公安机关社会管理机制创新方法研究

徐公社　翁　里[1]

当前，我国国情特别是沿海地区发生了深刻变化，公安机关维护社会稳定面临的任务十分繁重，公安机关要紧紧围绕当前社会管理中存在的突出问题，不断探索建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，全面提升维护国家安全和社会稳定的能力和水平。胡锦涛总书记在2011年2月19日省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调，加强和创新社会管理，要深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，确保社会既充满活力又和谐稳定。国务委员、公安部部长孟建柱在全国公安机关社会管理创新工作座谈会上强调，全国公安机关要着眼经济社会发展大局，顺应社会建设进程，充分发挥我国政治优势、现代科技作用和基层创造精神，积极推进社会管理创新，努力走出一条公安机关社会管理工作新路子。

一、公安机关社会管理机制改革势在必行

社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

我国经历了30年的改革，市场经济有了较大规模的发展，但社会治安状况却不容乐观。随着经济快速发展和人口流动性的日益增大，各类社会矛盾日益突出，转型期社会产生的黑社会性质组织犯罪、严重刑事案件、网络信息畅通导致社会舆情难以控制等问题，都给公安机关社会管理带来了一系列新的挑战。针对社会管理存在的问题，笔者认为，沿海地区公安机关应从以下几个方面着手，大力推进社会管理机制的创新。

（一）整合警力，建设高效的社会安全管理队伍

与层出不穷的新情况、新问题相比，转型期的社会管理工作表现出一定的滞后性。加快建立与相关部门联合执法机制和信息交流交换机制，形成社会管理整体合力，是当前建设高效能的社会安全管理队伍必须解决的一个热点问题。

孟建柱部长针对队伍建设问题曾表示：“决不能因自身执法问题而损害社会主义法制的尊严，决不能因队伍管理问题而影响党和政府的形象。”他指出，没有高素质的公安队伍，就不可能有高水平的公安工作、高效能的社会管理。各级公安机关要毫不动摇地坚持“两手抓、两手都要硬”的方针，扎扎实实地把队伍建设抓出成效。紧紧抓住最容易发生问题的执法环节，以标准化、流程化、精细化为重点，深入推进执法规范化建设，全面提高公安队伍执法水平。坚持把人民群众安全感和满意度作为衡量和检验公安工作成效的根本标准，摒弃不切实际的考核办法，树立正确的导向。把从严治警与从优待警有机结合起来，既严厉整肃警风警纪，敢抓敢管，以铁的纪律带出一支铁的队伍，又关心爱护民警，努力做到用事业激励警心、用关爱温暖警心、用待遇慰勉警心，不断增强民警的成就感、幸福感、归属感，不断提高队伍的凝聚力、战斗力、创造力。

然而，在社会安全管理工作中，由于社会各部门之间的关联性，往往单靠公安机关一家解决不了问题，单靠一个警种更解决不了问题。例如，公安部出入境管理局局长崔芝崑认为，在与其他政府部门加强合作的基础上，出入境管理部门应与交管、治安等警种配合工作，加强警种之间的协作，才能使有价值的信息达到资源共享、共同合作的目的。

随着计算机技术和网络技术的飞速发展，网络犯罪的问题也日益显现。公安部网络安全保卫局局长顾建国认为，必须积极整合资源，形成合力，推动公安“大网安”格局。网络安全保卫工作不仅仅是公安机关一家的事，还与网络宣传、通信等部门有密切的联系。只有充分发挥各自的职能作用，才能形成管理合力。他说：“作为网络监管部门，要主动为其他警种提供资源、信息，也要充分利用其他警种的资源，达到信息共享。”

“公安机关既要充分发挥自身职能作用，积极主动地担负社会治安管理责任，也要高度重视与政府其他职能管理部门和社会组织的联系和配合，注重形成合力，避免孤军奋战。这需要在实践中不断健全完善相关体制、机制，建立系统性的社会管理制度。”公安部法制局局长孙茂利如是说。

