陈棉权[1]
创新社会管理，是上层建筑主动适应经济基础变化而做出的一项重大改进，是社会发展进步的必需。作为社会管理的重要职能部门，公安机关多年来综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等手段，发挥打击、防范、管理、控制、教育、服务等诸多功能，加强和改进社会管理工作，为打造平安社会、和谐社会做出了巨大贡献。但随着形势的发展，传统的公安管理模式已滞后于当前市场化、信息化、国际化时代背景下的管理需要，必须加以改革创新，才能推进公安工作科学发展。
一、当前公安机关社会管理存在的一些问题
在当前经济转轨、社会转型的特殊时期，由于社会利益的深刻调整，社会格局发生变化，社会管理领域不断涌现新情况、新问题，使得公安机关社会管理存在诸多的不适应。
（一）管理理念陈旧，与时代发展背景不相适应
市场经济背景下，人财物的流动性、思想观念的多样性、信息传播的便捷性、整个社会的开放性、不安定因素的突发性越来越凸显。而面对这一形势，公安机关在社会管理中还未能从根本上跳出传统封闭环境下的固有管理思维，仍然带有明显的计划经济时代“痕迹”，很大程度上沿袭计划经济时代以管制、监督为主的政府行政管理理念，习惯于粗放式、单一型管理，管制要求多、服务内容少，硬性条件多、灵活手段少，“重管理、轻服务”、“重打击、轻防范”、“重监督、轻沟通”的现象较为突出，难以有效兼顾公安管理与群众需求两者的利益，这与市场经济体制、复杂维稳形势、社会发展要求是不相适应的，严重制约了公安工作科学发展。
（二）管理机制不畅，与长效治安需求不相适应
对内看，警力资源不能做到“人尽其才”，警种职能交叉重叠，特别是基层实战部门警务运行机制还不够科学化，难以做到“猫鼠同步”，把警力摆布在最需要、最迫切的地方、时段。对外看，不能有效利用市场经济杠杆，整合社会治安资源，公安机关基本处于“单打独斗”、“孤军作战”的状态。虽然党委政府高度重视，也牵头发动一些部门参与治安，但难以形成常态，部门之间“出工不出力”、“事不关己、高高挂起”的现象普遍存在，在对待一些综合治理问题时，显得力不从心，勉为其难。
（三）管理手段乏力，与动态治安变化不相适应
在打击查处方面，传统破案手段明显弱化，特别是传统情报工作严重衰退，过于依赖科学技术，大要案侦破中不确定因素仍然较多。在治安防控中，人防、物防、技防等手段尚未从根本上实现无缝对接、形成网络，而习惯于传统的“大呼隆”、运动式管理方式，热衷于专项斗争或专项行动，导致“按下葫芦浮起瓢”，难以治标兼治本。在行政管理中，传统方法与科技手段不能有效衔接，基本运用传统行政管理手段，信息化应用较低，导致管理效能、服务水平难以适应现实要求。
（四）管理模式滞后，与群众治安需求不相适应
随着社会的进步，人民群众对法治建设的要求越来越高，法律制度也进一步健全，这对传统公安执法模式提出了新的要求。从安全感来看，群众期盼的是发案少、秩序好、社会和谐稳定，最好是不发案。而公安机关目前基本实行的是“事后处置、案后补救、坐等服务”的被动静态模式，不能有效进行源头疏导、和谐化解，主动减少社会不和谐因素，从而难以满足群众安全的需求。从公平感来看，群众期盼的是执法公平、正义。但目前公安机关受粗放式执法模式的影响，随意执法、乱作为、不作为、同案不同罚等现象仍然存在，特别是在一些自由裁量权较大的领域，更给执法者提供了较大的乱作为空间，使执法公信力受到影响。从服务感来看，群众期盼的微笑、热情、诚恳帮助，而公安机关习惯于以管理者自居的管理模式，缺乏主动善为的意识和及时跟进的行为，服务职能处于应付状态，难以有效与群众实现情感对接。
（五）管理基础薄弱，与复杂治安形势不相适应
