宁海县社会治安防控体系建设必须坚持的理论依据及创新之路

林　东[1]

社会治安防控工作是一项传统的公安工作内容，自新中国建立以来一直就是公安工作的重要组成部分。2007年，党的十七大明确提出“健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理”要求后，宁海全县社会治安防控体系建设进入新一轮的发展快车道，全县公安机关在调查研究的基础上，提出在全县建立以“七张网”为主要内容的社会治安防控体系建设构想，并全力推进情报信息、巡逻防控网、基础设施和专业队伍建设等工作，在全县成功实现了从蓝图向现实的转变，迸发出强大的生命力，也有力地助推了全县公安机关取得全国县级公安机关执法示范单位、全国“三考”工作先进集体、全市优秀公安局等一系列荣誉。随着国内国际大气候的风云变幻，全县也不再是东海之隅“海宁波平”之圣地，全县社会治安防控体系建设工作必须随势而变，以新的视点来审视下步的创新之路。

一、全县社会治安防控体系建设中存在的短板

（一）党政主导有力、部门联动不强

党的十七大报告和十一届全国人大的政府工作报告都提出了深入开展平安创建活动，并把平安创建活动作为完善社会管理的重要内容之一。社会治安防控体系建设作为平安创建的重要组成部分，得到了党委政府的有力主导。以宁海县社会治安防控体系建设为例，全县公共安全动态监控系统建设第一期需投入建设资金6000万元，是宁海县历史上单项投入最大的防控基础设施建设，如果没有时任县长的王剑侯书记高度重视和具体协调，就不可在短期内在全县建成拥有21个分控中心、800余路传输通道、1000余个前端摄像头的公共安全动态视频监控系统。以专业巡控队伍建设为例，如果没有县长褚银良同志在政府层面“每年为县公安局增加50名协警”财力上的支持和倾斜，全县专业巡控队伍也不会得到膨胀式的发展，全县巡控工作仍然会停留在零打碎敲、季节性运作的原始阶段，全县就会成为违法犯罪流入的“洼地”。但是部分协作不到位的现象仍然不同程度存在，如全县公共安全视频动态监控后续管理工作，“三分建七分养”的观念未有效形成，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅曾在2008年以浙委办〔2008〕85号文件转发了省公安厅、省社会治安综合治理委员会办公室《关于加强全省社会治安视频监控系统建设的意见》，《意见》明确“发改委和财政部门要加大投入，将重点公共区域的视频监控系统建设、管理和维护经费纳入地主财政预算，做好重大建设项目招标投标监督检查。规划部门要将社会治安动态视频监控系统纳入城乡建设规划，做到同步规划、同步建设、同步验收。供电部门要将视频监控公共部分的用电纳入城乡供电电源体系，并为前端监控点提供辅助灯光电源保障……”但是随着全县城市化建设的不断推进，特别是城区建成区的不断扩大，全县公共安全动态视频监控系统仍未得到相关部门的重视和支持，导致监控盲区不断扩大，综合效能发挥不明显。同样，在大巡控格局建设、流动人口管理等工作也存在类似问题。

（二）牵头部门强力推进，借力发展尚有欠缺

按照马斯洛的需求层次理论，当人们温饱问题得到解决以后，安全就上升为第一层次的要求。马克思在描述安全概念时，把安全描述为社会公众最基本也是最重要的需求。不安全包括客观方面存在的威胁因素和主观方面感受到的威胁因素，不仅仅是违法犯罪方面的因素，意外发生的事故灾难、自然灾害、公共卫生事件、骚乱与社会冲突、失序行为等都是影响公众安全感的重要方面。县公安机关作为全县社会治安防控体系建设的主责单位，千方百计加强内部挖潜，动员全警无私奉献，不断严密社会治安防控。但是影响群众安全感的各种因素在很大程度上并不是公安机关一家努力就能够全部解决的，正如违法犯罪是社会各种消极因素的综合反映一样，并不是公安机关所承担的维护社会稳定、打击犯罪等职能所能够消除的，为此必须按照社会治安综合治理的要求，打击、防范、管理、教育、改造与建设等多措并举，动员或借力各种社会力量一起来推进全县的社会治安防控体系建设。从目前全县公安机关推进的实践情况来看，一是表现出“剃头担子一头热”现象，公安机关热情高涨，倾力而为，其他部门推而少动，甚至不推不动；二是反映出公安机关在做好借力文章过程中方法不多，发动不够；三是暴露出对社会联动工作缺乏有效的制约措施，干好干坏一个样，没有一个很好的评估和奖惩措施。

