发展服务“两新”工程建设的思考

姚钰明[1]

城乡融合是经济社会发展的必然，党的十六大、十七大对统筹城乡发展作出了重大战略部署。嘉兴作为全省城乡一体化的先行之地，市委、市政府在2009年又作出了加快建设现代新市镇和城乡一体新社区（以下简称“两新”工程）的重大决策部署。统筹城乡发展是一个打破城乡二元格局、各方利益调整的过程，产生了许多影响社会和谐稳定的先发性问题，对公安工作提出了新的要求、带来了新挑战。

一、统筹城乡发展中维稳、治安领域显现的新情况

统筹城乡发展，从长远来讲是惠及全民的战略性工程，有利于国家长治久安。而在统筹城乡综合配套改革过程中，城乡利益格局深刻调整，社会结构发生深刻变化，必然表现出诱发案（事）件、矛盾冲突的因素逐渐增多，可资违法犯罪分子侵害的时空和对象扩展，社会治安形势日益多元、复杂，如若应对不当，将成为一个“高风险区”。

（一）政策的调整与配套措施滞后，矛盾纠纷增多且错综复杂

在新市镇、新社区建设过程中，因征迁、拆迁、住房质量、环境卫生、物业管理等问题引发的矛盾纠纷大量增多。同时，虽然传统的户口性质划分被取消，但消除城乡社会事业和保障水平差距却仍要一定的时间，加之劳动就业、社会保障等相关政策与户籍制度改革的配套衔接跟不上，新旧政策冲撞加剧，加上原有的生活方式、习惯很难短时间内改变，各类纠纷将纷至沓来。而原来农村则是典型的“熟人社会”，彼此间的认同感较城市社区居民强得多。一旦他们因为某一问题产生不满时，极有可能以集体对抗的方式出现，并容易引发较大规模的非直接利益群体性事件。

（二）城乡开放互通和流动性增强，社会治安问题呈交织复杂的特点

随着城乡一体化推进，城乡之间界限越来越不明显，各类违法犯罪活动在城乡之间跳跃式作案，城区和农村之间社会治安相互渗透、相互影响的特征更加突出，城乡违法犯罪现象和类型逐渐交织、趋同，流窜城乡间作案将增多。嘉兴市外来人口流入量逐年增加，由于城市就业饱和及择业门槛高，大量无一技之长的外来人口往城镇和农村集聚，与本地居民不可避免地出现思想观念、利益结构、生活方式、文化习俗等方面的矛盾和冲突，给公安机关维护治安稳定提出了更高要求。

（三）公安工作基础发生深刻变化，给社会治安管理带来较大压力

随着“两新”工程建设的推进，镇（街道）、村社的区划进一步调整，原有的城乡格局进一步打破，使原有的农村警务室布局、基层群防群治组织、治安防控体系（包括治安卡点、视频监控布局等）等公安基层基础发生深刻变化。特别是在“1＋X”的布局建设中，涉及部分跨村建设新社区问题，使大量原有居民户籍地与居住地分离，而这方面在法律层面难有突破，给公安户籍管理以及由此衍生出来的治安管理工作带来了新的挑战。同时，在新市镇、新社区人口集聚、结构重组的过程中，出现一些原农村居民脱离农业生产，靠出租征迁补偿的房屋（有的拆迁户有几套房屋）为主要收入来源，调查发现他们平常无所事事，经常聚集赌博，加上一些高危新居民在此纠结，极易形成黑恶势力，严重影响社会治安。

（四）与“两新”要求相比，现行城乡警务工作还存在诸多不适应

尽管近年来，嘉兴市公安机关主动服务，统筹城乡发展大局，积极探索城乡警务一体化建设新路子，并走在全省前列。但由于受体制机制束缚，一些基础性、源头性、瓶颈性和保障性的问题还没有得到解决。首先，现有警务资源总量特别是农村地区的警力仍然稀缺，远不能满足嘉兴市“两新”工程建设规划的总体发展所需。目前嘉兴市共有农村派出所47个，民警942人，仅占全市总警力的20．7%。以南湖区七星镇为例，该镇目前实有人口3．06万人（常住人口1．96万、暂住人口1．1万），派出所现有民警10名，到2011年底新社区全部建成交付后，辖区实有人口至少达到10万人，警力缺口较大。其次，面广量大的农村地区交通、消防安全管理亟须进一步加强。如在全市目前502名专职消防队员中，绝大部分由派出所保安兼职，而且由于工资待遇低（全市各地基本在2万元左右），人员流动性大，消防专业技能较差，离专职消防队建设标准还有很大的差距。随着“两新”工程建设的推进和新市镇、新社区规模的扩大、功能的完善，新市镇、新社区的交通、消防等公共安全问题将更显重要，群众对城乡公共安全服务均等化的要求将更加迫切。

