部门的具体事务。

其二，居民委员会工作规则。各社区居民委员会有岗位职责、办事流程、绩效考核标准等工作规则，从而把居民委员会工作从原先的凌乱状态转为有序状态。

其三，约定俗成的潜规则。社区是一个相对集中，有自治功能，并有一定文化习俗的社会共同体，具有体系约定成俗的潜规则。居民委员会工作要遵守居民的这些潜规则，不然，就不能真正融入居民之中。

程序要素。程序是体制在作用过程中的各环节衔接方式。如果各环节衔接设计不合理，那么体制的作用发挥就难以实现。居民委员会工作在程序设计上主要有三种类型，即：民主程序的设计，包括社区的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；决策程序的设计，指决策过程中所必须遵循的步骤和过程，包括决策问题的认定、决策目标的确定、决策方案的评估、决策的可靠性分析、决策方案的选择认定等；工作程序的设计，包括社区建设管理中的具体工作过程的环节设计。

方法要素。城市居民委员会体制、机制的有效运行，需要根据不同的工作性质采用不同的科学方法，包括个案、小组和区域三种直接工作方法，也包括行政、督导、立法、政策、研究、咨询等间接工作方法。杭州市城市居民委员会体制、机制运行过程中的方法，可分为三个层次：一是制度的层次，即将发展目标转化为行动方案；二是管理的层次，它使人力、财力、物力发挥最大的功效；三是技术的层次，其目的是提供优质的专业服务。

三、杭州市城市社区居民委员会的制度创新

（一）制度创新的基础：自治能力

社区自治能力的打造提升，是杭州市城市社区居民委员会越来越明确的社区建设、管理的前提条件，也是居民委员会体制创新的重要基础和动因。杭州市城市社区居民委员会体制创新所倚重的自治能力有十个方面，详见表2－3。

表2-3　杭州市社区居民委员会十大自治能力表

续表

（二）制度创新的动力与特色（见表2－4）

表2-4　杭州市八区居民委员会体制创新的动力与特色表

续表

（三）制度创新的支持系统

杭州市城市社区居民委员会制度创新外部环境优越，具体说来有四大支持系统。

政府支持系统。政府支持系统的成效体现为制定章法与制度支持、提供政策和财政支持、统筹规划建设、行政指导协调及监督评估。

共建辖区支持系统。杭州市充分发挥社区居民委员会的主体作用，建立完善社区共建组织和共建制度体系，深入开展社区共建活动，增强社区辖区单位共建能力，形成了共驻社区、共建社区、共担社区责任、共享社区资源的良好态势。

民间组织社会支持系统。非营利组织在杭州社区已具有广泛而深厚的基础，并已为社区发展、社区服务做出很大贡献。

信息化网络支持系统。杭州市建立健全了以居民信息为基础、以民情民生为重点、以社区管理服务为中心，集政府业务查询分析于一体的“杭州市社区信息综合管理平台”，逐步实现市、区、街道（乡镇）、社区四级管理服务联网运作。加大对政府各部门在社区的信息资源以及各类服务热线的整合力度，加强了“杭州市96345便民服务中心”和市社区门户网站建设，逐步推进网站系统、数字电视系统、市民卡系统、热线呼叫系统等为民服务应用系统联网运行，扩大社区信息亭等便民信息服务设施建设，让居民通过多种信息化手段享受更加方便快捷的服务，全面提高社区管理服务的效率和水平。

（四）制度创新的制约因素

组织、功能的二元结构。从杭州市城市社区居民委员会体制发展状况看，其组织和功能与实际的社区建设存在着二元结构状态。前者表现为自治体制与公共行政体制的非对称性；后者表现为法定的居民委员会功能范围与日益扩大的社区建设范围的功能性矛盾，也即社区建设范围远比居民委员会所能承担的功能范围大。

职能的二元背离。由于社区受行政职能泛化的困扰、政府“线状”与社区自治“块状”管理的不对称、居民委员会职责“输出”功能的短缺、基层自治法概念相对模糊、对居民自治的社会认知度低等原因，社区居民委员会不得不承担大量与其角色不相符合的职能，许多不应由社区居民委员会担负的行政事务和社会事务也落到了居民委员会的头上，社区居民委员会实际上不能承受日益发展的社区建设和政府行政职能改革的要求。

居民的参与不足。由于异质性社区增多，社区归属感淡薄，社区公共空间的发育程度不高，参与价值与参与成本不相对称，参与制度设计不甚完善等问题的存在，近几年从总体情况来看，社区居民仍处于弱参与阶段，自主性差，整体发展不平衡。

非营利组织发育不成熟。非营利组织在许多方面与我国现有组织管理体制存在着不协调，发育不成熟仍是当前社区发展中存在的主要问题之一。非营利组织的严重不足，使得许多本应由非营利组织承担的职能不得不由社区居民委员会或政府来承担。同时，即使那些业已批准成立的非营利组织，也存在着职能与目标错位，对政府的依附性强，独立程度低，官办色彩浓，行政性强，内部管理不够规范等问题。因此，在推进社区发展过程中，政府应该采取积极有效的措施，为非营利组织的发展壮大营造环境、创造条件，使其成为社区服务的主要承担者和社区发展的促进者。

（五）制度创新的对策思路

正确认识政府对社区建设的职责，实现管理理念、管理方式和工作作风的根本转变。首先，推进社区居民委员会自治能力的供给性提升。市、区两级政府突出了对基层社区的公共服务供给体制的改革，提增公共服务供给项目和数量，合理调整公共服务供给渠道和方式，使社区有条件、有能力承接政府公共服务倾斜的政策。其次，推进社区居民委员会自治能力的保障性发展。市、区两级政府通过加强领导，完善服务体系，强化队伍建设，落实功能条件等保障性措施，夯实社区居民委员会自治能力发展的基础，扩大社区居民委员会自治能力发展的空间。最后，建立社区居民委员会自治能力创新的制度安排。认识制度安排，运行制度安排，打造人才、协商、考评、管理等各项制度安排，统筹推进社区自治能力创新的管理效能。

培育和发展非营利组织，保证其健康发展。一是统一认识。要科学合理地界定非营利组织的功能和角色，明确非营利组织的功能。二是制定制度。对非营利组织的性质、地位、服务宗旨、设立程序、运作机制、项目开发的方式、资金和人员管理、职业道德规范、法律责任等问题作出明确规定，形成配套和完备的法律法规体系。三是提供财政支持和税收优惠。四是强化自建。五是监督管理。即政府要加强对非营利组织的管理和监督。

立足自治基点，建立社区治理模式。建立和健全社区居民参与的各项制度，完善社区居民参与机制，突出程序性设计，减少实际操作中的随意性和盲目性，将知情权、表达权、决策权、管理权和监督权交还给社区居民，把社区居民是否知道、社区居民是否参与、社区居民是否满意作为衡量社区发展的标准，使社区居民真正成为社区的主人。

正确认识居民、居民参与，完善参与对策。完善居民参与的对策，重视社区意识的培养，注重社区居民的共同需求，组织多样化的参与活动，转变思想观念和工作方式。

强化保障措施，夯实城市社区居民委员会体制创新的现实基础。首先，加强组织领导，形成推进和谐社区建设的整体合力。其次，加强队伍建设，提高社区工作者的能力和水平。再次，完善功能条件，加强社区配套用房建设。

第二节　浙江城市社区的队伍建设

和谐大业，人才为本。社区工作人才是以“助人自助”为宗旨，运用专业知识和方法，进行困难救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治等社会服务工作的专门人才。强化内部管理，建设一支政治觉悟高、综合素质强、服务意识优的社区工作者（简称社工）队伍，是搞好社区建设的关键。自开展社区建设以来，浙江省立足社区、面向社会，积极探索、大胆创新，全面推进社区工作人才队伍建设，为建设和谐社区提供了强有力的人才保证。

一、杭州市社工队伍的规范化建设

（一）杭州市加强社工队伍建设的主要做法

杭州市高度重视对社区工作者的培养、评价、使用和激励工作，从素质提升、物质奖励、精神鼓励等各个层面，采取一系列行之有效的措施，全方位、多渠道、多层次地加强社区工作者队伍建设，主要做了以下几方面的工作。

建立一支精干高效的社区工作者队伍。完善社区工作者制度化管理，研究出台加强社区工作者队伍建设意见，完善公开招聘机制，招聘录用工作由区组织实施，实行“六统一”，即人员统一招聘、合同统一备案、档案统一管理、晋级统一审批、任职统一报告备案、考核统一标准。严控社区工作者编制人数，新进社区工作者原则上须持有本科以上学历。建立人员流动机制，允许优秀人才在全区范围内合理流动，承认其社区工作年限和职务年限，相关街道要及时将人员流动情况报区社区建设办公室备案。严格考评机制，推广湖滨街道社区工作者工作绩效管理办法，根据平时工作表现、居民满意率测评、社区工作者互评情况进行综合考评，居民满意率低于80%或社区工作者互评“不称职”率达到50%的（其中社区正职“不称职”率达到40%），并经调查确认其平时工作表现不积极的，依照法定程序先予免职并解除劳动合同，考评工作由各街道负责实施，区督导员参与监督。健全选拔机制，社区正职和副职纳入区公开选拔副处级领导岗位人选范围，区属事业单位不定期地推出定向招聘社区工作者的事业编制岗位，激发社区工作者的积极性和创造性。积极推进社区工作者在本社区任职，力争在2010年有60%以上的社区工作者居住在本街道，其中社区书记或主任全部居住在本街道。

推进专业社区工作者队伍建设。鼓励社区工作者参加继续教育、学历教育和社区工作专业教育。社区工作者经过所在街道党工委认可，经区社建办审核同意参加的学历教育，并取得学历证书的，其学历教育费用由区、街道、个人按照2∶2∶1的比例共同分担。加强对现有已在社区工作岗位上从业人员的教育培训，鼓励他们参加全国社区工作者职业水平考试，取得职业水平证书的，其培训费用由区社建办报市民政局在市人才专项经费中报销。同时抓好四大体系建设，即：在岗培训和脱产学习相结合、专业培训和知识普及相结合的社区工作人才培养体系；以社区工作岗位开发设置为重点、社区工作人才资源有效配置为目标的社区工作人才使用体系；以社区工作者职业水平评价、专业技术职务聘任、注册管理等制度为主要内容的社区工作人才评价体系；以薪酬待遇、岗位津贴、奖励表彰为主要内容的社区工作人才奖励保障体系，争创全国首批“社会工作人才队伍建设示范区”。

落实社区工作经费，做到“有经费办事”。严格落实市委、市政府关于社区工作者待遇的有关文件精神，做好匹配工作，确保社区各项工作经费落实到位。通过财政支持、社会资助、费随事转等多种渠道筹措资金，深入开展和谐社区创建活动。

发展壮大社区志愿者队伍。以实施社区志愿者注册制度为契机，规范社区志愿者的登记和管理。进一步完善社区志愿者的登记信息、服务信息、活动信息等信息管理；进一步发挥好社区志愿服务站的积极作用，通过整合辖区资源、畅通服务渠道、拓展服务领域、深化服务内涵、创新服务形式、挖掘服务需求，做好社区志愿者与服务对象之间的穿针引线工作，为社区志愿者奉献爱心、服务社会搭建平台，实现群众有需要，志愿者有行动。

完善志愿者培训制度。形成社区志愿者年度培训、大型活动培训、例会培训制度，增强志愿者的服务理念，提高志愿者的服务水平；进一步探索社区志愿者服务绩效评价机制，加大激励表彰力度，增强志愿者的归属感和荣誉感，借助各种载体加大志愿服务宣传力度，在社区营造尊重志愿者、关爱志愿者、倡导志愿服务的浓厚氛围，通过增强志愿服务的凝聚力、吸引力、影响力，不断壮大社区志愿者队伍。

（二）杭州市上城区推进社工队伍规范化的尝试

作为“全国社区工作人才队伍建设试点区”和“全国社区志愿服务活动示范区”的杭州市上城区，在社区人才队伍建设方面有独到的做法。自2007年7月被列入全国首批“社会工作人才队伍建设试点区”以来，上城区根据民政部和省、市民政部门的总体部署，在立足区情、深入调研、科学决策的基础上，研究谋划出以建设一支“百千万”结构型社区工作人才队伍为目标，即上百名社会工作师、上千人次的高校社会工作专业实习生和上万名社区工作志愿者，稳步推进社区人才队伍建设试点工作。

1．加强组织领导

为切实加强对社区工作人才建设各项工作的领导和组织协调，上城区于2007年9月成立了社区工作人才队伍建设领导小组，由区委副书记任组长，区委常委、常务副区长，区人大副主任，区政协副主席任副组长，区委组织部、区委人才办、区民政局、区人事局、区财政局等部门及街道主要负责人为领导小组成员，领导小组下设办公室，负责具体的日常事务。同时，在区民政局基层政权和社区建设科增设社会工作科，配备负责人和工作人员。领导小组定期召开相关部门、街道、社区和社会组织等各个层面的会议，解决社区工作人才队伍建设中的难点问题，同时广泛开展宣传动员工作，依托区门户网站、社区网站、区政府内网、《上城报》等宣传阵地，大力普及社区工作理念、知识、方法和技巧，宣传加强社区工作人才队伍建设的迫切性和重要性，营造开展社区工作的浓厚氛围。2008年4月，区社区工作人才队伍建设领导小组在全区范围内进行专项调研，深入了解社区工作人才队伍建设的现状和存在的问题，全面总结人才队伍建设的成功经验，并对下一步工作提出了不少有针对性、具可行性的措施，为区委、区政府决策提供参考。

2．出台相关政策

为确保社区工作人才队伍建设规范、有序、快速地发展，上城区出台了一系列具有指导性和可操作性的文件。

一是出台了《关于推进上城区社区工作人才队伍建设的实施意见》（上委〔2007〕40号）。文件提出了推进社区工作人才队伍建设的指导思想、工作目标、工作原则、工作任务、工作办法和保障措施，形成“党委统一领导、政府主导推动、机构自主运作、公众广泛参与”的社区工作发展格局。如要求采取“两个一批”的办法，又好又快地发展壮大社区工作人才队伍，“提升一批”——针对在各单位从业的文化程度高、综合素质好、服务意识强、有发展潜力的工作人员，通过脱产或半脱产的方式，加大培训力度，提升其社区工作知识水平；“引进一批”——面向社会通过公开招聘、公开考试、公开录用的方式，引进一批具有社区工作专业知识背景的优秀人才。