“近几年来，随着经济社会的迅速发展和科技水平的不断提高，一些新的犯罪手段出现了，这给公安工作带来了新的挑战。”公安部刑事侦查局局长白少康说，比如电信诈骗这种新型犯罪就颠覆了传统犯罪的时空概念，这是非接触式犯罪，犯罪分子经常跨国跨境实施犯罪，甚至连发案地都很难确定。此外，犯罪分子大量利用网络、信用卡，在很短的时间内完成作案过程。在侦破电信诈骗案件的过程中，公安机关必须同其他职能部门加强合作。为此，公安部专门同银行部门、银监会协商，决定建立完善跨地域依法快速查询、冻结涉案资金工作机制，才可能挽回受害人的损失。

公安部治安管理局局长刘绍武表示，在创新矛盾纠纷预防化解机制的过程中，更要充分发挥治安系统特别是公安派出所扎根于基层、广泛接触群众的优势，及时掌握预警信息。采取在派出所设立调解室和协调各有关部门、联系各种社会力量等多种形式，调处纠纷、化解矛盾，严防矛盾激化，最大限度地为群众排忧解难。浙江省公安机关长期以来推广“枫桥经验”，依靠群众参与社会治安管理工作。例如，浙江省台州市黄岩区组建的“巡防志愿者协会”已经拥有会员1023人，志愿者4098人。2007年10月—2009年10月，该民间组织共抓获、扭送各类违法犯罪嫌疑人603人；这些群众志愿者还是社会信息收集员，经常帮助公安部门破获刑事犯罪案件，协助缉捕负案在逃人员4人。[2]

福建省公安厅党委近日提出，要注重更新理念，树立社会管理创新以群众利益为根本、以公共利益为核心、以公安职能定位为关键的理念。要注重资源整合，重点围绕“人、屋、车、路”等基本要素，大力推进信息资源的兼容、整合和共享工作。要注重科技引领，建立视频巡逻工作机制和网上侦查破案机制，实现各项服务工作网络化。要注重机制建设，健全党政主导机制、源头管理机制、动态管控机制。要注重增强合力，明确深入推进的目标、任务和工作重点，充分调动基层的创新积极性。[3]

（二）重视情报，推广实施信息引导警务战略

在我国推进工业化、城镇化、市场化、国际化的社会转型期，各地的社会管理工作都出现了不少新情况和新问题，也给公安工作带来了诸多新挑战。面对新挑战，各地公安机关都在努力突破畏难情绪、突破传统思想束缚、突破怕担风险思想，以信息化引领社会安全管理工作为战略方向，有效地破解了目前公安机关普遍遇到的情报工作难题。

在推进社会管理创新工作中，浙江省公安机关坚持走职业化、信息化之路，少投入、多办事。例如，杭州市拱墅区公安分局开发、创建的“治安动态实时警情监测预警平台”，以警情常量为参照标准，通过与110接处警、严重刑事犯罪案件、“两抢”案件、入室盗窃案件等实时数据的动态比对，将全区各派出所辖区的治安状态分为常态（绿色）、复杂状态（黄色）、警戒状态（红色）三个等级，并规定了相应治安状态下的勤务模式。[4]在“治安动态实时警情监测预警平台”基础上，拱墅区公安分局拟与杭州市公安局联手，依托警用地理信息平台将对其作进一步完善。

借助“治安动态实时警情监测预警平台”，拱墅区公安分局即可根据已知的警情常量中的相关要素变化，对辖区内的社会治安发展趋势作出较准确的预测，从而提升整体驾驭治安防控的能力。例如2007年初，拱墅区公安分局通过平台的常量分析，预测春节前后是杀人、抢劫等严重刑事犯罪案件的高发期，于是及早发布预警、落实防范措施，结果实现了2007年一季度的严重刑事案件和命案分别下降了66．6%和80%。