二、牢牢把握统筹城乡警务服务“两新”工程建设重点

城乡统筹发展的核心是城乡经济社会全面、协调、可持续发展，作为统筹城乡发展的重要抓手和载体的“两新”工程，在推进过程中，对政府各个方面的职能与模式提出了新要求。公安机关作为重要的行政管理部门，其警务工作理念和模式等必须与之相匹配。这就需要处理好稳定与发展的关系，既要始终融入统筹城乡发展的大局来正确定位警务工作，努力为建设“充满活力”的社会提供稳定的社会环境，又要切实把良好治安作为重要的公共服务项目，统筹、均等地加以推进。

（一）要进一步创新统筹城乡发展过程中的矛盾纠纷排查调处工作，促进城乡社会和谐

影响统筹城乡发展过程中最直接的问题就是大量的矛盾纠纷。要深刻认识到“祸患常积于忽微”的道理，认识到大量矛盾纠纷产生的源头性问题，立足于抓早、抓小、抓源，不断改进化解矛盾纠纷的方式方法，建立齐抓共管的纠纷调处机制。即要坚持有限解纷、有限处置与无限经营相统一，在现有的制度框架内，要建立由各镇党委综治委牵头，以社区（村）治保会为依托，信访、法庭、派出所、土管、民政等各部门共同参与、各负其责的纠纷处理协调中心，形成民间一般纠纷治保调，治安纠纷公安调，其他纠纷联手调，重大疑难复杂的纠纷由综治牵头召开听证会来调处的格局，切实把问题解决在萌芽始发状态。针对统筹城乡发展过程中可能出现冲突的情况，要研究制定适用于城乡各类群体性治安事件应急处置的规范和预案，建立一支由党政领导挂帅、各有关部门参与的综合处置预备力量，确保第一时间能快速反应和先期处置，为专业处置力量到位赢得时间，避免应对乏力。作为公安机关，要发挥点多、线长、面广的优势，把“触角”深入到农村社会各个领域，各个群体之中，及早全方位、深层次掌握各种影响稳定的情报信息，建立起城乡矛盾纠纷综合预警监测体系，及时研判，预警报告，切实当好党委、政府的参谋，有效掌控和消解重大的事件隐患、人员隐患、舆情隐患，把矛盾掌控在激化之前。

（二）要进一步探索城乡一体的治安防控，保持城乡治安稳定

当前城乡社会治安的关联性越来越强，有的城区犯罪，根子在农村；有的农村治安问题，主要受城区辐射。统筹城乡警务资源，加强地区、警种协作，实现警力互援、信息互通、工作互动，形成联手打防控犯罪的合力。探索犯罪区域联控机制，打破卡点布建、治安视频监控设施及巡防力量等治安防控资源城乡二元配置的做法，通盘考虑城乡治安状况，实行城乡一体配置，切实根据城乡治安时空变化规律特点，把更多防控资源投放在案件多发时段、多发地区和多发部位。紧跟新社区建设进程，科学规划、及时调整警务站（室）建设布局，进一步落实警务站（室）“开门、有人、亮灯”要求和“管人、控案、抓防范、服务群众”职责。完善流动人口双重协管机制，抓住城乡人口流动快、变化频率高的特点，加强对“社会人”的信息采集，采取“以房管人、以证管人、以业管人”等方法，建立高危人员信息共享和城乡双重协管机制，做到底数清、情况明、管得严、控得住。要强化城乡突出治安问题一体治理，改变以往布置公安中心工作重城市轻农村，动态考虑城市治安、静态布置农村警务工作的做法，采取既顾及城乡治安实际差异，又充分考虑城乡社会治安的关联、渗透和影响等因素，突出治安问题城乡一体集中整治，特别是对恶势力、黄赌毒、邪教迷信活动等，要商请综治牵头综合治理，堵塞源头上的漏洞，实现城乡打防犯罪的互动双赢。创新城乡一体的严打整治新机制，坚持信息主导警务，集中优势兵力，开展“短平快”的专项行动，确保一方安宁。