二是出台了《上城区社会工作专业岗位设置方案（试行）》（上委办〔2008〕11号）。提出首批设置13个专业社会工作岗位，先行开展试点。该13个岗位分布于区民政局、社会组织、养老机构和街道社区服务中心，目前试点岗位人员已全部到位，均为社会工作专业毕业生或通过助理社会工作师、社会工作师资格考试的人员。

三是进一步做到“有制度办事”，杭州市上城区率先制定并实施了《社区工作者管理规范》、《社区档案管理规范》和《居家养老服务评估规范》，上述规范均通过杭州市质量技术监督局的验收，并以杭州市地方标准的形式予以颁布，有效推进了和谐社区的标准化、科学化建设。及时制定《和谐社区建设三年规划》、《和谐社区建设工作实施意见》，确保和谐社区建设的健康、快速发展。出台《关于进一步加强社区居民委员会建设的若干意见》，建立健全走访居民制度、工作例会制度、服务承诺制、首问责任制、考核评议制度、考勤及请假制度等。出台《关于进一步加强和规范社区配套用房使用管理的意见》、《关于推进社区社会组织培育发展的实施意见》、《关于进一步深化居家养老服务工作的若干意见》等文件，切实做到社区建设各项工作有章可循。

3．规范工作机制

立足实际，积极探索，从素质提升、物质奖励、精神鼓励等层面，采取一系列行之有效的措施，全方位、多渠道、多层次地加强社区工作者队伍建设。

一是建立培训与考试机制。培训工作重实效，确立每年3月为社区工作者的培训月，采取集中培训与分散培训相结合的方式，培训内容包括思想素质和业务知识，培训方式主要有专家授课、案例分析、情景模拟和外出考察等，先后组织相关人员赴香港、澳门、上海、深圳等地考察学习，取得了良好效果。2008年6月，又选送5名同志参加了杭州市社会工作实务教育高级研修班，学习美国、香港等地开展社区工作的成功经验，参加人员均取得了由香港中文大学签发的培训合格证书。招聘工作公开化，把好社区工作者进入关，严格任职条件，招考做到“三公开”，即公开登报、公开考试、公开录用。上城区面向社会招聘20名社区工作者时，特别规定社会工作专业毕业生或具有助理社会工作师、社会工作师资格证书的社会人员优先考虑。积极动员符合条件的工作人员参加全国社会工作者职业水平考试，规定报考者有5天的复习假期。2008年，全区共有45位同志通过助理社会工作师职业水平考试，21位同志通过社会工作师职业水平考试，对通过考试者给予一定的物质奖励；对社区岗位上的考试通过者，发放职称津贴，助理社会工作师为100元/月，社会工作师为200元/月。

二是建立管理与评价机制。率先出台《社区工作者管理规范》，明确规定了岗位设置、基本职责、录用程序、考勤值班、突发事件处置、教育培训等内容，做到事事有据可依，实现规范操作。该《规范》经杭州市质量技术监督局审核并发布，成为杭州市的地方标准。开展面向社区工作者的述职评议活动，通过组织评议、社区工作者互评、居民评议三种方式，进行综合打分，评议结果作为社区工作者年底考核和留任、升职的重要依据。建立专业社区工作岗位人员定期例会制度，交流工作经验和体会，做好工作督导。开展优秀社区工作者评选活动，对优秀社工予以物质和精神方面的奖励。

三是实施素质提升机制。成立区社区工作者协会，协会会长、副会长、秘书长全都由社区工作者担任，编印《上城“小巷总理”》简报，定期开展各项活动，促进社区工作者的自我管理、自我服务，提升社区工作者的凝聚力。通过各种方式，提升社区工作者的素质，如开展演讲比赛和征文活动，提升社工的语言表达能力和写作水平；组织社工举行迎新春文艺会演，展现了社工良好的精神风貌，提升了社会认同感。依托信息网络，促进社区工作者之间的沟通和交流，如通过内网“e家人”信息发布平台和网上论坛，就社会建设的一些热点、焦点问题，组织社工发表意见和建议，促进感情沟通和工作体会交流。建立优秀社区工作者上挂锻炼制度，每年选调6名同志到区民政局各个科室上挂锻炼。建立社工定期疗养和外出学习制度，使社工开阔视野，增长见识。

四是建立经费保障机制。社区工作者培训、社会组织的扶持和社会工作岗位的开发等工作经费全部纳入区财政预算，予以足额保证。同时，确保社区工作者的工资福利待遇，切实做到以事业留人、以感情留人、以适当的待遇留人。在全区1000余名社区工作人员中，除公务员岗位、群团组织岗位、社会保障或社会福利类事业单位岗位以及社会服务机构岗位的工作人员按相应的规定予以执行外，重点落实好560余名社区岗位工作人员的薪酬待遇，主要是按照职务级别（社区正职、副职、委员和其他工作人员）和工作年限，统一口径和计算方式，发放工资福利和职称津贴，按照年底评议结果，发放年终目标管理奖励，做到社区工作者工资福利发放工作的规范化。2008年下半年，按照市委、市政府的统一要求，大幅度提高了社区工作者的工资福利待遇，平均增幅达到55%。

五是实施职务选拔机制。打通“能上”渠道，对表现优秀的社区工作者，突破年龄和任职时间的限制，作为社区主任或副主任的候选人，通过法定程序，进行提拔。同时，建立副处级领导职位和区属事业单位岗位定向招聘机制，公开选拔社区工作者担任副处级领导职务或进入事业单位工作。目前，上城区已有5位曾在社区工作的同志走上了副处级领导岗位，2位进入区属事业单位工作。

4．工作成效显著

一是社区工作影响逐步扩大。经过多形式、多渠道的宣传和教育，社区工作专业知识和服务理念已被广泛接受。社区工作人才队伍建设已被纳入到全区人才发展规划中，把社区工作人才列为今后上城区重点培养的五类高素质人才之一。通过社区工作专业岗位的设置，既为专业工作人员发挥作用提供了平台，也使社区工作技巧、方法真正应用到实践中，让工作对象享受到更加人性化的服务，提升了服务的层次。

二是社区社会组织发展迅速。出台优惠政策，吸引社会力量积极兴办为民服务型机构，该类机构在扩大群众参与、反映群众诉求、增强服务功能方面发挥了积极作用。上城区经登记的社区社会组织已达46家，备案的有400多家，涌现出诸如“在水一方互助会”、南星街道“大爱无疆”服务社、海月桥“亲亲宝贝俱乐部”等先进典型。如，由民间人士组建的“在水一方互助会”，开办老年公寓，经营老年食堂，开展居家养老服务，收到了良好效果。

三是社会工作专业大学生实习基地成效明显。根据“合作双赢、推进工作”的原则，上城区与在杭设有社会工作专业的高校建立良好的合作关系，定期安排社会工作专业大学生到社区进行实习，运用大学生的专业知识，为社区建设献计献策；同时，鼓励高校教师积极参与社区工作的本土化理论研究。大学生实习基地的设立，既带动了上城区社区工作的开展，也为大学生提供了一个学以致用、以用促学的平台，受到了高校领导的好评。

四是社区工作者队伍素质明显提升。形成了一支政治觉悟高、综合素质强、服务意识优的精干高效的社区工作者队伍。在现有562名社区工作者中，中共党员占总人数的44．13%，大专以上学历人数占80．25%。在本届341名社区居民委员会成员中，中共党员有176名，占总人数的51．6%，比上一届提高了12．35%；大专以上学历有282人，占82．7%，比上一届提高了27．6%；平均年龄为37．34岁，比上一届降低了1．76岁。在全市率先推出公开选拔社区工作者担任副处级领导职务的做法，已有5位曾在社区工作的同志走上了副处级领导岗位。

五是专业社区工作者队伍建设初显成效。建立领导机构，开发社区工作专业岗位，开展专业培训，普及社区工作知识，实施职业水平评价、专业技术职务聘任、注册管理等制度，积极鼓励社区工作人员参加全国社会工作者职业水平考试，目前全区已有21名社会工作师、45名助理社会工作师，在其岗位上开展专业服务。

六是社区志愿者队伍不断壮大。畅通志愿服务渠道，拓展志愿服务领域，建立“个十百千万”志愿者服务模式和“四大银行”志愿服务运行机制，为社区志愿者奉献爱心、发挥作用搭好平台；探索社区志愿者服务绩效评价机制，加大激励表彰力度，营造尊重志愿服务的浓厚氛围。作为“全国社区志愿者注册工作试点区”，实施社区志愿者注册制度，规范社区志愿者的登记和管理。社区志愿者队伍不断壮大，目前全区注册志愿者人数已达55367人，占全区常住人口的17．3%。

二、宁波市社工队伍的专业化建设

社会工作是社区工作的重要组成部分，社区工作都或多或少要涉及社会工作的内容，随着社会的发展进步，社区居民对专业社会工作的需求越来越多，也越来越迫切。适应这一需要，宁波市致力于打造一支结构合理、素质优良的社区社会工作人才队伍，专门从事社区社会工作以充分发挥社区社会工作者在构建社会主义和谐社会中的重要作用。2007年，宁波市海曙区和江东区被确定为民政部开展社区工作人才队伍建设试点，先行开展社区社会工作。2008年6月，宁波市下发了《关于加强社区社会工作人才队伍建设推进社区社会工作的意见》（甬民发〔2008〕69号），明确了宁波市社区社会工作人才队伍建设的指导思想、总体目标、主要内容和工作要求。社区社会工作人才队伍建设的目标是：根据宁波市经济社会发展水平，建立以社区社会工作人才培养、评价、使用、激励为主要内容的社区社会工作制度体系，推进社区社会工作的职业化、专业化、社会化。到2010年，全市90%以上的社区专职工作者取得助理社会工作师或社会工作师职业水平证书，初步建立起一支职业化程度较高、结构合理的社区社会工作人才队伍；全市90%的社区设有社区社会工作岗位，配有专职社会工作者，并建立一批示范性社区社会工作岗位。目前，宁波市已在海曙区和江东区设置了20个社区社会工作示范岗，制定了相应的工作岗位职责，社会工作内容涉及社会救助、青少年服务、老年人服务、外来人员服务、婚姻家庭服务等。同时，为加强社会工作理论建设，大力培养社区社会工作人才，特别是高端人才，宁波市还建立了宁波市社会工作教育研究基地和宁波市社区建设研究会，积极组织开展社区社会工作的课题研究，提炼实践经验，有针对性地培养社区社会工作学科带头人和骨干。近年来，宁波市为进一步推进社区社会工作，实施了“四个推进、一个培养”，即“四加一”工程。

（一）合理开发社区社会工作岗位

按照以需定岗、精简效能、量力而行的原则，逐步在条件比较成熟的社区设置社区社会工作岗位。现阶段社区社会工作主要以社会救助、青少年教育、老年人心理调适、社区矫正、社区综治、外来人员服务等领域为重点，并根据不同工作要求、服务对象、难易程度等因素，合理确定岗位名称、岗位数量、岗位职责、岗位目标及从业人员资质要求和结构比例等，逐步建立起符合本地实际、贴近群众需求、科学合理的社区社会工作岗位配置体系。社区社会工作岗位实行准入制度，配置的人员须持有国家颁发的社会工作师职业水平证书，持证上岗。

目前，在海曙区和江东区设置的20个社区社会工作示范岗位，工作人员基本上都是社区专职工作者转换而来。同时，大力引进具有专业背景的社会工作人才，鼓励引导社会工作专业的高校毕业生到社区从事社会工作。公开招聘社区专职工作者时，对持有社会工作师职业水平证书的人员，在同等条件下优先录用。

（二）建立健全教育培训机制

将社区社会工作教育培训纳入社区工作队伍能力素质提升的总体规划，按照分级培训的原则，以市、县（市、区）社区工作者培训中心为依托，组织社区专职工作者积极开展社会工作理念方法、专业知识、操作技能、职业操守等方面的专业培训，不断提升社区专职工作者的社会工作能力，加快社区专职工作者向社区社会工作者的转变。2007—2008年，宁波市利用市级社区工作者培训基地举办了7期培训班，对全市400多名社区书记、主任进行了轮训。宁波市海曙区以区社区学院为依托，推出“菜单式培训”，开设社区社会工作、老年人心理调适、青少年心理调适、司法矫正、残障康复、群众需求的挖掘、社区工作礼仪、社区专职工作者心理调适等课程，对600余名社区社工分期分批进行培训。江东区则利用信息化远程教育平台，邀请上海复旦大学、浙江工商大学的社会工作和相关专业的专家学者对全区社区社工进行了为期3天的社会实务强化培训。

（三）组织开展社会工作者职业考试

2004年，宁波市民政局和人事局联合下发了《关于在我市开展上海市社会工作者职业资格认证考试工作的通知》（甬人专〔2004〕77号），开始推行社会工作者等级管理。职业资格认证设社会工作师助理和社会工作师两个层次，职业资格认证考试采用上海市制定的社会工作者考试体系，实行“城市互联、项目互动、证书互认”，各街道社区中从事综合治理、计划生育、文化教育、民政优抚救助等社会岗位的工作者以及有志于社区工作的人员，符合条件的均可自愿报名参加。2004—2006年共开展了3次职业资格考试，累计有1027人次报名参加考试。至2006年底，已取得社会工作师资格的有154名、助理社会工作师资格的有153名。2008年，根据人事部、民政部联合颁发的《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》要求，宁波市积极动员在职社区专职工作者参加国家社会工作者职业水平考试，认真组织做好考前培训和辅导工作，尽快提高他们的专业知识和业务技能，力争2008—2010年，每年有不低于30%的社区专职工作者通过助理社会工作师或社会工作师职业水平考试。