通过“三基”工程（抓基层、打基础、苦练基本功）建设和“三项建设”（公安信息化建设、执法规范化建设、构建和谐警民关系），公安基层基础建设取得明显成效，但与错综复杂的治安形势相比，仍然存在较大差距，突出表现在：基层组织不够扎实，人员不到位、制度不到位、责任不到位等等问题，导致现在许多基层治保组织、综治组织工作效能低下，难以发挥基层战斗堡垒作用。群众基础不够坚实，社会利益调整，必然导致一定时期的社会矛盾凸显，在这一阶段，党群关系、干群关系、警民关系必受尖锐挑战，也从很大程度上导致群众基础弱化。情报信息不够灵敏，情报信息是公安机关开展社会管理的“杀手锏”，但不可否认，当前公安机关传统的情报信息工作明显弱化，特别是隐蔽力量的物建量不够、质不高，信息的收集、研判、共享、应用等机制也不尽如人意，大情报体系尚未真正形成。警力保障不够到位，相对复杂的治安局势而言，公安机关的警力保障、经费保障、装备保障等仍显不适应，在很大程度上制约了公安机关开展社会管理的效能。
二、以“传统＋科技”的理念引领社会管理创新
管理要创新，理念要先行。只有通过理念创新，才能改革不合时宜的管理模式，突破制约发展的瓶颈性、机制性、体制性问题。笔者认为，推进公安机关社会管理创新，必须坚持“传统＋科技”的理念和“主动、互动、联动”的原则，才能使创新富有前瞻性、时代性、实效性，才能推进公安工作科学发展，才能提升公安管控力、服务力、公信力。
（一）以“传统＋科技”的理念统筹公安机关社会管理创新
新形势下公安机关社会管理工作，不再是传统意义上的社会管理，应该是情报信息主导警务机制下的社会管理，其具有更加宽泛的内涵和外延。因此，推进公安机关社会管理创新，必须在继承传统精华的基础上，突出信息化和科技应用这条主线，让传统的公安工作插上科技的翅膀，使公安工作既传承历史特色，又体现时代特征。“传统”包括传统工作理念、方法、作风，重点是群众工作。比如台州近年开展的“警民恳谈”活动，就是走群众路线，加强警民关系建设，有效提升了警民和谐度。“科技”是指以科技为基础的现代管理理念、手段、机制、体制，重点是信息化应用。比如台州近年来开展的信息中心建设，通过信息分析研判，较好地实现了“信息预警、信息导侦、信息制控、信息促管”，提升了服务实战效能。
（二）以“主动、互动、联动”的原则推进公安机关社会管理创新
1．主动，就是要求以主动的姿态积极作为，表现的是积极态度，掌握的是可控权。传统的公安机关社会管理在市场经济条件下，基本处于事后的防范、补救，这是一种被动的管理，往往造成群众损失，形成社会恐慌，破坏社会和谐。因此，要扭转这种被动状态，就必须提前介入，以积极主动的姿态去开展工作，把重心从事后打处向事前防范和疏导上转移，使社会治安置于公安机关的可控范围之内。
2．互动，就是要求以互动的方式激发活力，实现的是感情对接，赢得的是群众支持。公安机关社会管理工作中许多往往是公安单向的管制行为，很少有管理主体与管理对象的沟通、互动，导致有些工作是一厢情愿，甚至吃力不讨好。换句话说，就是工作没有干到老百姓的心坎上。因此，要扭转这种事倍功半的做法，需要各级公安机关立足群众视角，通过警民互动，真正了解群众想什么、盼什么、要什么，实现警民心连心的感情对接，进而将管理模式从以公安为中心的重管制模式向以满足群众需求为中心的公共服务模式转变，争取群众理解，赢得群众支持，实现群众满意。
3．联动，就是要求以联动的格局增加合力，发挥的是政治优势，形成的是综合治理。公安机关社会管理涉及社会方方面面，需要各方力量参与，但长时间以来公安机关大包大揽，处于单打独斗状态，显得力不从心、顾此失彼。因此，必须扭转这种孤军作战的方式，“跳出公安看公安、跳出公安想公安、跳出公安做公安”，争取党委、政府支持，发挥政治优势，把公安机关社会管理放在“大社会”的环境下去考量，整合各类治安资源，形成社会联动的“大治安”格局。
三、推进公安机关社会管理创新的具体途径