在对社会治安形式进行定期分析的基础上，拱墅区公安分局借助“治安动态实时警情监测预警平台”，分别归纳各类刑事犯罪的高发时段、地段及其成因，并提前落实相关措施，利用警情常量精确制导治安管理和打防控工作，通过对治安热点、治安复杂地段与时段的主动积极干预，实现了社会治安的稳定。例如，经常量数据分析发现，社会上的黄、赌、毒现象和管制刀具泛滥是春节期间诱发命案的主要因素，于是拱墅区公安分局便在春节前后，组织了为期两个月的公共复杂场所集中整治和管制刀具集中收缴行动；实现治安管理从“粗放经营”到“精确制导”，从“被动反应”到“主动预防”，从“猫随鼠动”到“猫先鼠动”的工作理念转变，为有效整顿全年治安秩序奠定了良好的基础。

运用“治安动态实时警情监测预警平台”，拱墅区公安分局还建立了分级治安防控勤务预案，规范基层派出所全体勤务人员（包括民警、文职、协警、流动人口协管员以及派出所直接调度的群防群治力量）在不同治安防控等级状态（含常态）下的勤务布局、勤务模式、出勤状况、巡逻路线、布控卡点、巡访重点、督察机制等勤务工作。例如，警情常量分析表明某区域处于一级防控预警（红色）状态，相关派出所须立即启动一级治安防控勤务预案，全体勤务人员取消休假，全天候投入地面巡防和治安整顿工作，拱墅区公安分局抽调警力对重点区域开展清查，并由警务督察部门实行定点督察。这种勤务改革新举措，有助于科学合理地安排警力，将有限警力与社会治安实时动态直接挂钩，确保警力跟随警情走，提高了用警效益，保障了社会治安平稳。

公安部长孟建柱指出，公安信息化建设，是提高公安机关整体战斗力的重要途径，是提升公安基层基础工作水平的重要载体，是牵动警务机制改革的重要纽带。[5]浙江省湖州市公安局创设的“警务广场”，也是充分运用现代信息技术，不断提高社会管理的效率和水平，化解社会矛盾和冲突的伟大实践。例如，2009年5月，湖州公安机关妥善处置了一副市长坠楼身亡和一派出所所长故意伤害致人死亡两起可能引发网络舆情的案（事）件，维护了社会稳定，成为突发事件网络舆情处置的成功范例。特别是在处置后一起案件中，公安机关在网上还没有任何关于该案件信息的情况下，在第一时间就发布案件初步调查结果和处理情况，把真相告诉了老百姓。网民跟帖3000余条，大多对公安机关不护短、不偏袒、迅速立案查处持正面肯定态度。该派出所所长被执行逮捕后，公安机关又迅速在网上发布信息，网民跟帖只有300余条，网上舆论就平息了。

重视舆情引导警务，有两方面的启示：一方面，社会公众关注突发事件，是在行使公民的知情权、参与权、表达权、监督权，折射出广大群众民主意识的觉醒；另一方面，有真相才有信任，社会公众的关注主要是想了解事件的真相，担心公安机关隐瞒事实，担心事件得不到公正处理。只要在第一时间把事实真相告诉群众，保障社会公众的知情权，才能够做到依法公正处理突发事件，缓解社会矛盾；相信绝大多数民众都是理性的。[6]

由此可见，要实现社会管理工作的创新，公安机关应以“科技强警、信息强警”为切入点，通过“大情报”系统建设，整合各类信息资源，才能有效地掌握社会动态情况，提升公安机关社会管理、维护社会稳定的工作能力。

二、公安机关实现社会管理机制创新的基本途径

社会管理机制创新是中央政法委提出的“三项重点工作”中的一项关键工作，它是“三项重点工作”全面开展取得实效的动力和源泉，是社会转型期公安工作的重点。要切实有效地做好“三项重点工作”，实现社会管理机制创新，增强对社会治安管控和驾驭能力，笔者认为必须做好以下几方面工作。