（四）完善社区社会工作机制

一是建立社区社会工作待遇保障机制。社区社会工作岗位一般实行聘任制，以合同协议形式明确岗位职责、工作对象和工作要求，对从事社区社会工作的人员，综合考虑其学历、资历、工作任务和工作难易等因素，合理确定相应的岗位薪酬，原则上一般不低于当地社区专职工作者平均收入。二是建立社区社会工作监管和督导机制。加强对社区社会工作及从业人员的监督和管理，积极指导基层根据社区社会工作岗位设置目标和工作要求，建立规范的工作台账制度和操作流程，实施动态监管。目前已试点的海曙区、江东区建立了社区社会工作督导制度，聘请有丰富实务经验的社会工作专家对社区社会工作进行督导，确保社区社会工作开展有实效。三是建立社区社会工作互动机制。充分整合和利用社区现有人力、物力、财力、智力等资源，为开展社区社会工作创造有利条件，打造政府、社会与社区齐抓共管，合力推进社区社会工作的良性互动机制。目前，海曙区已制定出台了政府购买社会服务项目的实施意见和基本操作规程，先期确定4个政府购买服务项目：老年人服务、青少年心理调适、司法矫治和残障康复，前两个项目委托专业的社会民间组织运作，后两个项目委托有资质的社工实施。

（五）加强社区社会工作理论研究和人才培养

为培养一批复合型、高层次、高学历的社区社会工作高端人才，更好地推进社区社会工作，宁波市积极搭建理论研究平台，建立培训基地。2007年，宁波市成立了宁波市社区建设研究会，确立了20个社区作为市社区建设研究基地，聘请了28位来自全国高校、科研机构的知名专家、学者组建专家委员会；2008年，与宁波大学合作成立了宁波市社会工作教育研究基地，建立了一批社区社会工作实习基地。这些举措提升了社区社会工作人才队伍整体素质，为推进社区社会工作提供了强有力的智力支持和人才保障。

近年来，宁波市在社区社会工作的理论研究、教育培训、实践探索、制度建设等方面进行了积极的探索和实践，尽管宁波市的社区社会工作才刚刚起步，但已取得了初步成效。全市社区社会工作者积极活跃在社区管理、社会福利、社会保障、社会救助、社区矫正、老人服务、青少年服务等诸多领域，运用专业的社会工作方法和技巧，为社区成员提供专业的服务，加快推进了以改善民生为重点的社会建设，有力地确保了社会服务、社会福利、社会救助、慈善事业和其他各项社会保障工作真正落实到基层，并在化解社会矛盾、增进人与人之间互信、维护家庭和社区稳定、增进社会公平正义、促进社会和谐等方面发挥了积极而独特的作用，并越来越得到社会各界的广泛认可。

三、浙江高校学生实习就业的社区化建设

浙江工商大学经济学院与街道社区和民政部门协调联动，三方共建，探索出一条引导大学生社区就业和加强社区建设人才培养模式，实现了社区、高校、大学生的三方共赢。

最近几年，高校毕业生就业难已经成为一个社会热点问题。据专家分析，当前高校毕业生就业难的症结所在主要有三方面：一是连续多年扩招形成的供大于需的矛盾，二是高校专业设置没有接轨市场需求和毕业生期望值过高造成的结构性矛盾，三是大学毕业生本身能力素质与社会用人单位的要求有较大差距。如何把大学生打造成社会欢迎的人才，实现高校人才培养与社会需求的有效对接，除了根据社会需求，及时调整专业设置、课程结构外，高校还必须加强实习实践教学，尤其是加强对毕业实习的组织和指导。

校外毕业实习是大学生完成从“学生”到“社会职业人”角色转换的关键阶段。校外实习实践活动可以帮助大学生认识社会、认识职业，学到很多在书本上、课堂内学不到的知识和技能，尤其是敬业精神、做事态度、沟通协调能力以及基本的解决问题能力，大学生“软实力”的培养，对实现就业有着非常重要的意义。但是，随着高校扩招，师生比扩大，加上很多高校被大学排名裹挟着过度关注科研而相对忽视教学，造成了当前大学生毕业实习近乎“无人重视、无处接收、无力管理”的“三无”状况。大学生在得不到帮助和指导的情况下，为了拿到实习环节的学分，要么伪造毕业实习资料，要么到社会上乱碰乱试，随意找个单位实习（也称做“放羊式”实习），根本达不到毕业实习的效果，进而影响到他们的就业。

培养人才是高校的三大功能之一，无论是从解决当前大学生就业难的角度考虑，还是从一所高校长远发展的角度考虑，各高校都必须紧紧围绕人才培养目标，创新毕业实习的组织和管理机制，通过建立校外实习基地，引导学生有效开展校外实习活动，锻炼职业能力，提升职业素养，在实习中积累经验，在实习中实现就业。

浙江工商大学经济学院的劳动与社会保障专业是2003年开设的新专业，2007年开始有毕业生。尽管党和政府高度重视社会保障事业，但毕业生就业难仍成为困扰该专业发展的主要问题。当然，就业难的原因很多，其中缺乏专业实习实践经验是重要原因之一。从个体情况看，大部分学生由于缺乏社会资源，加上学校指导不到位，实习环节往往随便找个企业从事专业不对口的工作，有的甚至干脆不去实习，这对专业人才培养非常不利，对后续的就业也产生了较大的负面影响。从表面情况看，目前多数高校的实践教学存在很大的局限性，特别是缺乏一个校外实习的长效机制和支撑平台。浙江工商大学经济学院也不例外。如何改变“放羊式”实习的状况，为毕业生实习找到专业方向，从而有利于发挥高级专门人才在推动社会发展中的作用？围绕这个课题，浙江工商大学经济学院领导和专业教师走出校门，展开了多项调研。

（一）主动联系政府部门寻求帮助和支持

经济学院从2007年下半年开始，主动联系浙江省的社会保障部门、杭州市政协、民政部门、卫生行政部门、街道、社区等单位领导，邀请他们给学生做讲座，听取他们对社保专业建设和人才培养的意见，并尝试协商校地合作事宜。2008年1月，在省市有关领导的大力支持下，经济学院与杭州市民政局联合举办了“社区工作与人才培养座谈会”。省社保厅、市政协、市民政局、市社保局、部分区的民政和社保系统领导以及部分街道办事处主任、社区主任等共30余人出席了座谈会。会议主要围绕筹建浙江省社区工作协会（后改称浙江省社区研究会）和开展校地合作两方面主题展开座谈。与会人员一致认为，浙江工商大学经济学院发起成立浙江省社区工作协会有很强的现实意义，由于协会成员包括省内各市县民政部门、社保主管部门、街道办事处、社区居民委员会、劳动保障站点、各高校相关院系，所以形成一个集政策解读、信息咨询、课题研究、在职培训等多功能为一体的平台，它既可以发挥高校相关专业的科研教育优势，为改善社区管理服务、提升社区人员素质、创新社区工作、促进社会和谐做出贡献，又能利用社区这一城市细胞的广布性和面向基层的特点，为高校学生提供社会实践、志愿服务、实习就业的机会，形成高校学生实习就业的长效机制。通过这次座谈与讨论，经济学院决定抓住发起成立浙江省社区工作协会的契机，大力推动经济学院社保专业乃至其他专业毕业生面向社区实习就业，并且积极探索建立大学生校外实习实践的长效机制。

浙江工商大学经济学院在对专业人才需求的调研中了解到，随着城市化发展和社会保障事业的推进，社区作为城市的基本单位，在管理和服务方面将发挥越来越大的作用，社区对劳动保障、社会工作类人才的需求也将越来越大。以杭州市为例，至2015年全市基层社区在福利保障、司法矫治、青少年服务、公共卫生、学校教育、就业服务、企业单位服务、社会管理等领域对劳动保障、社会工作类人才的需求总量将超过2万人。依此推算，浙江全省对这些专业人才的需求将更为庞大。因此，大学生面向社区实习和就业的前景非常广阔，高校要充分做好宣传引导工作。

浙江工商大学经济学院在走访调研过程中还发现，当前就业市场上仍然存在信息交换的双向障碍，如社区作为人才需求方，不知道高校相关专业是做什么的，培养什么样的人才；而高校院系作为人才的供给方，虽然初步了解了人才需求总量，但不知道人才需求的结构、部门和分布，更不知道人才进入这些领域和部门的渠道。为此，需要高校相关专业主动与广大街道社区和社会工作相关部门共同建立实习实践基地，一方面让更多的学生有机会参加有效的实习，并及早了解相关单位的就业信息；另一方面，存在大量人才需求的基层单位和部门也能更好地认识了解高校相关专业培养的人才现状，进而可以根据形势发展的需要对相关专业人才培养方案提出调整建议，实现校地发展的共赢。

（二）利用浙江省社区研究会平台推动实习和就业

推动大学生实习，进而在实习中实现就业，一直是浙江工商大学经济学院参与发起成立“浙江省社区研究会”的强大动力。从杭州市或浙江省范围看，各高校需要大量的实习实践基地；而社区研究会的会员涵盖了浙江省内民政、社保行政主管部门，各市县的主要街道、社区，基于这样的平台，建立惠及全省高校公共管理类和社会学类专业的统一的实习实践的长效机制，将是非常可行的而且有价值的。

要形成稳定有效的长效机制，必须照顾到参与各方的利益和感受。作为高校，要有明确的人才培养目标和学生实习就业计划，要加强与民政、社保行政主管部门，街道、社区工作者的联系，了解他们的需求，在配合他们开展课题研究、理论创新、人员培训方面发挥高校应有的作用。在学生实习过程中，高校要加强检查和指导，听取意见。另外，要加强毕业生的专业和职业发展指导教育，引导他们树立正确的实习观和就业观，乐于面向基层锻炼自己，积累工作经验，把握实习机会，在实习中实现就业。作为社区，要从与高校共同培养人才和帮助大学生就业的高度，做好吸纳大学生实习工作，在实习中考察学生，在实习中选拔人才。

以浙江工商大学经济学院为例，抓住筹建浙江省社区研究会的机遇，与省市相关部门以及各区民政、社保系统领导建立较为密切的联系，在安排学生实习就业、申报课题等方面获得了很多支持。近两年来，经济学院先后与杭州市上城区、拱墅区、下沙经济开发区等单位的民政和社保部门签订了长期合作协议，建立起大学生实习实践基地，安排学生到基层和社区实习达300多人次。学生在参与基层和社区实习实践过程中，动手能力、社会适应能力有了显著提高，就业观念也趋向务实，30多名毕业生在实习中实现了就业。杭州市经济技术开发区社会发展局应邀成为经济学院省社科规划课题的协作单位，并在调研工作和社会实践基地建设方面都给予了经济学院大力支持。

第三节　浙江城市社区基层民主建设

我国城市社区建设的基本目标是构建城市基层社会居民自治的新模式，使社区变成城市居民依法自治的新型社区。积极推进选举制度改革，大力推广社区直接选举是全面推进城市基层民主建设的重要突破口。党的十七大报告把“基层群众自治制度”确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，把“基层群众自治制度”的地位提升到了一个前所未有的高度。在这样的背景下，进行城市社区直接选举实践和理论研究就更具有现实意义。

一、宁波市城市社区直接选举的基本要素

（一）直接选举的内涵

社区直接选举，就是年满18周岁以上有选举权的居民都可以参与社区选举，社区居民委员会成员由全体选民“一人一票”选举产生。社区直选对于推进城市基层民主政治建设的重要意义毋庸置疑。党的十六大报告提出的“扩大基层民主”的精髓，就是要在更多的地方采用“直选”。党的十七大报告又把“基层群众自治制度”确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。这是一个重大决策，是对基层群众自治制度地位的重大提升。

社区直选能够保障城市居民享有更多更切实的民主权利，是城市居民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对社区工作者实行民主监督，人民当家做主最有效、最广泛的途径，按照十七大报告的精神，必须作为“发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。

在这样的背景下，积极推进选举制度改革，大力推广社区直接选举是全面推进城市基层民主建设的重要突破口。我国城市社区建设的基本目标是要构建城市基层社会居民自治的新模式，使社区变成城市居民依法自治的新型社区。这种新型社区的主要特征就是居民自治。居民自治即社区内的居民以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。这既是新型社区的重要特征，又是我们推进基层民主建设的主要目标。要实现这些目标，民主选举是基础和前提。

（二）直接选举制度的规范和程序

从中国城市直接选举的发展历程来看，目前需要尽快地建立一个比较规范的、统一的选举制度。由于各地所建立的制度千差万别，许多地方的制度并不符合直接选举的规范要求，有些甚至是不公平的错误的办法。因此在城市社区选举制度发展的过程中如何统一和协调各地不同的选举制度，以便建立一个规范的选举制度，成了一个亟待解决的问题。为了使城市选举能够少走弯路，总结各地直选经验教训，建立一个比较规范的城市社区选举制度已成为各地共识。

建立一个比较规范的选举制度。目前最重要的是确立一些制度的原则，这个原则包括自治和民主的精神，程序的规则，公开、公平、公正的选举原则等。当然，这些基本精神还要符合各地的情况，要有可操作性。社区居民委员会成员的提名方式、预选方式、竞选方式和投票过程是选举中极为重要的环节。我们将结合各地已有的选举方式来讨论社区直选制度的规范性要求和程序设计。

社区居民委员会成员的条件。候选人的条件问题在各地有不同的做法，有的地方有年龄限制，有的地方有学历限制。从中国社区一般情况来看，以高中学历和55岁以下年龄为宜。在社区的选举中，没有必要将党政干部应用条例的规定照搬过来。在选举的实践中有相当多的原来社区改组之前的老居民委员会成员，他们的年龄偏大，学历偏低，但是他们经验丰富，很受社区居民的欢迎。因此在考虑社区居民委员会成员条件的时候应该考虑这样的情况，广西和广州采取对年龄和学历都没有限制的办法，应该是目前环境下的最佳选择。

预选方式。预选是因为报名参选的人数可能高过了正式候选人的名额，需要在更多的候选人当中加以筛选。这种方式从各地的选举来看基本上有两种：一种是传统的协商方式，这种方式不宜提倡。另一种是预选的方式，即采取预选的办法从较多的候选人当中产生正式候选人。从实践的经验来看，这样的预选方式比较合适，得到了居民的认可，也体现了民主的精神和公平的原则，可以在以后的城市社区选举中加以推广。