作为社会管理创新的重要组成部分，公安机关社会管理创新必须置于时代发展的大背景下来考量，以提升公安管控力、服务力、公信力为目标，着力改变目前管理理念、体制、机制、手段、方法、方式仍带有计划经济时代“痕迹”的不协调元素，有效激发社会管理活力，切实提高动态社会下主动维稳能力和水平。
（一）必须把提升维稳能力作为推进公安机关社会管理创新的突破点
提升维护国家安全和社会稳定的能力和水平，是当前公安工作的主要目标，推进公安机关社会管理创新也必须围绕这一目标，寻求公安工作科学发展的新突破。在当前信息化时代，谁先掌握了信息，谁就拥有了主动权。作为维护稳定的职能部门，公安机关加强社会维稳，必须突破传统“盯死看牢”的被动维稳模式，以“主动进攻”的形式加强社会矛盾特别是群体纠纷排查、预警、评估、化解，进行“源头疏导、和谐化解”，以最小的成本，在最早的时间减少不和谐因素，形成标本兼治的大维稳格局，才能下好先手棋，打好主动仗。具体而言，一要探索创新“教育转化”机制。摒弃以往一味注重打击、防范的模式，主动与重点对象进行谈心、谈话、交朋友、搞帮扶，增强重点对象与社会的融合度，减少涉稳对象的对立情绪，促进社会和谐稳定。近年来，台州市公安局在国保领域打破“神秘”面纱，化绝对秘密为适度公开，开展了教育转化工作，共彻底转化省、市级以上国保重点人54名，基本转化24名，有所转化5名，深受中政委、公安部、省公安厅好评，被誉为新时期“枫桥经验”的发展。二要探索创新“源头疏导”机制。对容易引起不安定因素的各类矛盾纠纷，以“人”、“事”为中心，依托村居，由各镇（街道）牵头，联合派出所、司法所、法庭、国土、城建、工商等职能部门，建立综合大调解格局，统一受理，分口管理，依法办理，限期处理，源头分流各类不稳定因素，努力减少各类群体性事件的发生。三要探索创新“中介维稳”机制。借助各类中介组织，将各类疑难信访事项以“局外人”的身份进行处理，彰显公平公正。近年来，台州市公安局将信访行为纳入法制轨道，吸纳律师、司法干部、执法监督员、人大代表、政协委员、退休老干部、村居干部等人员加入“劝说中介人”组织，劝说信访当事人积极走法定救济渠道，让信访当事人切实感到引导工作的公正性。截至目前，台州市公安局共通过引导信访人走法定救济途径解决信访事项103件。四要探索创新“人性矫治”机制。对“两劳”释放人员、各类违法人员等对象，坚持以人为本，和谐回归，依托社会、家庭共同做好矫治工作，使其感受社会的温暖，积极回归。目前，在全市范围开展劳动教养所外执行社会矫治工作，充分借用社会综治力量，聘请社会矫治辅导员，建立公益劳动基地，规范运作程序，为劳教人员创造政府上心、社会关心、家属放心的人性化矫治环境，不仅教育感化了劳教对象，减少了社会对抗，又带来了劳教人员家庭与社区的和睦，实现了法律效果与社会效果的有机统一，被列入全国司法改革的一项重要举措。截至目前，全市纳入社会矫治范围的劳动教养所外执行人员共有103名，管控率达95．15%，重新违法犯罪率为4．85%，其中有8名被提前解除劳动教养，有34名被减少劳动教养期限1～3个月。
（二）必须把打防控一体化作为推进公安机关社会管理创新的着力点
打击、防范、控制是公安机关的治安手段，三者之间密不可分。在当今信息化时代，推进公安机关社会管理创新，必须树立情报信息主导警务理念，以情报信息的一体化，引领打防管控的一体化，全面提升对动态社会的管控能力。结合台州的实际，台州市公安局大力开展了“五网工程”建设，着力构建“立体型、实战化”的社会防控体系，有效服务了现实斗争。一是“情报网”。把构建内容全面、运行畅通、快速高效的大情报体系作为主攻方向，综合运用传统基础手段和现代科技手段搜集各类情报信息，进行精确分析、研判、反馈，真正实现情报信息主导警务，掌握主动权。目前，台州市公安局已在市、县、派出所及相关实战警种建立了信息中心，制定了各类信息搜集、研判、评估、应用规范，形成了“三级双层”（市局、县局、派出所三级，局层面、警种层面双层）的信息流转构架。二是“天网”。