（三）勤务机制粗放有余、精细略显不足

从公安机关内部推进全县社会治安防控体系建设过程中存在的问题来分析，一方面，勤务活动缺乏弹性，《孙子兵法》在《谋攻篇》中提出了“知己知彼，百战不殆”这一经典的战争规律，诠释一个亘古不变的真理：既要了解敌人，也要了解自己，才能掌握战争的主动权，才能屡战屡胜。而“不知彼而知己，一胜一负；不知彼，不知己，每战必殆”。多年来，情报信息主导警务工作虽然成为公安工作的基本常识，但是由于未能够遵循“变”的要求，体现在巡逻防控等勤务安排上，往往是在某一时段固定一个模式，巡逻、设卡都集中在同一时段，而未通过对巡控效果的实时评价做到因势而变，导致出现违法犯罪分子已经在规避公安机关的巡控活动而我们的勤务活动仍一成不变开展等现象。这一现象在我们经常性开展的集中清查等警务活动中也时有体现，人海战等现象比较多见。另一方面队伍执行力主动性有待提高，随着社会分工的不断细化，少数民警部门化意识严重，即使被抽调参加巡控、清查等活动，内心中却存在“事不关己，高高挂起”的思想，往往是“车轮转而眼不转”，导致勤务效果大打折扣。这些问题在表面上看是民警执行不到位，实质是却暴露出我们在日常教育管理中对日常养成、细节管理等强调不够，队伍革命传统和宗旨观念淡化等问题。

二、国内外研究成果对全县社会治安防控体系建设的启示

“组织是由人组成的。技术先进、设备精良固然可贵，但人却至关重要”。无论是推进社会治安防控体系建设还是与之配套的队伍教育管理，人永远是决定性因素。我们管住了人，违法犯罪活动就缺少实施主体。同样我们管住了民警队伍、统一了思想认识，公安工作就会强势推进。省厅党委提出的“两个最大”（即保稳定促发展创和谐是最大政治、“三多三少”是公安机关最大政绩），市局提出的“三个治安”（敏锐治安、主动治安、实力治安）等警务工作理念中也无不蕴含着国内国外警务策略。

（一）借鉴《孙子兵法》，理性研究公安工作规律

《孙子兵法》开篇即讲“兵者，国之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也”。意思是战争是国家的大事，关系着军民的生死、国家的存亡，不可不认真地研究。其中“察”即“研究”之意。在谋划具体的公安工作中，一是要在宏观上研究社会治安与社会发展的联系规律。注重将社会治安置于政治、经济、文化、法律、宗教等社会发展各要素中考虑衡量，查找治本之法；二是要研究公安实践中打防关系、侦查破案、治安防控、群体性事件处置等公安工作规律，从战略和战术上探索更加有效的途径和策略；三是要研究警察思维规律。必须从警察职业特点出发，注重培养广大民警的科学思维习惯，提高其透过现象看本质的本领，提高其职业素质和能力。