（一）提高对“社会管理机制创新”的认识

只有切实提高公安机关对社会管理机制创新的必要性、战略性认识，树立社会管理创新人人有责的责任意识，才能走出认识上“麻木不仁，与己无关”的怪圈；同时，要提高加强社会管理的现实性和紧迫性认识，正视当前我国社会管理手段还相当滞后的现实，加强社会管理创新的理论研究，有效地避免创新工作的盲动性，使社会管理机制的创新取得实效。

（二）结合实际，实践社会管理机制创新

首先，要深入开展调研，找出管理弱项。这是社会管理创新必须首先开展的一项基础性工作，客观地要求公安机关根据上级的新要求和人民群众的新期待，组织专门的调研班子，开展深入细致的调查研究工作，通过调研，找准公安机关在社会管理服务中的薄弱环节以及解决问题的有效措施和办法。

其次，要确定创新项目，示范创新举措。这是社会管理创新的关键环节。要在深入调研并取得调研成果的基础上，把带共同性的弱势项目确定为全局性的创新项目，将带个性的弱项确定为科所队创新项目，确定若干个创新项目示范单位进行试点，不断创新和完善创新举措，使之发挥应有的创新效能。

最后，考证创新成效，推广创新成果。这是社会管理创新工作的重点。基层公安机关要组织专门的力量，对各示范创新点上的创新成果进行科学考证，重点考证其合法性、操作性和通过创新后的社会效果。对好的创新成果，立即进行全面推广，并纳入本地某项社会安全管理工作的常态化管理机制之中。

（三）创新情报建设机制，夯实社会管理基础

1．创新大情报系统建设，构建情报信息主导警务机制。一是要打造领先的综合平台，力求平台功能更多更强，信息资源高度整合，系统运作高效顺畅；二是要建立具有自身特色的情报信息运行机制。重点要在如何建立情报信息四级工作网，如何完善提炼有特点的情报研判模型和方法，建立不同领域、小而精的专业化情报研判队伍，如何建立全警采集、全警运用的工作制度和规范、制定信息采集标准和信息考核规范、建立数据质量倒查机制等方面下功夫；三是经营具有品牌效应的网上技战法。

2．创新信访维稳工作思路，构建矛盾化解机制。一是建立大维稳工作格局。创新维稳工作理念，围绕情报、化解、控制、处置、网上等关键环节，建立各警种、各部门协作配合的大维稳、大情报、大化解工作机制。二是建立维稳风险评估机制，推动综治措施全面落实。建议政府在定政策、上项目前进行社会稳定风险评估，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。三是创新现场处置机制。制定操作性强的现场处置规范，从情报信息、指挥机制、力量建设、装备配备、舆论引导五个方面入手，强化应急处置机制建设，明确各类重大突发事件的指挥权限，指挥程序和现场处置办法、处置要求，努力提高公安机关及民警把握运用法律政策的能力、群众工作能力、信息化实战应用能力、舆论引导能力，以提高公安机关处置突发事件的能力和水平。

3．创新互联网管理，构建网上主动管控机制。一是建立网上、网下一体化联动管控机制。围绕“网上维稳、网上治安、网上引导、网上侦查、网上处置”五个重点，把网上搜集、封堵、侦查和网下查处、控制、打击各个环节有机衔接，建立既对网上违法犯罪“落地查人”，又对现实社会中各类重点人“跟踪上网”的机制，实现对群体性事件、涉警舆情炒作、网上渗透破坏和信息化违法犯罪的网上、网下一体化联动管控。二是研究创新网上侦查手段。针对性网上信息诈骗多发性犯罪活动，研究采取有效的侦查手段，加强防范打击。三是创新网上引导机制。建立专门网上舆情队伍，加强正面引导，分化瓦解热点、炒作，及时化解危机，由被动应付转变为主动引导。

4．创新侦查破案工作，构建精确打击机制。一是着力抓好快速反应机制的落实和完善，完备责任机制，进一步规范和细化侦查流程各个环节操作，加快刑事案件侦破进程，逐步形成侦破流程模式化。二是深化专业打击模式。改进侦查理念，继续打造好便衣侦查、打击入室盗窃、信息诈骗、盗窃机动车车辆、拐卖人口和“六害”犯罪，专业打击队伍，研究建立新型的侦查工作机制和模式。三是强化侦查信息的深度应用，加快侦查破案的机制创新。