竞选方式。我国在2002年以后的城市社区选举中出现了一种新的选举方式。社区选举中的竞选演讲和辩论提前到选举日前几天进行，使选民们有充分的时间考虑候选人所提出的竞选方案是否可以落实，是否符合本社区的情况。候选人也能够有比较充分的时间就一些问题跟选民们进行比较充分的意见交换，这对候选人了解社区、了解选民是有好处的。这种竞选方式虽然不如国外竞选的热烈和热闹，但是符合中国的实际情况，也在一定的范围内使候选人之间展开竞争，这对城市社区的选举是有好处的。

投票程序。无论是农村基层选举还是城市基层选举，在投票程序上问题都比较大，这里包括了投票场的秩序问题、流动票箱问题、代投票问题、秘密画票问题以及即时公开点票问题。

1．投票会场秩序问题

城市社区直选应严格遵守登记选民领取选票的程序，选民们应当凭选民证领取选票，一张选民证领一张选票，代票的需凭委托书和所代选民的选民证一起换取选票，并要在选民证上注销，同时也要在选民登记册上注销。但是我国各地城市的代投票是造成投票场所秩序混乱的一个重要原因。

2．流动票箱问题

中国城市的基层选举流动票箱的使用非常普遍，其弊端是很明显的。第一，投票的隐私权不可能得到保护，这是因为在拿着流动票箱的人员面前，一般的选民都不可能再实行秘密画票。第二，流动票箱很容易在别人不注意的情况下成为制造假票的工具。

比较好的办法是尽量减少对流动票箱的使用，不得已必须使用流动票箱的时候要严格限制使用人员的范围和百分比。北京市在2002年的选举试点中就严格规定流动票箱只能给那些不能下地走路的病、残选民使用，其他人都必须到投票站投票，并将比例严格控制在3%—5%范围内，不得扩大。不使用流动票箱，虽然投票率会有所下降，但是效果可能会更好，选举的质量会更高。

3．代投票问题

中国的基层选举中代投票是一个被普遍采用的办法。代投票的做法为制造假票或者非法操纵选票制造了机会，同时也违反了代投票的规定。

解决这个问题比较好的办法有：第一，将选举日投票的时间提早进行。例如早上7点或8点进行；而将票箱关闭的时间也适当延长，例如下午4点关闭，这样的安排可以减少代投票的数量。第二，选票的发放必须在投票日的现场，凭选民登记证取票。第三，可以考虑用邮寄的方法进行投票。第四，从根本上考虑，可以将代投票取消，这有可能消除代投票所带来的弊端。

4．秘密画票问题

有地方严格限定选民的投票过程，从选民领取选票开始到选票投入票箱中为止，中间必须经过近20个秘密画票间，而且秘密画票间又提供了画票用的笔，这样选民就很自然地在秘密画票间进行画票。这是一个非常好的经验。在中国，官员和老百姓目前对于秘密画票的原则和程序还不十分了解的情况下，用一个规定的程序让选民们进行秘密画票，既能达到规范性要求也简单易行，应该加以提倡。改进秘密画票的国际通行办法是将投票过程放到室内进行。在进口的地方设立登记处，选民们一个个用选民证领取选票，然后在室内的秘密画票间进行画票，这样就不会造成选票现场秩序的混乱。

5．即时公开点票问题

在投票结束以后立即公开点票并且公布投票结果是民主选举的一个基本原则。在中国目前的情况下，为了避免点票时间过长，可以考虑将投票时间提前，例如从早上七八点开始；而将投票站关闭的时间也相对延长，例如下午三四点结束，这样就有足够的时间进行点票，而不必将公布选举结果的时间拖得太晚。

二、宁波市城市社区直接选举的过程

2007年3—9月，宁波市完成了第七届社区居民委员会换届选举工作。本次社区居民委员会换届选举全面推行直选方式，是全国首个全面落实城市社区直选的城市。

全市439个社区中，应换届社区394个，已换届社区370个，其中235个城市社区全部实现了直接选举。部分社区因拆迁等原因暂缓选举。本次换届选举中，全市共有登记选民732505名，划分居民小组13071个，产生居民代表21570名，其中驻区单位代表1900名，外来暂住人员代表792名；选出社区居民委员会成员2266名，其中主任、副主任共658名，委员1608名，新当选的社区居民委员会成员887名；社区居民委员会成员中中共党员1513名，占67%，人大代表122名，政协委员29名；高中及以上学历1893名，占84%，其中研究生学历12名，本科学历311名，大专学历941名；社区居民委员会成员平均年龄为41．3岁。

（一）加强指导，周密部署

2007年2月，宁波市委办公厅、市政府办公厅下发了《关于做好社区居民委员会换届选举工作的意见》（甬党办〔2007〕7号），对全市社区换届选举工作作出动员和部署，明确了换届的指导思想、基本原则、选举方式、工作步骤、工作要求等内容。各县（市）、区也十分重视社区换届工作。各级民政部门作为社区居民委员会换届选举工作的职能部门，充分发挥职能作用，认真做好协调工作，广泛宣传发动，深入社区调研，掌握重点难点问题，制定相应对策，加强培训，对换届选举作全程指导，为顺利选举创造条件。

（二）规范程序，依法选举

为确保社区直选平稳、有序、公正进行，各地切实加强领导，充分发扬民主，严格依法办事，从规范选举程序入手，认真把好选举各个环节。从建立选举工作机构、推选社区选举委员会、确认选民资格、选择选举方式，到确定正式候选人和投票选举等环节，都严格按照有关法律法规，做到法定环节不减少，规范操作不变通。

海曙等地还依法制定了《社区居民委员会直接选举工作规程》，对直选的每个步骤、每个环节，都进行了具体的、可操作的规定。整个换届选举阶段全市没有一个社区出现违法违规情况，也没有发生居民纠纷。整个选举过程重点抓好了六个环节的规范。

一是规范社区选举委员会推选环节。在社区选举委员会推选中，各地均通过法定程序将社区党组织负责人经法定程序推选为选举委员会主任，体现了社区党组织在换届选举中的主导地位。

二是规范居民代表、居民小组长推选环节。居民代表和居民小组长的推选是社区换届选举的重要环节，各地社区对辖区居民按居住地、楼道、小区等为单位划分居民小组，以户代表会议或上门征求意见等形式推荐产生居民代表、居民小组长，广大社区工作者还到驻区单位进行上门走访，宣讲选举相关规定和程序，动员驻区单位参与社区居民委员会选举，使居民代表更有代表性。

三是规范选民登记环节。针对目前人口流动性较大、人户分离现象较多的情况，宁波市各地认真组织做好选民资格的确认和选民登记工作，努力做到不漏登、不重登、不错登。直选中，各地还十分重视保障外来务工人员的民主选举权利，规定外来务工人员居住本社区半年或一年以上的，有资格进行选民登记，参加社区直选，真正体现了选举的广泛参与性。

四是规范候选人提名和确定环节。在选举中，各地通过制定选举办法、推行选民直接提名等方式，引导居民把素质较高、能力较强、作风正派、办事公道的居民直接推荐出来，在按法定程序进行严格资格审查后确定正式候选人并予以公告；同时，通过演讲等多种形式介绍正式候选人，使广大居民对正式候选人有一定的了解。

五是规范候选人竞选环节。开展竞选是社区直选的重要环节。直选既有候选人走访选民家庭、了解选民的要求和希望，让选民了解自己等双向互动；也有选举办公室组织的候选人和选民见面会，让候选人亮相展开竞选辩论，选民就自己关心的问题向候选人提问，进行多向互动，真正体现公开竞争和充分的民主参与。

六是规范投票选举环节。在投票选举环节，各地采用中心投票站与投票分站相结合的方法组织投票，严格控制流动票箱，规范委托投票，设立秘密画票处，当场公布选举结果，增加了选举的公正性和透明度。

（三）开拓创新，扩大民主

换届时，各地从切实保障社区居民群众民主选举权、夯实社区基层自治基础出发，不但在扩大选民范围和提高选举民主程度上下功夫，还充分借鉴村委会换届选举的成功经验，大胆开展了直接提名等创新工作，成效显著。

同时，各地都将社区单位代表和在本社区居住满半年或一年以上的外来务工人员纳入了选民范围，充分调动了驻区单位和外来务工人员参与社区换届选举的热情。

各地还改变过去单一由街道推荐或指定候选人的做法，推行选民直接提名，通过选民10人联名等方式产生候选人，并实行差额选举，大大拓宽了选民和候选人的覆盖面，提高了选举的民主化程度。

宁波的城市社区直接选举也得到了社会各界的广泛关注，《人民日报》、中国广播网、新华网、《21世纪经济报道》、《解放日报》、《文汇报》、《新京报》等媒体做了专题报道，有媒体称“宁波社区直选是一项伟大的民主试验”。

民政部基层政权和社区建设司副司长王金华表示，宁波的城市社区全部实现直选，为国家修订《城市居民委员会组织法》提供了很好的实践依据。我国选举问题专家、中国与世界研究所所长李凡认为，宁波的城市社区直选制度不但促进了城市基层民主的扩大，而且创新了社区管理模式，规范了城市社区选举程序，对全国有良好的借鉴作用。

三、宁波市城市社区直接选举的制度创新

（一）2003年海曙区社区直接选举的制度创新

2003年海曙区在社区直接选举中出现了一些值得关注的制度创新，这是以前的基层选举中从未出现过的事情，值得重视。大致来说有以下几个方面。

1．选举智囊团的出现

在选举的过程中出现了候选人为了使自己的选举能够取得胜利，而开始组织候选人自己的选举后援团或者选举智囊团的现象。这些选举后援团或者智囊团的出现是候选人为了更好地参加选举，让选民了解自己或者掌握选举的变化而出现的。这些后援团和智囊团的出现是完全自发的，是选民积极参与的一种表现。这些后援团和智囊团帮助候选人出主意，制定选举的方案，并包装候选人的形象，以期得到选民的支持。在中国城市社区的选举的开始阶段就出现了这样的变化，表明了城市社区选举的方式和内容都会与以往农村社区的选举有所不同。

2．候选人与选民的全方位接触

候选人想方设法采取多方、全面、立体介绍模式，大量接触选民，加深了解选民的要求。主要体现在候选人主动到选民家里进行上门拜访，了解选民的需要。澄浪社区在竞选过程中，围绕信息做文章，使竞选者的意志、个性、能力在社区这一空间得到最大限度的张扬。社区直选委员会在候选演讲前，用多媒体大屏幕显示候选人的照片与简介，居民代表就社区的相关问题与候选人进行沟通、交流；同时也给候选人进一步表现自我的机会。选举前几天，社区又组织候选人与选民见面活动。两辆“老爷花车”来给活动添色，一支乐队替花车开路。正式候选人坐在“老爷花车”上到社区各生活小区巡游，与选民见面，表达自己的竞选主张。晚上在社区广场举办文艺晚会，以晚会为背景，让候选人介绍自己；每一位选民还都收到了候选人的情况介绍材料，这些做法使得选举活动生动活泼，加大了选民参与的兴趣，也加大了选民对候选人的了解程度。专家认为，澄浪社区是中国目前城市社区选举中信息展示最为充分、程序最为规范的一个社区。

海曙区是居住条件较好的社区，正在尝试借助社区网站，实现选举过程中的信息沟通，这为社区直选的成功提供了技术上的支持，使信息沟通的空间豁然开朗，颇有些“经暖草如积，山晴花更繁”的盎然春意。

3．投票日不开任何大会

在海曙区的试验中，投票日当天只进行投票而不再开任何大会，并且将投票站设在室内。这些措施都保证了投票秩序，也保证了选民能够全部进行秘密画票，使得选举更加公平和公正。这种做法是前所未有的。

4．室内投票站的设立

我国真正的100%的秘密画票无论是在农村还是在城市的选举中，在此以前都没有真正实现过。因为在此之前，无论是农村的还是城市的选举，都出现了投票场地秩序混乱，秘密画票的问题无法解决；有的地方虽然通过拉线的办法让选民到秘密画票间画票，但是由于仍然是在广场上进行投票，因此出现了投票成本比较高、劳动量大、维护秩序比较难的局面。从澄浪社区选举的过程来看，其实在室内的投票站进行投票，是维持投票秩序和让全体选民都进行秘密画票的最好的也是最简便的办法。

从入口（有保安站岗，只有佩戴“工作人员”、“记者证”和手持“选民证”的人员才可入内）→换票处（将“选民证”换成“选票”）→秘密画票间→投票箱→出口。这样一个投票流程既防止了选举时可能发生混乱和错误，又保证了画票、投票能秘密进行，避免受他人影响，就规范性而言无可挑剔。

5．半透明的投票箱

在投票箱的设计上，2003年海曙区澄浪社区在中国首次使用了半透明的票箱。在此以前，广西柳州的社区选举中，曾经使用了透明的投票箱，这种做法加大了投票的透明度，减少了投票作弊的可能性。当时在场的国际专家虽然对这样的创新感到满意，但是也提出了在使用透明票箱的时候会出现选票在票箱内打开，从外边能够看到选票上选民所选的候选人的名字，因此需要对透明的票箱加以改进的意见。此次在澄浪社区的选举中使用了毛玻璃制作的半透明票箱，当选举开始和结束的时候，由于是半透明的票箱，选民可以一眼看清在票箱内是否还有选票，这减少了利用票箱作弊的可能性。而在投票的时候，由于是半透明的票箱，即使选票张开也不会让其他人看到选民所选的候选人的名字，这样就保证了选民的隐私权，可以让选民真正按照自己的意愿进行投票，从而使选举更加公正。

6．操作人员的回避制度

海曙区的试点选举中，采用了将选举委员会设立在街道，由选举委员会在各个社区设立选举办公室的做法。这样就将选举的组织工作交由政府来操作，形成了政府主办社区选举、各个选举办公室按照政府统一规定的要求进行具体操作的做法。此外，由于选举办公室的组成人员都不是社区本身的居民，这样就在选举的重要环节上可以避嫌。而在选举的实际过程中，本社区的人员实际介入的工作大大减少，以保证选举过程的公正性，这种做法是符合国际惯例的。同时，这种做法也基本上使得各个社区的选举在制度上大致保持了一致，避免了选举在程序上不合规范的做法。