按照“建用并举，突出应用”的原则，全面推进社会治安视频监控系统的“天网工程”建设，在不断增量的基础上，把重点放在视频信息深度应用上，探索创新视频图像分析处理方法，将视频的图像流转换为数字流，储入数据库，与各类公安实战应用系统实时比对，并总结提炼视频作战典型技战法，提高“天网”服务实战的效能。三是“地网”。健全完善由街面巡逻、社区群防、卡点堵截为一体的地面巡控网络，配合“天网”，实行网格承包、同步运作。推进固定卡与临时卡相结合的多层次卡控体系建设，在案件高发城区和重点集镇开展武装巡逻、便衣守候、设卡查缉，并积极推动技防进社区、进企业、进单位、进家庭。四是“虚拟社会”防控网。主动适应互联网发展规律，建立虚拟派出所，开展网上巡查，并处理好群众维权与公安维稳的关系、平时引导与应急处置的关系、聚集民智与舆情炒作的关系，掌握方式方法，积极、主动、妥善应对，变消极为主动。五是协作网。建立跨区域联动协作机制、跨警种协作机制、社会应急联动机制，加强区域间、警种间、部门间的合作，切实解决单打独斗格局。
（三）必须把夯实基层基础作为推进公安机关社会管理创新的支撑点
基础不牢，地动山摇，创新公安机关社会管理必须以强有力的基层基础为支撑。要统筹城乡警务建设，大力实施社区和农村警务战略。人往基层走、物往基层流，提高见警率、管事率、情报信息贡献率，推动社会管理工作阵地前移、重心下移。要深化警民沟通、互动机制。通过警民恳谈、大走访等，争取群众支持，夯实群众基础，激发群众热情，为社会管理提供最大基础。要探索建立党政牵头、公安主导、部门协同的综合治理模式。公安机关仅是政府的一个职能部门，工作职权有限、人财物更是有限，推进公安机关社会管理创新，就必须摒弃公安机关大包大揽的做法，立足“小公安”的部门职责，由党政牵头统筹，把公安机关社会管理工作放入政府的大环境下去考虑，加强社会联动机制建设，从而实现社会“大治安”。要探索建立社会自治管理模式。公安机关社会管理是一项社会工程，“警力有限，民力无穷”，必须借力社会，充分挖掘群防群治资源，由群众自觉进行治安，对娱乐场所、网吧、废旧物品回收等行业，以“中介组织”的形式成立协会，明确责任，实行自治，有效激发社会治安活力。特别是在群防群治工作方面，要充分利用市场经济杠杆，由各村居自行招聘保卫人员，成立“治安保卫协会”，承担流动人口办证、出租私房登记、管理、治安防范宣传、治安巡防等工作，进行24小时轮班巡防。并由协会向村居、企业、相关单位征收费用，落实保障，确保协会日常工作正常运作。
（四）必须把建立快速反应机制作为推进公安机关社会管理创新的增长点
应对信息化条件下瞬息万变的治安形势，必须闻警即动，以快制快，才能减少成本、提高效能。这里的快速反应不再局限于事后的处置，而应该拓展到超前的预警、预知、预防。因此，总体上要依托科技，建立完善大情报体系，从而保持高度的灵敏性，对事物发生变化的各类苗头性、倾向性信息，做到见微知著、未雨绸缪。重点是：要建立扁平化的指挥系统，减少管理指挥层级，探索建立点对点、人对人、跨层级的扁平化工作机制，提高快速反应能力。要建立实战化的勤务模式，根据情报信息分析研判结果，动态掌握犯罪主体、发案区域、时段等要素轨迹和规律，动态巡逻、布控，特别是要加强特警专业防暴处突队伍建设，建立紧急应对值班备勤的警务机制，确保即时响应、快速反应。要建立等级化的响应制度，以设定常态数据为依据，对辖区重大治安案（事）件进行黄、红、蓝三级警戒线，一旦达到标准，及时预警通报，引起整个社会警觉。如目前浙江已制定了《浙江省社会治安防控等级响应工作意见》，对全省重大警情实行等级响应，社会联动防控。
（五）必须把解决突出治安问题作为推进公安机关社会管理创新的切入点