6．创新社会面治安防控，构建动态管理机制。一是创新动态防控，夜间勤务机制，要积极依靠群众志愿者并发挥其在城乡治安防控的威力。二是创新防范队伍建设，管好用好巡控力量，推行勤务创新，发挥其最大能量。三是创新以视频监控和治安卡点为依托的技防。加强社会治安视频监控系统，行业场所管理系统的建设、管理、维护，深度发掘视频系统、管理系统发现打击犯罪，提供案件线索的功能作用。四是创新以动态管理为核心的重点场所管理机制。探索并建立一套以动态排查、动态暗访、动态评估、动态管控、动态考核为核心的社会治安动态管控工作体系，落实娱乐服务场所百分考核和三级管理。五是创新以专业和群防群治队伍为依托的人防。培育保安、群防群治队伍，统一培训，统一管理，使之成为治安管理的骨干力量。

（四）落实公安干警社会管理创新的激励举措

公安机关要在深化认识的基础上，把社会管理创新与“三项建设”以及各阶段中心工作紧密联系起来，把社会管理创新摆在突出位置，以真抓实干的优良作风，以攻坚克难的精神，集中精力，全力做好本单位各项社会管理工作的创新。要加强督导和分类指导，结合工作实际，根据各单位创新项目建设进展情况和存在的问题，选取创新思路清晰、举措新颖的部门作为试点，予以重点指导、培育，切实深化创新工作亮点。要建立健全奖惩激励机制，基层公安机关应研究出台社会管理创新项目化管理和考核实施办法，严格奖惩。对有重大创新成果的民警和单位实行重奖，激发民警创新热情。

三、坚持社会管理与社会服务创新相结合

加强社会建设、创新社会管理，事关党执政能力的提高，事关服务型政府的建设和公信力的提升，事关经济发展和社会和谐稳定。孟建柱部长在全国公安机关社会管理创新工作座谈会上强调：公安机关社会管理创新，是整个社会管理创新的重要组成部分。要充分发挥我国政治优势，完善部门合作、区域警务合作、警种合作机制，形成社会管理整体合力，积极推动社会管理工作社会化。要善于运用信息科技手段推进社会管理，充分运用信息网络手段，不断强化社会服务功能，大力推行网上受理、网上审批、网上办公，进一步简化审批手续，努力为社会和公众提供方便快捷、优质、高效的服务，让人民群众直接感受到公安机关社会管理创新的成果。要充分尊重基层创造精神，进一步调动、激发基层公安机关和基层民警做矛盾化解工作、基础工作和群众工作的积极性、主动性、创造性，集思广益、群策群力，共同推进公安机关社会管理创新。

笔者认为，各地公安机关在履行社会管理职能的同时，应秉承服务为民的宗旨，两者并行不悖。譬如，结合所在单位实际进一步拓宽民意沟通渠道，善于运用互联网等新型媒体，建立健全方便群众、畅通民意、沟通互动的网上服务新平台，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真心解决群众问题。

要坚持“枫桥经验”，把依靠群众、做群众思想工作作为一项基本功来抓，充分发挥先进典型的示范引导作用，坚持向身边的爱民模范学习，用身边的事例说话，通过集中培训、随岗培训、言传身教等多种途径，着力练就“三懂四会”的硬功夫，努力培育更多做群众工作的行家里手，培育更多任长霞式的公安局长、“马天民”式的公安民警，培育千千万万个人民拥戴的爱民模范。

日益增多的群众新期待和新要求给社会管理带来了新的挑战。随着人民群众权利意识的增强，对公安工作的新期望和新要求越来越多，公安机关在转变服务理念、提升服务质量、改进工作作风等方面还有待进一步加强。台州市公安局在社会管理创新方面的经验，值得我们学习。2006年9月，市公安局党委在认真总结和充分吸收温岭市公安局“民主恳谈”和黄岩公安分局“双评双议”的成功做法的基础上，在全市统一组织开展了“警民恳谈”活动。警民恳谈是基层辖区民警以辖区或村居为单位，以了解社区社情民意、解决群众反映的有关社会治安热点问题为目的，基层民警与普通群众面对面交流探讨、释疑解惑、建言献策的互动形式。