7．选票的简化

海曙区在选举中对选票的样式进行了改革，将选票中的赞成、反对和弃权的符号简单化，改成只有表示赞成的符号。这样的好处在于投票时对于选民来讲比较容易画票，而在点票的时候也容易点票，可以大量减少出现废票的可能性，同时也节省了点票的时间。

8．商业性活动的出现

在联南社区的选举中，出现了一些在当地社区进行商业活动的机构给予赞助的情况。在当地社区开店的麦当劳快餐店在联南选举辩论和正式投票的时候都给予了会场的布置方面和饮料方面的赞助；选民画票所用的笔是当地的一个服务中心提供赞助的，并在笔上印上了“联南社区直接选举”和日期的字样，成了一个非常好的纪念品；当地的一个门诊部也在选举的时候发放了对选民优惠体检的通知。这些活动对于营造选举的气氛和提高选民的参与热情都是有帮助的。在澄浪社区的选举中，当地和社区有共建关系的商业机构也都赠送了彩色大条幅，营造了选举的气氛。这种商业性活动和基层选举的结合在中国的基层民主中也是刚刚出现的新生事物，促进了城市基层民主的活跃和发展。

9．社会的参与

在海曙区进行的选举活动，大量地利用了社会资源，除了一些企业所给予的帮助外，也大量吸收了社会义务工作者来参与选举活动。这些义务工作者主要包括两大类：一类是在社区服务的工作者；另一类是社会上的义务工作者，主要是一些大专院校的学生。这样的参与，一方面使得选举活动不再由居民自己操办，而主要由社会工作者操办，形成了有关人员的完全回避，使选举的过程和结果更加公正；另一方面也使得这些社会工作者有了更多的机会学习选举的过程，对于进行广泛的民主教育是一件好事，同时也为将来出现一些专业的选务人员打下了一个好的基础。

（二）2007年宁波市社区直接选举的制度创新

在2007年社区换届选举中，宁波市在许多方面有了突破和创新，主要表现在以下几个方面。

1．参与直接选举的范围更广

在2003年海曙区试点选举的基础上，宁波市没有停止脚步，继续扩大选举范围。直接选举的范围由1个城区扩大到宁波市11个县（市）区的所有城区，参选的社区也由原来的59个增加到235个，增长了近4倍。宁波成为全国首个城市社区全部完成直选的城市，是我国推进基层民主的一个标志。

2．选民参选率较高

在直选的235个社区中，平均参选率达到92．6%，比上一届高出3个百分点，也好于2003年海曙区的平均参选率（88．5%）。镇海区的参选率甚至达到98%。如此高的参选率对于中国的基层民主的推进具有非常积极的意义，因为参选率的高低直接反映了社区居民的民主参与意识的强弱。没有深入的动员，就没有成功的选举。宁波市在推进本次直接选举的过程中，进行了深入的调研，做了大量的宣传和发动工作。在发动选民方面，宁波城市直选的成功为中国其他城市提供了宝贵的经验。

3．外来人员的民主选举权利得到充分保障

凡在辖区居住半年以上的人员都有资格进行选民登记，参与直接选举。这次直选，外来人员当选为居民代表近千人，是上一届的2倍。当选社区居民委员会委员的有11人，其中1人当选为社区居民委员会主任。

四、宁波市城市社区直接选举的意义

社区居民委员会直接选举，是推进城市政治文明建设的重要途径。深化研究直接选举的路径之一是在观察和思考的过程中，从价值的方面，对事物本身有一个基本的价值判断，从中寻找其意义所在。城市社区中活生生的民主实践，诠释着中国特色社会主义民主的精髓。社区居民委员会直接选举的价值就在于推进了城市基层民主政治建设，推进了社区民主自治。

（一）丰富和完善了城市基层群众自治制度

宁波市的“社区直选＋选聘分离＋职业化社工”，这三个制度的结合构成了新的社区管理模式，三种制度相互依托，缺一不可，一起构建了新的城市基层群众自治制度，实现了政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

十七大报告把我国的政治制度由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度的三项制度，扩展为包括基层群众自治制度在内的四项制度，把国家层面的民主制度与基层范畴的民主制度有机地结合在一起，使社会主义政治制度体系的内容更为全面、更为丰富，结构更为完整，功能更为强大，使我国的政治制度更好地成为亿万人民群众参与并惠及亿万人民群众的制度。

我国的基层群众自治制度，是指城乡居民群众以相关法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践。

在相当长时期内，居民委员会成员是由街道直接任命的。居民委员会的任务重而且繁多，工作条件差、待遇低，没有经济实力，缺乏必要的经济基础，无法实行居民的自治，工作人员结构不合理。在这样的条件下，“居民委员会的成员没有任何主动权，由于是完全由街道所任命的，因此也必须完全服从于街道”，一些城市基层政权组织把本来不属于居民委员会职权范围内的事务都交给居民委员会办理，有的甚至将居民委员会当成其下属机构来对待。

新的社区自治制度是这样设计的：社区居民委员会经居民差额选举产生，下设办公室，工作人员由专职社工组成。政府聘用社工，社工的工作包括居民委员会交办的自治性工作以及政府在社区层面的公共管理和服务工作（见图2－1）。

图2-1　城市社区自治制度构成图

社区直选制度、选聘分离和职业化社工制度的结合，使得社区的直选性质发生了根本的变化，从程序性民主转变为实体性民主。“选聘分离＋社区直选”，使得城市社区居民能够真正参与到社区的事务中，使社区居民委员会从传统的角色中脱离出来，形成真正的基层群众自治组织。同时，政府原有的社会管理和公共服务在基层的落实也有了实体，为实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动提供了制度的可能。

旅加学者陶短房在《新京报》撰文，把这种制度安排称为“委员代议制＋社工职业化”的“宁波模式”，他把“委员代议制、职业社工制和居民委员会”称为治理社区的“三驾马车”，并认为这种制度的设计走的是以“小政府、大社会”模式代替“大政府、小社会”模式的社区自治道路。

新的社区制度对于居民意味着权利的实现与回归。改革重建了居民的选择权利。每一个社区成员对于社区当家的选择，每一个社区成员都有权利成为社区当家人，这两个权利的运用，打开了城市基层民主政治的空间，一定程度上保证了居民群众政治利益的实现。

毫无疑问，与以前选聘合一的体制相比较，现在的制度安排是在原有社区基础上自我管理力度的强化。我们欣喜地看到，社区自治组织正在逐渐发挥它们的主体作用，显示它们的力量，许多的典型案例证明了这一点。

澄浪社区的居民委员会经过多次奔走，终于解决了辖区内设立公交车站的问题，方便了居民乘车；另外，在社区居民委员会的牵头和发动下，200多户居民捐款6000多元，自己设计造型，自己联系工匠，建成了融景观性和实用性于一体、极富文化特色的全竹制候车凉亭。这座竹亭，就像是一个符号、一种象征，让我们看到了直选后社区居民委员会的活力所在。

联南社区居民委员会整治社区大排档赢得了居民的好评。在联南社区，以前一直有大排档一条街，污水横流，深夜还喧闹不止。附近居民反映强烈，但迟迟没有得到解决。这个问题在2003年5月居民委员会的例会中再度被提起。经过委员们商量，决定以居民委员会的名义，邀请店主、受害居民、物业公司、工商、城管、卫生等来联合听证。2003年5月16日，受邀单位与个人均来参加会议，并协助店主们重新设计烟囱。店主们也开始按规定整改，一个月后，干净而有序的大排档一条街诞生了，一个老大难问题被社区居民委员会解决了。

汪弄社区试行居民委员会委员接待日制度。为了加强社区居民委员会委员与居民的联系，更好地发挥委员的作用，汪弄社区推出居民委员会委员接待日制度，在社区服务大厅划出一间房子作为接待室，将接待人的姓名、职务、接待内容都挂牌公示。在每月第一个星期一上午8点到11点，接待社区居民。在第一个接待日，就接待了来访居民共7批13人，对这些居民反映的问题，社区居民委员会通过不同途径，一一加以解决，来访居民普遍对社区居民委员会的做法表示满意。

（二）提供了一个规范的城市社区选举制度范例

没有规范的程序，就没有公正的直选。民主是抽象的，但是民主一旦程序化就变得生动活泼。宁波市的规范选举对于中国基层民主的建设意义非常重大，是走向一个好的选举的开始。正是这些程序严密的选举制度，保证了选举公正，避免了利益纠纷的发生，规避了直选可能引发的各种风险，同时也为直选后社区的平稳自治做了准备。

世界与中国研究所所长李凡先生观摩指导了海曙区社区直选过程。在其主编的《中国城市社区直接选举改革》一书中，介绍了海曙区直选情况，并作出如下评价：

——社区选举在2003年获得重大深入发展的标志是宁波市海曙区所进行的改革，这是中国第一次实现一个大城市的城区所有社区的直接选举。

——海曙区在选举的规范程度上达到了一个新的高度，取得了很大的成就。这是在中国基层民主的发展过程中对投票制度和程序所进行的一次非常重要也是非常成功的探索。

——海曙区在2003年的直选中所用的选举制度，是在集中总结了以前各地的选举制度的基础上加以创新形成的。不只在提名制度上使用了广西自我报名加10名选民支持的制度，而且在竞选、投票等制度的建立上更进一步，走出了更好的实践路子。

——海曙区所追求的规范的选举制度的发展，说明城市社区选举是可以建立一个规范的选举制度的。也就是说，城市基层民主的初始发展阶段，是可以出现高质量的民主发展水平的。

——海曙区社区直选中所表现出来的选民的参与热情和规范的制度，使人看到了中国城市社区民主发展和选举的乐观前景。这样的参与热情、竞选方式的变化和制度的规范，很容易在中国城市的民主发展过程中产生“范式”效应，从而加快中国城市民主发展的步伐。

实践证明，在城市基层民主的初始发展阶段，是可以出现高质量的民主发展水平的。海曙区社区直选在选举制度的建立上十分注重规范，这个规范的选举制度体现在两个方面：一是对候选人提名程序和竞选程序的规范，二是对投票程序的规范。

在提名的程序上，海曙区采用了候选人自我报名，加10名选民联名支持的办法。此外，候选人没有报名的限制条件，也没有指定或内定候选人。在投票程序方面，海曙区也进行了有益探索。在投票日取消了所有竞选活动，不举行任何会议，使投票日完全成为选民的投票活动时间。投票日的投票时间一般从早上6时开始到下午3时结束。

在投票站的设计中，有条件的社区都将投票站设在了室内。在室内安排了秘密画票间，并设计了候选人进出投票站的通道，使选举中可能出现的混乱情况得以严格控制。

这样的投票程序，较容易地就达到了100%的选民都到投票站进行秘密画票的目的。专家认为，这是一个在中国基层民主的发展过程中非常重要的探索。

2007年，宁波市235个城市社区全部实现直选，这些直选不仅扩大了范围，增加了参选率，保障了外来人员的民主权利，而且为国内的同类城市提供了一个范例。中国人民大学行政学专家毛寿龙教授表示，现行《城市居民委员会组织法》早就明确规定了城市居民委员会应由全体居民或居民代表选举产生，但相应的选举办法却一直没有出台。“基层民主贵在行动。”毛寿龙说，“宁波成为我国第一个城市社区居民委员会全部实现直选的城市，其探索精神是难能可贵的。只有在行动中，才能找到不足，才能更好地推进我国基层民主的建设。”

（三）社区居民民主意识得到了提高

海曙社区直选中，居民的参与是一种有价值的参与。在民主参与的过程中，民主精神、民主意识渐渐地然而又是深刻地深入人们的精神世界，渗入人们的意识之中。

“让每个人都有选举的权利”、“自主行使自己的权利”、“公开、平等”、“代表多数人的利益，为百姓做事”……群众心目中的民主多种多样，可能与一些坐而论道者相去甚远，但却清清楚楚地描绘出他们心目中民主的应有面貌。

对民主精神体会最深刻的，恐怕还是一些竞选者。海曙区一位当选的社区居民委员会主任深有感慨地说：“社区工作是为居民服务的，离不开好的群众基础，现在搞居民直选，这么多群众关心我们，在乎我们，看着我们，我觉得这一方面使社区工作好做了，因为大家选你就会配合、理解你；另一方面也教育了我们，因为居民的要求、期望很高，做得不好，下届大家就不会投你的票，促使你必须努力做好工作。总之，直选起到了激励我们更好地为居民服务的信心和决心。”毕竟直接面对三四千名选民与过去只面对几十名代表的感觉差异太大了。

进一步提高了居民的民主参与意识。实践证明，只要有一个合适的载体和渠道，社区成员的参与热情是可以充分激发的。通过推行社区直选的实践方式，社区居民民主选举、民主参与的意识被大大调动了起来。在选举中，许多社区居民认为，自己的当家人就应该自己选出来，这样才能真正让居民参与到社区建设和管理中来，从而强化对社区的认同感、归属感和荣誉感。本次直选的235个社区，平均参选率为92．6%，充分反映出群众对参与社区居民委员会选举和行使民主权利的高度认同。实践证明，没有渐进的民主建设，就没有民主制度、民主程序和民主精神的携手并进、和谐发展。

澄清了人们认识的诸多忧虑。由于城市社区直选还处于摸索阶段，人们对社区直选有一些忧虑，甚至有一些似是而非的看法：“群众的素质不高，社区直选容易导致社会无序，社区直选仅仅是一种形式而已，城市社区选举居民参与度肯定不如乡村”等。

通过宁波城市社区直选实践，人们对社区直选的思想认识不断地从习惯思维和主观偏见中解放出来，去正确地把握社区民主政治发展规律，为社区居民创造更多更实际的行使民主权利的机会。一份官方的资料表明，宁波市在近五年的城市社区直选中，基本没有出现利益纠纷和不稳定事件，过渡得非常平稳和谐。