（三）要进一步挖掘整合社会资源，激发城乡社会治安群防群治活力

在当前公安警力一时难以得到较大改善的情况下，各地公安机关应当强化社会力量的挖掘与整合，激发群防群治的活力，最大限度地弥补警力资源匮乏的问题。一要抓紧建立新社区治保组织。在农村合村并组、重建社区过程中，许多农村社区选举产生了社区理事会，理事会根据居民的需求开展社区服务活动，理事会的自治活动大大丰富了村民自治的内容。必须重视和充分发挥这一力量在新社区治安工作中的作用，可以尝试建立由社区理事会负责人、片区民警、村民（新社区）群众代表和辖区单位负责人等组成的新社区警务理事会，指导好这一基层治保组织开展治安巡防等工作。要想方设法让乡村精英成为治保主任，使其“有人办事、能够办事”。二要发挥新社区及城乡社团的作用。在统筹城乡发展，由于利益分化加速，社会结构加剧变化，各类经济、社会组织加快形成。要充分利用这些组织在反映诉求、调节关系、自我管理中的作用，坚持规范和促进发展并举，可尝试由其调处矛盾纠纷、组织巡防、管理公共事务等，力求起到事半功倍之效。要加强与民政等部门的联系和沟通，尽快了解掌握非政府组织的数量、人员构成、性质作用、活动状况，做到心中有数、有效管控、为我所用。要防止非政府组织变成非法组织，一旦发现扰乱社会秩序、影响社会稳定的社会团体，要尽快向党委政府报告，配合有关部门作妥善处理。三要以市场化思路推进治安防控。要积极推行集资搞防控设施建设、治安有偿承包的做法，采取有钱出钱、有力出力的办法，募集资金，招募力量，用市场的方法破解缺人、缺钱等农村治安防控难题。

（四）要进一步改进各项公安行政管理，促进城乡生产要素自由安全流动

随着城市化进程加快，流入城市的人口将逐年增多。公安机关要进一步完善城乡统一的户口登记制度，促进农村富余劳动力的合理有序流动，实现城乡人力资源的统筹优化配置。要设身处地为农民工服务，落实好居住证制度，异地办理“二代证”，商请政府及联合企业建立集中居住点。公安交通、消防、出入境等公安行政管理工作要在法律政策允许的范围内，放宽条件，扩大范围，简化程序，提高效率，便民利民，为生产要素自由流通提供优质服务。当然，管理服务要坚持安全与便捷并举，注重加强交通、消防、民爆物品等安全管理，加大对各类安全隐患的排查整改力度，最大限度地预防和减少交通、火灾等各类安全事故。

三、抓实统筹城乡警务服务“两新”工程的突破方向

统筹城乡警务发展是个全新命题，近年来，全市各级公安机关进行了有效探索。2010年初，市局根据市委、市政府“两新”工程建设的规划，结合全市城乡警务工作现状，本着“服务大局、立足当前、着眼长远”和“整合优化、同步推进、保障发展”的原则，提请市委办、市政府办转发了《关于深化统筹城乡警务发展服务“两新”工程建设工作意见》，明确了推进统筹城乡警务发展的方向。在当前和今后一个时期，各地要结合当地实际，认真贯彻落实，创造性地推进统筹城乡警务工作。

（一）要在健全城乡警务发展体制机制上取得突破性进展

要在城乡警务体制机制上寻求突破，具体来讲，就是要紧扣“两新”工程建设步伐，对接镇、街道行政区划调整，稳步调整现行城乡派出所、警务室整体布局，逐步在全市形成40个左右的新市镇“一所两队”（派出所和交警中队、专职消防队）和300个左右新社区警务室的城乡警务模式，有效破除以往警务资源配置重城乡、轻农村的做法，坚持均衡、优化的原则，更加科学合理地配置城乡警务资源，使之与“两新”工程建设更好地匹配。当然，在警务资源配置均等，并不是绝对、静态的均等，而是根据新市镇、新社区的规模及治安复杂程度来配置，确保资源配置科学性和最优化。

（二）要在做强城乡基层警务平台功能上取得突破性进展

主动对接新市镇、新社区建设发展需求，进一步加快新市镇派出所、交警中队、专职消防队建设，在编制新市镇、新社区时同步规划道路交通、公共消防、安全防范设施等建设，搭建起城乡警务的基本平台。要坚持事权一致的原则，把新市镇治安管理、交通安全管理、消防管理的一些职责科学延伸至新社区警务室，使之成为集治安、交通、消防管理于一体的基层警务新的战斗单位，使其具备维护稳定、整治治安、管理社会的应有能力，为“两新”工程建设营造良好的治安环境。

（三）要在加大城乡警务建设保障力度上取得突破性进展

要积极向党委政府汇报，力争把城乡警务工作的保障与教育、医疗一样，列入新农村建设中的“公共服务”投资项目。按照“同步规划、同步建设、同步验收”的原则，将新市镇“一所两队”及新社区警务室（交管服务站）的用房建设、警务装备、人员编制、经费保障等统一纳入当地政府“两新”工程建设的规划，纳入当地财政预算，保证正常的办公经费和经费增长需求。公安机关内部要从政策导向、制度设计、勤务安排、警力资源配置上体现城乡统筹，并在晋级晋职、教育训练、从优待警上向新市镇派出所、新社区警务站一线倾斜，营造拴心留人的环境。

[1]姚钰明：浙江省嘉兴市公安局党委委员、副局长。