警民恳谈采取原生态、全开放形式。一是恳谈对象不受限，“谁谈都可以”。在恳谈活动中，只要是辖区内的群众，都可以自行参加，任何人都可以来说、来听，从而真正将交流恳谈的范围延伸到全体群众中。二是恳谈内容不受限，“谈什么都可以”。群众可以就公安机关的任一警种、任何话题进行询问、提出意见或建议，公安机关不仅要现场回答群众提问，同时也要认真听取群众的意见，并积极落实整改措施。对不属于公安机关管辖范围的话题也可以谈，民警一样做到耐心听取、详细解释，或当场告知群众正确的表达渠道，或承接下来后向有关部门反映，务求让参与的群众满意。三是恳谈形式不受限，“怎么谈都可以”。前来恳谈的群众，坐着也可以、站着也可以。表达方式不拘一格，可以直接提出诉求，也可以到会旁听；可以一次性表达，也可以事后补充；可以会上当面交流，也可以会后再次要求；可以口头沟通，也可以书面建议。

实施警民恳谈活动在最大程度上拓展了广大群众的发言权、知情权、参与权，使公安民警与群众真正心贴心地互动起来，开辟了新形势下密切警民关系、构建警民和谐的全新道路，不仅有效地推动了公安工作，而且对消除警民隔阂、缓解群众对立情绪、促进社会稳定提供了强力支撑，对新时期构建和谐社会的意义非同一般。通过警民恳谈活动，提高了广大基层民警做群众工作的本领，进一步密切了警民关系，调动了广大群众参与社会治安工作的积极性，提高了公安机关服务构建社会主义和谐社会的能力。

总之，公安机关社会管理创新是整个社会管理创新的重要组成部分。在实际工作中，公安机关在充分发挥自身职能作用的同时，如何在党委政府的领导下，与其他职能部门密切配合，有效统筹整合各方面资源，积极推进社会管理创新工作社会化，既是一项长期的任务，又是一项十分紧迫的工作。每个公安人员应把社会管理作为一门学问来对待，认真学习各种社会管理知识，潜心研究有关社会管理经验，努力掌握社会管理规律，不断提高宏观决策和微观务实工作水平。虚心学习各地的先进经验，相互借鉴，取长补短，形成群防群治的合力；要把加强社会建设、创新社会管理作为深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要任务。

参考文献

［1］孟建柱．积极推进公安机关社会管理创新［N］．新华网，2010－6－29．

［2］龙文权．公安社会管理创新要找准突破口，抓住关节点［J］．理论探索，2010（3）．

［3］徐承．公安工作推进社会管理创新的思考［N］．四川法制报，2010－8－27．

［4］孙晋文．开展社会管理创新的思考与实践［N］．山西法制报，2010－8－20．

［5］叶寒冰．推进社会管理创新，建设社会治安新秩序［N］．中国警察网，2011－3－30．

[1]徐公社：浙江警察学院教授，浙江省刑事犯罪学学会秘书长；翁里：浙江大学光华法学院副教授，硕士生导师，浙江省刑事犯罪学学会常务理事。

[2]《有胆有识 做群众保镖》，《青年时报》2010年7月19日，A4版。

[3]杜勇：《福建：“五个注重”推进社会管理创新》，《中国警察网》2010年7月19日访问。

[4]见杭州市公安局拱墅区分局〔2008〕3号文件，《关于启用分局“警情监测预警平台”的通知》。

[5]转引自翁振贵：《公安信息化建设必须走专业化道路》，《浙江警学》2009年第6期。

[6]金伯中：《推动公安工作科学发展的路径探求》，《公安学刊》2010年第1期。