提供了民主参与的渠道和平台。对于社区发展来说，参与是硬道理。社区居民委员会直接选举，是居民民主参与的现实载体。社会主义民主的基本要求就是人民群众当家做主。作为主人，要当好家，就要对事关自己切身利益的共同事务进行民主参与，这种参与是人民群众政治热情的主要源泉。参与过程本身就是对群众的一种民主教育。主人的地位、作用只有在参与中才能得以体现。没有参与，无论如何也不能称其为“主人”，至少是一个不称职的主人。

发表竞选演说，当场接受选民代表提问，预选，投票直选……一位候选人说他从电视里看过许多国外竞选的激烈场面，但没想到自己也会有同样的经历。竞争之激烈完全出乎最初的预料。候选人抛出了发自肺腑的竞选词：

“居民的事不是小事，少说多做不张扬。”

“我是澄浪人，我为澄浪服务。”

“壮心献给父母之邦。”

“居民选我，我为居民。”

“为民办事，一心一意。”

“社区是我家，工作靠大家。”

“实事求是，为老百姓办事。”

…………

加快了中国基层民主的进程。从宁波城市社区直选实践中可以看到，中国基层民主在城市发展以后，确实出现了和农村不一样的情况，尤其是沿海经济发达和开放的地区，更有一些不同的变化。这些变化体现在开始要求有一个比农村整体水平要完善的选举制度的出现，以及出现更为积极的多样化的选举方式和比较高的参与热情。这些在宁波海曙区的试点中已经可以看出来。可见，宁波市城市社区选举试点对中国基层民主发展确实具有重大意义。

城市社区直选中一开始就注重提高选举的质量是可行的。在城市居民的文化水平、教育水平和思想开放程度都比较高的情况之下，是有可能在城市社区选举中一开始就提高选举的质量，甚至一开始就向国际惯例看齐。海曙区在投票中所设立的投票站、投票箱，投票中对投票站秩序的维护等方面都是到目前为止中国所进行的基层民主选举中最好的一个，也和国际水平基本一致。当然如果再进一步在细节上加以改进的话，是完全可以和国际接轨的。这些经验是值得在其他城市社区选举中应用和推广的，在有条件的农村社区选举中也是可以应用的。

城市社区直选突破了过去选举中的许多禁忌。宁波在选举中所出现的一系列创新，也表明在城市社区选举中，尤其是在沿海开放地区的选举中，一定会出现在农村社区选举中所没有的新变化，这些都有可能对城市社区选举中的选举方式、参与热情、竞选辩论程度以及方式等带来很大的变化和很多制度的变革。这些变化和变革将会突破过去选举中的许多禁忌，例如对选举辩论的限制、候选人的竞选活动的限制以及候选人自我宣传的限制等。

城市社区直选的实践有助于修改《城市居民委员会组织法》。在宁波城市社区选举中所出现的制度创新也提出了对于当前的《选举法》进行修改的问题。中国的选举法在许多方面已经明显落后于中国基层民主选举的实践，尤其是在候选人的产生方式、选举辩论的进行、投票站的设立和投票程序等方面都有修改的必要。宁波对规范选举制度的努力和尝试，为中国选举制度的改革提供了一个很好的范例。

城市社区直选中的居民参与热情是可以通过制度来激励的。从宁波的经验来看，只要在选举的方式上，例如提名制度的改革，竞选辩论方式的改进，是可以调动起居民的参与积极性的。这样的方法在现实的选举中是可以不断地从实践中发现的。因此，在城市社区选举中有些因素是可以被发掘出来，从而激发城市居民的参与热情。

某个城市全部城市社区的直选成功是中国基层民主进程的重要一步。除了进行规范选举制度的探索外，宁波市是中国第一个全部城市社区都进行直选的城市，这是很有意义的一件事情。此后可能会有更多的城市像宁波市那样实行全部直选，甚至出现全部直选的省，这样中国城市社区的直接选举的步伐就有可能大大加快。

如果说，我国的基层群众自治是一条发展的渐进性与发展的创新性有机统一的民主自治之路，是一条培育人民的民主意识与维护人民的实际利益有机统一的民主自治之路，是一条实体性民主与程序性民主有机统一的民主自治之路，那么宁波城市社区直选就是走在这条路上的坚实步伐。

第四节　浙江城市社区管理建设个案研究

一、杭州市湖滨街道社区管理建设的特色与成效

杭州市湖滨街道地处风光秀丽的西子湖畔，属杭州商贸旅游中心，曾于1995年被民政部授予“中国街道之星”的荣誉称号。区域南起西湖大道，北至庆春路，东及中河，西邻西湖，面积1．6平方千米，下辖6个社区，户籍人口3．8万，地区单位2000余家，独特的地理位置、丰厚的文化底蕴、良好的区域经济，对街道开展和谐社区建设提出了客观要求。在此基础上，街道从2000年10月开始，根据新时期社区建设的要求，不断深化各项工作要求，并相继获得“中国街道之星”、“全国和谐社区建设示范街道”、“全国社区服务先进单位”、“全国和谐邻里建设示范街道”、“全国和谐社区建设自主创新奖”、“全国社区教育示范街道”、“全国百家示范乡镇街道工会”、“全国六好乡镇街道工会”、“全国基层党校示范点”、“浙江省先进基层党组织”、“浙江省民政工作先进集体”、“浙江省人民调解工作先进集体”、“浙江省东海文化明珠”、“浙江省示范司法所”、“浙江省充分就业先进街道”、“杭州市社区建设示范街道”、“杭州市生态街道”、“杭州市综合治理先进单位”、“杭州市社区信息化建设示范街道”、“杭州市社区社会组织建设先进单位”、“杭州市文明街道”等荣誉称号。

（一）湖滨街道开展和谐社区建设的做法

结合辖区实际，提出“街道之星、品质湖滨”社区建设总体发展目标，整合资源，强化网络，形成“街道牵头、部门配合、社区实施、广大单位居民广泛参与”的社区建设格局。

健全组织抓网络。不断提高街道机关、社区和辖区单位对和谐社区建设的认识，成立由党工委书记、办事处主任任组长，其他班子成员及各科室负责人任组员的“湖滨街道和谐社区建设领导小组”，下设和谐社区建设办公室，由分管民政副主任担任办公室主任，确立专职工作人员，负责具体社区建设事务，并建立“年初部署、每月走访、季度分析、半年考评、年底总结”的和谐社区建设工作机制。在街道指导下，各社区建立由社区工作者、党员骨干、单位领导、居民代表组成的和谐社区创建工作网络，保障和谐社区建设有效开展。同时，在辖区建立由地区单位、职能部门、社区居民代表组成的“湖滨地区社区建设管理委员会”，协商事务，共同推动社区和谐发展。

完善管理抓规范。以街道实施ISO9001国际质量管理体系为契机，梳理、规范社区建设相关制度，形成《社区建设作业指导书》；同时，把和谐社区建设的指导与规范有机结合起来，相继制定《湖滨街道班子成员社区工作联系点制度》、《湖滨街道和谐社区创建三年规划》、《社区工作者管理规范》等指导、规范性文件，其中《社区工作者管理规范》不仅是杭州首创，也填补了国内关于社区工作者规范化管理制度的空白。2009年3月，又在全省率先对社区进行绩效管理，建立“日常管理、业务考核、群众评议”三位一体的社区工作评估体系，使社区工作从粗放式管理向精细化管理转变，由制度性向机制性转变，由注重对社区整体考核向社工个体责任考核转变，使街道的整体工作目标切实细化为个人的具体目标，确保工作落到实处。制度的完善，进一步提升了社区工作者的服务力、创新力，保障了湖滨街道和谐社区建设的深入发展。

保障硬件抓精品。建立和谐社区建设专用资金，在市、区财政划拨足额保障的基础上，逐年加大投入，确保社区有精力、有财力去做好工作。积极克服老城区社区用房匮乏难题，投入800多万元相继建立“红色港湾”、“湖滨街道敬老院”、“湖滨街道社区服务中心”、“东坡文化园”等教育、文化、服务场所，落实市委、市政府“五室四站二栏一家一校一场所”社区硬件标准，有效满足居民对社区的硬件需求。“红色港湾”成为全国社区党建阵地精品，参观人员络绎不绝；“东坡文化园”成为街巷文化的一道风景，街道获得“杭州市社区配套设施建设先进集体”荣誉称号。

强化队伍抓骨干。依法选举产生社区党委、社区居民委员会、社区议事协商委员会等组织机构，按照市委、市政府规定建立社区公共服务工作站。面向社会公开招聘社区工作者，在市、区组织开展业务培训的同时，鼓励社区工作者参加社会工作者职业教育和学历教育，鼓励社区工作者通过公选走上领导岗位，社区副职通过竞聘产生。社区工作者工资按照市政府规定的标准足额发放，并根据考核、创优结果给予奖励，做到“待遇留人、事业留人、感情留人”。积极加强社区工、青、妇等组织建设，建立“时间银行”志愿者协会，深入开展志愿活动，街道志愿者达5700多人，为地区总人口的15%，志愿者参与社区服务达2．3万人次，并涌现出了一批“时间富翁”。

整合资源抓共享。切实强化“共建共享生活品质之城”意识，建立门户网站，创办《今日湖滨》报，每月向地区单位和社区居民家庭免费发放，宣传社区建设动态和成果。每年召开共建会议，签订共建协议，明确共建项目，开展共建活动，形成“服务共建”、“治安共建”、“环境共建”、“文化共建”、“教育共建”等特色共建载体。各社区党委围绕“五好”目标加强基层组织建设，调动辖区单位和社区在册、在职党员参与和谐社区建设积极性，以党的先进性引领社区和谐；社区居民委员会在街道指导下，建立健全各项规章制度，依法实行社区自治，调动社区成员参与社区建设积极性，共同建设美好家园。

健全的组织、有效的运作机制、充分整合的资源，为湖滨街道各社区的和谐创建活动奠定了坚实基础，在上级部门的大力支持下，湖滨街道全体工作人员围绕全国、省、市“和谐社区建设示范街道”、“示范社区”创建标准，积极开展工作。

（二）湖滨街道开展和谐社区建设的特色

湖滨街道党工委、办事处因地制宜，以民生保障为突破，解难题；以创建创优为抓手，强管理；以服务群众为宗旨，抓创新，在建设“民主、法制、惠民、平安、生态、人文”六条社区建设道路上积极探索。

1．生活家园

开展“关爱工程”，做好“惠民”文章，建设品质共享的“生活家园”。以民生保障为突破口，整合辖区资源，通过各种创建活动，通过“四大银行”等载体，积极破解社区建设中的热点难点问题，实现生活品质全民共享。

（1）创建充分就业街道，实现充分就业。建立“爱心寻岗、岗位银行储岗、失业人员就岗”的“岗位银行”再就业长效机制，建立“邻里寻岗志愿服务队”，积极开展“送政策、送温暖、送技能、送岗位”四送活动；针对地区就业群体推出“ABCD分类排队工作法”，使不同层面、不同情况的失业人员实现充分就业，得到省、市劳动保障部门充分肯定，被确定为“全市充分就业街道”试点单位，下辖6个社区均为杭州市充分就业社区，街道被评为“浙江省充分就业先进集体”。

（2）开展“零贫困”工程，实现“三圈”救助。在市、区两级救助圈基础上，通过发动社会力量，建立起以“爱心银行”、“慈善超市”为核心的街道、社区、社会三圈救助网络，并相继推出“红色帮扶”、“阳光无忧在线”、“三三三住院关爱机制”等帮扶举措，形成“牵线搭桥，结对帮扶；定向捐赠，物质帮扶；安居工程，住房帮扶；爱心银行，长效帮扶”的四大帮扶机制，社区的救助更加人性化、全面化、持续化。

（3）强化志愿服务，实现为老助残。形成“敬老院集中养老、社区居家养老、‘四大银行’，互助敬老、地区单位联盟为老”的为老服务工作格局，辖区1200多名空巢、独居老人全部享受到居家照料和“时间银行”志愿服务。建立企业退休人员“阳光俱乐部”，组织开展各种便民服务、教育文化活动，实现“老有所养、老有所乐、老有所学、老有所为”。在全省率先成立街道层面的残疾人无障碍环境促进会，扎扎实实为残疾人办实事，让残疾人生活、就学、就业、康复治疗等权益得到保障，形成“健康港湾”、“残疾人志愿服务队”等亮点。各项优抚政策落实到位，街道被评为“杭州市双拥模范单位”。

2．居住家园

开展“创优工程”，做好“宜居”文章，建设祥和优美的“居住家园”。直面老城区环境、安全管理难题，积极开展“平安街道”、“清洁街道”、“生态街道”创建活动，通过优质管理，为地区成员营造祥和优美的生活环境。

（1）以群防群治为重点，建设“平安湖滨”。建立“湖滨地区综治中心”，社区警务室配强力量，与社区治保、调解、消防、安全委员会共同落实安全防范责任。辖区单位安全网络健全，目标管理责任落实到位，应急管理机制健全，突发性事件均能得到及时处置，并形成了“数字巡防”、“有奖调解”、“安全生产分类管理”、“12345进社区”、“消防安全项目整治”等创新做法，受到省、市领导充分肯定。“平安社区”、“无毒社区”、“无邪教社区”等创建活动不断深入，“五五”普法活动长抓不懈，“新杭州人学法大讲堂”受到上级肯定和“新杭州人”的欢迎，地区发案率明显下降，“12345”进社区举措在全市推广，国家信访总局局长王学军到街道社区指导调研。

（2）以长效管理为基础，打造“洁、美、康”街道。严格落实市、区两级城市建设任务，推出湖滨地区“路格化速效城管”、“疏堵结合有效规范”、“垃圾保姆”等做法，辖区环境卫生、管理秩序走在全市前列，实现杭州市洁美杯竞赛“五连冠”。编制《湖滨街道生态街道建设规划》，开展“生态街道”、“绿色社区”、“安静小区”、“生态社区”创建活动，增强地区工作人员、居民的环境保护意识，街道被评为全市首批“生态街道”。积极开展“健康街道”、“健康社区”创建活动，街道建立社区卫生服务中心，在各社区设立卫生服务站，为社区60岁以上居民建立健康档案，为社区居民提供便利服务；同时，积极开展健康教育，努力做好妇女儿童和老年人等重点人群保健工作，涌现出了一批健康社区、健康老人。