突出治安问题是影响社会和谐的热点问题，也是百姓关注的焦点问题。推进公安机关社会管理创新，目的就是解决这些焦点、难点问题，把公安工作干到老百姓的心坎上。近年来，台州公安机关立足群众视角，着力整治各类社会突出问题，取得了一些成效，也积累了一些经验。如：在流动人口服务管理方面，争取党委政府支持，专门成立了流动人口服务管理局，管理日常流动人口事宜，使公安机关真正抓小放大，重点管理流动人口中的高危人员，做到既管理到位，又服务到位。自2007年以来，台州流动人口犯罪总量逐年下降。在行业阵地管控方面，依托科技支撑，完善旅馆业“四色报警”、二手机管理软件，在各类行业、场所全面推行视频监控系统建设，推广娱乐场所信息系统建设，寓治安管理于场所日常管理之中，以信息化手段最大限度减少公安管理对场所正常营业的影响，实现场所业主与公安机关双赢。在加强社会治安重点地区综合治理方面，针对群众深恶痛绝的黑恶势力、盗抢、黄赌毒等治安乱点，实行专项治理。同时，设置刑事、治安案件警戒线，适时对超越警戒线的重点地区进行政府挂牌整治，并纳入社会治安综合考核，进行严格督查，促进社会稳定和谐。2010年以来，台州市公安局先后组织开展“铁掌整治·保平安”、“铁掌整治·护世博”、“铁掌整治·大会战”等系列行动，通过成立专门机构，明确乱点标准，灵活整治手段，科学评估验收，共挂牌督办了119个治安乱点，共抓获作案成员8680人，同比上升10．78%，逮捕、起诉人数分别同比上升4．26%、5．04%。目前，台州市公安局根据治安变化，再次调整战略，把“黄赌”丑恶现象、刑事案件高发区域、治安复杂区域、易销赃地区等作为整治重点，切实维护社会治安秩序。
（六）必须把便民利民、惠民安民作为推进公安机关社会管理创新的落脚点
只有办好办实民生事，才能赢得群众认同。针对公安行政管理较多，但服务没有有效跟进的现状，台州市公安局从便民利民出发，创新公安服务举措，尽最大可能优化行政工作。探索创新“网上公安局”。加强公安政府门户网站建设，突出“一个平台（台州公安政务网）统领、两张网络（内外网镜像）同步、三级（市局、县市区局、三所三队）架构共享、四大目标（政务网、宣传网、服务网、人气网）牵引、六大版块（新闻发言人、网上办事大厅、在线为您服务、阳光警务、在线警民恳谈、请您走进警营）支撑”，建设面向公众的网上公安办事大厅，简化服务平台，将出入境、边防、消防、治安、交通等业务审批工作，通过网络形式予以处置，有效服务群众。探索创新网上“虚拟派出所”。设立网上“虚拟警察”，主动开展网上治安巡逻、网上治安管控、网上舆情疏导，网上服务监督，通过网络第一时间解决群众关注的热点、难点问题。并组建528名的网络评论员专业队伍，建立新闻发言人制度，使虚拟社会在现实社会中落地管控，特别在稳妥处置天台“2·18”儿童失踪事件、三门“4·5”恶性酒驾事件等网上舆情上，得到了中央、省、市领导及各级媒体的好评。探索创新“阳光执法”工作。针对传统公安执法群众缺少知情权、参与权、监督权，特别是“说情风”盛行的现状，台州市公安局坚持“依法全面公开为原则，不公开为特例”，灵活公开形式，着重公开执法自由裁量权、热焦点案件、案件查处进展等，最大限度满足群众的知情权、参与权、监督权。为确保“阳光执法”的公平、公正让老百姓看得到、听得到、感受得到，台州市公安局严格加强监督，通过新闻媒体，以及利用警民恳谈、民警走访等形式，向社会公开承诺公安执法“三讲三不讲”：即“只讲法律不讲人情，只讲事实不讲亲疏，只讲情节不讲关系”，主动接受舆论监督。同时，充分发挥法制、督察、纪委监察、信访等部门职能作用，形成监督合力，严格落实执法全流程的监督措施，及时纠正、查处执法中的违法违纪行为。目前，该项工作在玉环试点，自试点以来，玉环县公安局公安执法信访案件下降13%，行政复议案件下降82%，行政诉讼案件下降89%，警民关系进一步和谐，群众对公安工作的满意度进一步提升。
[1]陈棉权：浙江省台州市委常委、公安局长。
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