3．服务家园

开展“创新工程”，做好“服务”文章，建设便民贴心的“服务家园”。把为民服务作为社区一切工作的出发点和落脚点，建立一站式社区服务大厅，为开展社区服务提供阵地保障。针对社区居民需求，从“软件”入手，创新社区服务机制，形成特色和亮点。

（1）建立社区“邻里中心”，实行全面服务。以“方便邻里服务、倡导邻里和睦、排解邻里困难”为宗旨，充分整合老城区独有的历史文化、社会服务、邻里关系资源，以东坡路社区为试点，打造“社区邻里中心”，内设“公共服务、便民服务、社区中介组织活动、志愿服务”四大平台，面向社区成员提供不同服务。

（2）整合资源，开展“帮一把”便民服务。针对居民服务需求，整合辖区内中介服务公司、餐饮单位、咨询公司等单位团体和有一技之长的志愿者资源，启动“帮一把”系列服务工程，建立“困难群体免费，一般居民低偿”的原则，居民通过购券消费，不出家门享受社区便利服务。针对社区内的便民服务摊点散乱现象，启动“六统一”工程，规范居民家门口的便民服务，形成“伞亭式”小巷便民特色服务，有效解决城市管理和开展社区传统服务之间管理与服务需求难题。

（3）推出“四大银行”，实现互助服务。引入“银行存储”机制，从“一元钱、一本书、帮一次忙、提供一次岗位”等力所能及的小事入手，建立“爱心”、“时间”、“图书”、“岗位”四大特殊银行，培育地区共建共享意识，形成“政府主导、社会参与、群众受益”的长效社区公益服务机制。在此基础上，发挥党员群众骨干作用，积极培育社区社会组织，为社区居民参与事务、实现自治搭建平台，并相继涌现出“楼道事务管理中心”、“老钱热线”、“爱心连连坊”等特色社会团体，在社区精神文明、法律援助、居民事务参与、社区文化娱乐等方面发挥了不可替代的作用。

（4）强化社区信息化，实现网络服务。积极实施社区信息化工程，实现区、街、社区三级联网，街道、社区实现办公自动化，建立“帮一把”社区便民服务系统、“时间银行”志愿者互助管理系统、“楼宇信息管理系统”，通过数据库，各种服务需求、服务资源一目了然。积极开展“市民新知工程”、“万户家庭网上学”等活动，社区成员信息化普及率逐年提高，居民点点鼠标，翻翻手册，按按遥控器就能享受便捷服务。街道连续三年在市信息化考核中位列第一，获得“杭州市社区信息化建设示范街道”的荣誉称号。

（5）立项目，实现贴心服务。开展“人人立项目、承诺办实事”主题活动，每个社工在调研的基础上，至少确定一项为民办实事项目，办实事的项目立项、评价由社区居民监督。开展活动以来，社区工作作风明显转变，为民服务能力和水平得到有效提升。社工立项目57项，涉及帮扶救助、环境建设、日常生活服务、文化体育等方方面面，目前已有50项得到全面落实，不仅受到群众欢迎，《浙江日报》、《杭州日报》等诸多媒体也对此进行了报道。

4．文明家园

开展“创建工程”，做好“品质”文章，建设人文温馨的文明家园。以创建“省级文明街道”为抓手，围绕社会主义核心价值体系，积极培育社区良好的道德文化风尚，打造“人文、品质”湖滨。

（1）创新活动载体，创建省级文明街道。建立“湖滨地区精神文明建设研究会”，结合北京奥运会、改革开放30周年、“公民道德宣传日”等大事要事，组织开展形式多样、特色鲜明的公民道德宣传教育活动，评比“湖滨地区十大平民英雄”，让身边的英雄成为居民的学习典范。开展“素质促清洁、文明脚下行”劝导活动，开展文明单位、文明社区创建活动，在创建过程中提升地区文明程度。

（2）强化素质提升，打造学习型湖滨。发挥“红色港湾”阵地优势，对辖区内的中介组织、餐饮服务行业员工进行礼仪、技能等方面培训，每年定期举办“现代服务业技能大赛”，使湖滨成为社区服务行业培育、发现人才的摇篮。积极开展市民终身教育活动，开展“学习型街道”、“学习型社区”、“学习型企业”创建活动，并形成一系列特色亮点，被评为“全国社区教育示范街道”。

（3）挖掘文化底蕴，打造人文湖滨。发挥湖滨地处西子湖畔、历史文化资源丰富、文化单位众多的优势，成立“湖滨文体艺术协会”，加强社区各种文化体育阵地和组织建设，因地制宜开展“爱心书画拍卖会”、“中外邻里一家亲”、“迎奥运全民健身运动会”等各种群众喜闻乐见的精神文体活动，实现地区文化繁荣，提高社区凝聚力，推动地区文明持续发展，街道是浙江省的“东海文化明珠”。

（4）创建睦邻社区，形成特色亮点。以创建“和谐社区”、“星级社区”、“睦邻社区”为抓手，引导各社区创建特色亮点，因地制宜打造“自治型、生态型、安全型、学习型、服务型、文化型”社区，逐步形成“人无我有、人有我优”的和谐社区创建特色。青年路社区在全市首创“社区邻居节”，在全国首发“邻居节”个性化邮票，并推出“好邻居挂历”，形成手拉手、邻帮邻，共建和睦大家庭的良好氛围。涌金门社区开展的“节水型社区”、“廉政文化示范点”、“反邪教社区”等创建活动，均有很大的影响力。

（三）湖滨街道开展和谐社区建设取得的成效

以创建推动创新，以创新实现深化，湖滨街道的和谐社区建设取得了明显成效，有力地推动了街道向一流的生活品质示范街道的目标前行。

1．社区建设体系完善，同创共建意识深入人心

街道和辖区单位、社区居民的沟通不断加强，“共建共享”成为湖滨人的共识。辖区单位各类活动场所向街道、社区免费开放，地区单位职工相继加入到社区志愿服务队伍中，单位纷纷在扶贫帮困、再就业等社会公益事业中发挥作用。街道社区上下拧成一股绳共建品质家园，社区成员纷纷加入其中，成为不拿报酬的“社区义工”，在社区环境保护、事务调解、爱心援助、帮困助残、文化娱乐、志愿服务等方面发挥作用，成为社区持续发展的不竭动力。在每年的全区满意度调查中，街道、社区的满意度始终名列前茅。

2．社区创建特色鲜明，社会各界给予高度肯定

在市、区有关部门指导下，湖滨街道社区建设各项工作获得长足发展，并不断创新。湖滨街道成为全市首个进行社区直选的街道，并在全市街道层面率先通过ISO9001国际质量管理体系认证；推出了“红色港湾”、“四大银行”、“社区邻居节”、“邻里中心”、“帮一把”等社区便民服务，以及“社区工作者规范化管理”、“路格化速效城管”、“环保生态垃圾房”、“三态一屋”、“12345进社区”、“信访首办责任制”等创新举措，并相继在全区、全市乃至全国得到推广。目前，“社区邻居节”已成为浙江省全体市民的节日。

3．社区建设硕果累累，推动品质湖滨持续发展

各社区在街道指导下，齐心协力，创优创新，许多工作在全国、全省保持领先地位，青年路社区相继获得“全国绿色社区”、“全国和谐邻里建设示范社区”、“全国反家暴示范社区”等荣誉称号；涌金门社区相继获得“全国百佳学习型社区”、“全国计生协会先进单位”等荣誉称号；东坡路社区杨章耀家庭被评为“全国绿色家庭”、东平巷社区孙新宝家庭被评为“全国平安家庭模范户”。街道4个社区为省级文明社区，3个社区为市级文明社区，市级以上文明单位达50余家。在杭州市开展的和谐社区创建活动中，创建率达100%，在全区开展的和谐社区评比表彰活动中，五星级和谐社区有3个，比例为50%。

作为杭州市的窗口街道，湖滨街道不仅见证着杭州乃至中国的社区建设与发展进程，也是杭州社区建设的典型代表。和谐社区建设的工作永无止境，在今后的工作中，湖滨街道将继续落实省、市建设和谐社区会议精神，围绕上城区建设“具有国际水准的高品质中心城区”目标，健全完善网络、强化机制、创新载体，进一步推进老城区社区建设，让西子湖畔的这颗“中国街道之星”始终绽放光芒。

二、杭州市湖滨街道社区工作目标管理考核框架

目标管理，这个曾在企业管理领域被广泛运用的现代管理方法，如今已扩展到社会诸多领域。杭州市上城区湖滨街道试行在社区工作中引入目标管理，提高了社区服务和管理效率，受到多方好评。

（一）湖滨街道社区工作引入目标管理的经过

2009年，杭州市委、市政府就解决社区党建工作保障、社区公共服务工作站的建设、提高杭州市区社区专职工作人员工资福利待遇等问题出台了“1＋4”黄金政策，并明确要求到2010年，全市90%以上的社区（城市社区100%）达到市级和谐社区标准。正是在这样的大背景下，湖滨街道社区工作者目标管理责任制考核体系率先出炉了。湖滨街道目标管理起步于2005年。2008年7月，由湖滨街道负责起草、杭州市质量技术监督局批准发布的《杭州市上城区社区工作者管理规范》开始实施。在2009年1－2月进行社区工作目标管理调查问卷分析的基础上，湖滨街道推出了社区工作目标管理实施意见、考核办法、考核细则。

湖滨街道办事处主任毛素云指出，对街道办事处而言，提倡社区目标管理考核，并不意味着我们要淘汰多少社区工作者。目标管理考核关键在于明确社区建设目标管理责任，通过目标管理将责任落实到人，推动争优创先，从而提高社区工作效益，争创全国、全省和谐社区创建示范街道、示范社区，使社区工作者有所作为。

一份目标管理考核办法，怎样能使社区工作者大有作为呢？毛素云认为，首先是考核业务覆盖面的扩大，业务考核细则是根据岗位责任，明确每个社区工作者的分工、职责、工作目标，使社区工作者必须有所作为；其次是深度拓展，即以前社区考核仅仅考核到社区，这次推出的责任制是落实到人，通过街道、社区服务中心与每一位社区工作者签订目标管理责任书，使责任渗透到社区工作者个人。

起草制定和审核本次社区工作目标管理考核办法和实施细则的负责人之一，京衡律师集团事务所企业清算法律部主任、杭州市律师协会劳动与社会保障业务委员会委员王德兰律师认为，类似于员工与企业之间的雇佣关系，社区工作者按照《劳动法》、《劳动合同法》有关规定，由街道（乡镇）招聘，统一由街道（乡镇）社区服务中心与之签订劳动合同。从法律的角度看，社区工作者与街道、社区服务中心建立劳动法律关系，街道、社区服务中心作为用工主体依法有权对社区工作者进行目标管理绩效考核。但是，相比于企业只注重生产经营和效益，社区工作的内容更为繁琐复杂，许多过去由政府和单位办理的事务也逐渐移交给了社区。流动人口、下岗职工、老龄工作、社区治安、计划生育、妇女儿童权益等问题都被纳入了社区的管理范围，相应地也产生了12种不同工作岗位的社区工作者。一个全新的管理模式的出台，要听取各方面的意见，程序一定要民主，这样才更有说服力。为了让目标管理考核办法贴近民意，具备良好的可操作性，王德兰协助湖滨街道通过民主程序征求最广泛的意见，向全街道社区工作者下发调查分析问卷。湖滨街道共向6个社区工会主席、60名社区工作者征求了意见，每名社区工作者都对社区不同工作岗位工作要求进行了描述。

为使每一个社区工作者明确考核办法、细则，明确各自“责、权、利”结合的具体内容，王德兰还联合其他律师一起设计了《湖滨街道社区工作目标管理责任书》，通过街道、社区服务中心与每一名社区工作者签订责任书的形式，明确告知社区工作者考核内容。新制定的《湖滨街道社区工作目标管理考核细则》规定，该目标管理考核分为季度考核和年度考核，日常考核、业务考核、群众满意度考核三位一体，奖金则与季度、年度考核结果挂钩。王德兰介绍说，日常考核主要侧重于社区工作者工作纪律作风考核，业务考核则强调社区工作者对所分管业务工作的质量数量要求，群众满意度考核体现为社区居民对社区工作的认同感。“三位一体”的考核内容可以涵盖一名社区工作者的全部工作要求。按照这一规定，一名社区工作者的季度奖金最高500元，最低300元，严重违纪将被聘用方辞退。

湖滨街道工作委员会书记叶榕认为，每名社区工作者表现如何，社区居民应该是最有发言权的，按照目前目标管理考核体系的组织方式，得益最多的应是社区居民，他们既能享受社区工作者热情的服务，又能充分参与和监督社区工作。根据目标管理考核办法的规定，群众满意度考核是根据反馈到社区的群众调查分析问卷情况，各社区工作者分别建档考核。街道的外聘监督员及各社区的行风监督员每季度走访调查居民户一次，按满分为100分，实行加分制的原则给每位社区工作者打分，所打分数占季度考核分的30%。

湖滨街道吴山路社区居民李锦炬是湖滨街道新聘的行风监督员。目标管理考核办法实施后，李锦炬发现，社区工作者待遇提高了，精神面貌改善了，许多事情都能主动去做。各个委员对各自分管的工作都提出了具体的工作目标。原来的三星级社区，现在就提出争取四星极社区目标等。李锦炬形象地打了个比方，“现在是社区工作者向领导讨活干了”，自己原来在企业工作，企业只要保质保量完成生产指标就可以了，但是社区工作不同，大到党的方针政策的执行，小到两个老太太吵架都要管。因此社区工作者的工作主动性非常重要。

曾担任过5年东平巷社区羊血弄居民委员会主任的孙新宝大妈，一直从事社区工作，对社区工作的范围、职责非常清楚，她担负起行风监督员的责任，为居民义务服务。孙大妈说，现在的社区工作范围更广泛，政府对社区建设硬件投入更多，为居民办实事、出政策、听民意，各方面投入都围绕居民服务做。孙大妈举了个例子，如果有居民反映社区工作者办事拖拉或是态度生硬，行风监督员就会向社区工作者提出批评指正。“因为我是社区居民，有些突发事情比较容易了解，就可以在第一时间向社区反映，通过监督，很多小事情能够迅速解决。”作为刚上任的行风监督员，孙大妈早已进入了新角色。

（二）湖滨街道社区工作目标管理考核的实施

为进一步推进和完善社区工作管理机制，为社区居民提供便捷的服务，促进和谐社区建设，根据杭州市委办公厅、杭州市人民政府办公厅《杭州市社区专职工作者管理办法（试行）》，杭州市上城区社区建设指导委员会办公室《关于落实市委组织部等五部门联合文件认真做好社区工作者职务等级工资配套调整工作的通知》，《杭州市上城区社区工作者管理规范》，湖滨街道开展社区工作目标管理考核的实施意见包括以下几个方面。

1．总体目标

通过开展社区工作目标管理考核活动，在全街道逐步建立健全社区工作目标管理考核机制，完善社区工作监督机制，提高社区工作的透明度，保障国家社区工作政策在社区的贯彻执行。积极发挥社区工作者的服务职能，宣传社区工作政策，化解矛盾，处理纠纷，查处侵害群众利益的治安违法行为，维护社区居民的社会保障权益，促进和谐社区建设。

2．主要内容

（1）建立社区目标管理考核工作组。以街道社区考核领导小组为主导，社区工作主管科室部门为基础，通过建立考核办公室等方式，逐步建立健全社区目标管理考核监督网络。依托社区居民监督网络，将群众评议监督与社区服务工作有机结合起来，把社区监管职能延伸到社区，充分调动社区居民参与监督的积极性，切实维护社区居民的合法权益。

（2）制定社区目标管理考核办法。通过建立社区工作目标管理考核细则明确社区工作出勤管理，工作纪律，值班制度，突发性事件处理，居民来信、来访、投诉及一般业务接待，走访制度，通报、表扬、批评等考核要求，按照社区工作者不同岗位职责，以目标责任书形式，明确社区工作者责任，建立“责、权、利”相结合的考核指标体系。

（3）完善社区工作目标管理考核公示制度。认真总结推广社区工作管理考核公示制度的经验和成果，不断完善公示内容，改进公示形式，提高公示效果。街道将结合社区工作目标管理考核监督网络建设，探索建立社区工作目标管理考核公示的长效管理机制。

（4）密切联系群众，提高社区服务质量。街道建立社区工作目标管理监督、社区服务联系制度，开展社区工作者业务培训，加强工作指导。通过目标管理监督及时了解社区工作存在的问题，疏导社区工作矛盾，化解社区工作纠纷。

（5）明确社区工作目标管理考核领导小组和办公室成员职责，切实发挥考核监督作用。建立考核监督制度是增强社区工作者主人翁意识、动员社会力量参与社区管理与监督的有效途径。

考核领导小组和办公室成员的主要职责和工作内容，一是宣传社区工作法律、法规和政策。围绕社区居民关心的问题，组织开展符合社区特点的宣传活动，把社区法律、法规和政策送到社区居民手中，保障社区居民的知情权，使其能够运用法律武器维护自己的权益。二是协助街道民政社区主管部门落实社区公示制度。利用街道信息平台，公示社区居民关心的社区政策。三是收集、监督与社区居民生活密切相关的社区工作政策的执行情况。四是收集社区居民社区工作举报信息，并及时反馈到街道主管部门。

3．工作步骤与时间安排

社区工作目标管理是一项系统工程，工作量大，涉及面广，需要上下配合、齐抓共管。湖滨街道分以下四个阶段组织实施。

第一阶段：做好调查、规划、制定实施方案等工作，全面开展社区工作目标管理问卷调查工作。

第二阶段：制定出台《社区工作目标管理考核办法》、《社区工作目标管理考核细则》、《社区工作目标管理责任书》。

第三阶段：召开湖滨街道社区建设工作会议，签署社区工作目标管理责任书，推行社工绩效考核试行工作。

第四阶段：全面实施对社区目标管理考核工作，进行总结，推广好的做法和经验，全面兑现社区目标管理考核奖。

4．工作要求

社区是具有经济服务功能、满足居民基本生活需求的场所，社区工作能否贯彻落实，直接关系到千家万户的切身利益。开展社区工作目标管理考核活动，把知情权、参与权、投诉权交给人民群众，调动其参与社会事务管理的积极性，不仅可以完善社会监督机制，也为维护社会主义市场经济秩序，巩固宏观调控的成果奠定了基础；同时，密切了党和政府与人民群众的联系，优化了经济社会发展环境。因此，街道各部门、各科室要把这项工作作为执政为民的重要内容，认真抓实抓好。街道主管部门要以此为契机，改进工作作风，服务人民群众，切实加强与社区居民的联系，把社区矛盾化解在基层、消灭在萌芽，营造和谐稳定有序的氛围。

（三）湖滨街道社区工作目标管理考核办法

总　则

第一条　为全面提升社区工作管理水平，实现社区规范化、精细化管理，加强考核激励机制，有效提高社区工作者的积极性、主观能动性和创造性，明晰责、权、利，建立公开、公平、公正的绩效考核系统，特制定本办法。

第二条　本办法适用于湖滨街道专职社区工作者（包括社区党组织书记、副书记，居民委员会主任、副主任，社区居民委员会专职成员等）和社区公共服务站人员。

第三条　管理考核办法坚持按照社区工作者完成的工作目标来进行考核的原则，在目标管理责任人和考核人共同认定的责任范围，在规定的时间点，由考核人按照预先制定的考核标准进行考核，街道办事处根据本办法制定考核细则，确定奖罚。

社区工作目标管理考核到人，以社区工作者各自实际目标管理达成情况作为考核依据和考核方法。

第四条　街道办事处建立“社区工作目标管理考核领导小组”，简称“领导小组”。由街道负责人、街道各科室负责人、社区党员代表、居民代表组成，全面领导和实施社区工作目标管理考核。下设社区工作目标管理考核办公室，办公室设在民政科。民政科应做好数据的汇总、公布和台账的管理工作。

考核实行统一管理。街道办事处考核领导小组负责统一考核、统一汇总、统一审核。

第五条　目标管理考核方法采用“日记载、季考核、年汇总”的办法。考核形式采取“日常考核、随机抽查、定期督查、定期考核”。

目标考核奖金发放应当由考核办公室按照本办法填写《社区管理季度考核登记表》和《社区管理季度考核汇总表》、《社区管理年度考核登记表》、《社区管理年度考核汇总表》，报考核领导小组审核批准后公布。

第六条　季度考核登记表每季与季度考核汇总表一起归档，年度考核登记表每年与年度考核汇总表一起归档，由考核办公室保管。

第七条　社区工作者对考核有异议的，可以在考核公布之日起3日内向考核领导小组提出书面申辩意见，或向考核办公室书面反映意见。考核领导小组或考核办公室应当在收到书面申辩意见之日起5日内作出答复，并通知异议人。考核领导小组或考核办公室自收到书面申辩意见之日起满5日未予以书面答复的，视为考核领导小组或考核办公室驳回该项异议，考核奖罚以考核组确定的考核内容为准。

考核公布之日起满3日被考核人未提出书面申辩意见的，视为认同该考核结果。

异议人申辩应以书面形式提交，申辩内容应写明申辩人、申辨事项、申辨理由，相关事实材料或证明应一并提交。考核领导小组或考核办公室根据申辩材料，可以向相关人员调查走访并出具调查结论；经调查，申辩理由不成立的，考核领导小组或考核办公室可以书面或口头形式通知异议人。

异议人申辩理由成立的，考核办公室应当作出书面决定，并且书面通知异议人，并记入考核档案。

第八条　社区工作者因医疗期、怀孕流产等原因，导致无法实际从事或不适应社区工作的，自该变动原因产生之日起，本考核办法停止适用。

社区工作者辞职的，原考核期间约定的奖励款项不再适用本办法发放。

社区工作者因辞退、劳动关系到期终止等原因，本办法考核期至解除劳动关系之日止，奖励款项不再适用本办法发放。

考核内容和标准

第九条　考核按考核期分为季度考核、年度考核。

第十条　季度考核由日常考核、业务考核、群众评议考核共同组成，由街道办事处根据每年工作重点，明确日常、业务、群众评议考核比重与分值，确定考核奖金计算办法。季度考核每季度一次，根据被考核人日常、业务、群众考核得分，按照考核奖金计算办法计算目标管理考核季度奖。

日常考核分为出勤管理，工作纪律，值班制度，突发性事件处理，居民来信、来访、投诉及一般业务接待，走访制度，通报、表扬、批评制度七项内容，满分为100分，实行扣分制。

业务考核区分不同岗位，按照各自分工确立考核标准考核到人，满分为100分，实行扣分制。

群众评议考核根据社区居民满意调查表考核到社区，按各社区群众评议得分落实到人，分别建档考核。街道将外聘监督员及各社区的行风监督员一季度走访调查居民户一次，满分为100分，实行加分制。

第十一条　年度考核由季度考核、区年终和谐社区考评、街道年终群众评议考核组成，由街道办事处根据每年工作重点，明确季度、和谐社区、群众评议考核比重与分值，确定考核奖金计算办法。年度考核每年一次，根据季度考核总分、区年终和谐社区考评总分、街道年终群众评议总分，按照考核奖金计算办法计算目标管理考核年终奖。

第十二条　街道办事处结合每年的杭州市、上城区社区建设要求，确定各项考核内容的具体指标后，按年度制定社区工作管理考核细则作为考核的依据。

第十三条　街道办事处制定考核细则后与被考核人签订目标管理责任书。

奖　罚

第十四条　街道办事处根据杭州市、上城区政府有关社区工作文件，参照上一年度考核执行情况制定本年度考核奖金计算办法，作为考核细则附件，确定目标管理考核季度奖金、年终奖金计算办法。

第十五条　街道办事处根据考核结果，计算考核奖金额后，分别于每年的4、7、10、1月的15日发放季度考核奖。于次年的2月15日发放上一年度考核奖。

第十六条　试用期社区工作者参照本办法考核。试用期后转正的，原考核结果合并计算的考核奖金额一并计入正式录用当季考核结果，一并发放。试用期满不符合录用条件的，原参照适用计算的考核结果合并计算后有奖金的，不予下发。

第十七条　根据本办法对社区工作者社区工作进行考核，社区工作者未达到考核基本指标的，视为社区工作者不胜任工作或严重违反规章制度，按照法定程序解聘或调整岗位。

附　则

第十八条　本办法由湖滨街道办事处负责解释。

第十九条　自______年______月______日起，适用本办法规定进行社区工作管理考核。

（四）湖滨街道社区工作目标管理责任书

为推进湖滨街道社区工作的全面提高，进一步明确社区工作人员的责、权、利，真正体现“公平、公正、按能、按效”的分配原则，特订立本责任书，供双方遵照执行。

第一条　责任双方

甲方：湖滨街道办事处、湖滨街道社区服务中心

甲方代表：

乙　　方：

第二条　责任职务及职责

甲方聘任乙方为________社区________职务。

第三条　责任期限

本责任书有效期限为一年：从____年____月_日至____年____月____日。

第四条　主要责任指标

日常考核、业务考核、群众满意度考核指标。

第五条　乙方收入

1．乙方月收入结构为：月工资＋季度考评工资＋年终奖金。

2．季度考评工资按季度考核分兑现。

3．年终奖金按年终考核分兑现。

第六条　日常考核

有关出勤管理，工作纪律，值班制度，突发性事件处理，居民来信、来访、投诉及一般业务接待，走访制度，通报、表扬、批评制度等均按照《湖滨街道社区工作目标管理考核办法》、《湖滨街道社区工作目标管理日常考核细则》考核执行。

第七条　业务考核

业务考核均按照《湖滨街道社区工作目标管理考核办法》、《湖滨街道社区工作目标管理业务考核细则》考核执行。

第八条　群众评议考核

群众评议考核按照《湖滨街道社区工作目标管理考核办法》、《湖滨街道社区工作目标管理群众评议考核细则》考核到人。

第九条　其他事项

1．《湖滨街道社区工作目标管理考核办法》、《湖滨街道社区工作目标管理考核细则》作为社区考核管理的基本制度。甲方拥有制定、修正及考核、奖罚执行权。

2．若本责任书在执行过程中，因双方不可控制的原因造成的某些指标与实际出入较大时，经双方协商，可作调整，补充协议具有同等效力。

3．若在本责任书执行过程中，乙方有违法违规行为而造成社区重大损失，或连续两个季度未完成责任指标的，甲方有权终止本责任书，并终止与乙方的劳动关系。

4．若乙方提出解除责任书，须提前一个月书面通知甲方，经甲方同意，并须协助甲方办理相关交接手续后方可离职。

5．原则上___年____月作为次年度责任人调整月，但结算仍按本责任书约定时间执行。

6．本责任书未尽事宜由双方协商解决。

浙江社区的建设与管理有着长期的历史沿革与厚重的积淀，迄今已走过了整整60年的风雨历程。浙江社区建设一方面日益走上制度化、规范化、专业化、标准化的道路，另一方面出现了一些具有开创性和鲜明实践特征的制度创新，在全国和谐社区建设工作中发挥着示范和榜样作用。

【注释】

[1]彼得·德鲁克：《城市文明化》，载德鲁克基金会主编：《未来的社区》，中国人民大学出版社2006年版。

[2]“66810”意为：充分发挥社区专兼职工作人员作用，做到“六必访、六必到、八必报、十条线专业服务”。六必访个性服务，指对困难群众、独居老人、空巢老人、残疾人员、失业人员、外来人员六类对象进行经常性上门走访；六必到帮扶服务，指居民身患重大疾病必到、产生情绪波动必到、面临就业困难必到、突遇生活困难必到、发生相互纠纷必到、群体利益冲突必到；八必报预警服务，指及时报告公共设施损坏、公共场所不洁、公共卫生危险、公共安全隐患、公共秩序混乱、公共权益侵害、公共服务不周、公共道路不畅八类问题；十条线专业服务指党员先锋服务线、公共危机服务线、平安秩序服务线、环境美化服务线、医疗计生服务线、文体教育服务线、帮扶救助服务线、就业指导服务线、居家养老服务线、助残扶残服务线。