（二）注重环境规制，增加违法犯罪成本

以美国学者纽曼所著《防卫空间》为代表的环境犯罪学认为，在无法判断茫茫人海中谁存有犯罪企图，并且即便知晓谁萌生了犯罪动机，而在其付诸实施之前也不能限制其行动时，则应当从犯罪的目标和条件上去限制犯罪，设置犯罪的障碍，制造犯罪“得不偿失”的条件，使其想犯罪却无法实现，或者即便一时得逞，也难以得到非法利益以及难于逃脱法律的制裁，从而提高犯罪的成本。已萌发歹念的主体则可能因为犯罪的难度与风险过大，机会与风险成本过高，而不得不放弃犯罪的企图，由此则大幅减少罪案的发生。社会治安防控体系建设，重点是构建违法犯罪嫌疑人“不敢为”的严管氛围、“不能为”的物理环境，从而将化解矛盾纠纷的力量和防控的力量超前部署到最可能发生违法犯罪行为的时空，当违法犯罪分子一产生犯罪意念时就受到震慑，增加其对犯罪成本的考量，使其及时消除犯罪意念。或者是当违法犯罪分子着手实施危害社会的行为时，就会被我们及时发现制止，不至于发生危害社会的现实行为，减轻对社会的危害后果。

（三）着眼于“早”与“小”，实施快速反应

任何一项违法犯罪行为的产生，不管是否产生后果，只要其一付诸实施，就已经对社会造成了危害，造成社会利益的“负增长”。构建社会治安防控体系，必须注重从小处入手。一是要运用破窗效应原理，重在抓早。“破窗效应”是美国政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出的。这个理论认为：如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。久而久之，这些破窗户就给人造成一种无序的感觉。结果在这种公众麻木不仁的氛围中，犯罪就会滋生。这个效应说明了一个道理，就是一种不良现象的存在，都在传递一种信息，这种信息会导致不良现象的无限无序扩展，并且那些看似偶然的、个别的、轻微的“过错”，如果对此熟视无睹，就会纵容更多的人去做同样的事。这一理论告诫我们在具体的公安工作中，要注重对苗头性、突发性、倾向性违法犯罪行为的快速反应和果断处置，尽可能将事态解决在始发、萌芽阶段。二是要关注蝴蝶效应，突出抓小。美国气象学家爱德华·罗伦兹1963年在解释空气系统理论时提出著名的蝴蝶效应，其大意为：一只南美洲亚马逊热带雨林的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可能两周后在美国德克萨斯引起一场龙卷风。此效应说明，事物发展的结果，对初始条件具有极为敏感的依赖性，初始条件的极小偏差，将会引起结果的极大差异。也就是“在一个系统中，初始条件微小的变化就有可能产生长期、巨大的连锁反应”。按照这一理论，我们在警务工作中，不能够忽视小案件、小事件、小纠纷等轻微违法犯罪的预防和打击，必须立足抓小，提升管控水平，以免养痈成患。特别是在网络社会管理过程中，对任何网上动态都不能掉以轻心，要提前介入，减少其破坏能量。三是要运用沙堆效应，强化抓本。北京警方在通过对全市社会治安情况、发案构成的分析研判后提出沙堆效应的理论。这一理论认为，案件总体结构好比一个沙堆，位于沙堆顶端的是少量的大要案，基底是社会治安秩序，而大量的多发性案件则处于沙堆的底层，沙堆顶端的大要案并不是空中楼阁，而是同沙堆底层的各类常发性案件具有共生关系。我们在降低沙堆高度时如果单纯把顶尖挖掉，马上就会有新的沙尖产生。只有从底部入手，让沙子一层层下崩，才能使沙堆高度降低，使沙堆变矮变小。从而为我们揭示出“要想大案少，一般刑事案件必须少；要想一般刑事案件少，治安案件必须少；要想治安案件少，社会治安秩序必须好”这一道理。按照上述警务理念，全县公安机关在建设社会治安防控体系过程中，必须立足抓早抓小实现“秩序好”，才能达到“发案少”的目的。

三、创新全县社会治安防控体系建设的设想

违法犯罪是社会各种消极因素的一种极端反映形式，公安机关组织开展系列性的打击整治行动，只能在某种程度上遏制违法犯罪的发生，但无法根治其滋生的根源。为此，全县社会治安防控体系的建设要立足于全县动态社会环境的变化，坚持系统化、社会化、市场化、精细化、地域化的建设原则，不断严密各种消极因素的防控和化解，才能不断提高驾驭社会治安局势的能力，实现长治久安。

（一）必须坚持系统化的建设原则

系统论充分证明，推动系统协调发展的动力，正是来自于有一定差异的不同系统的互动整合，系统的整体功能大于部分功能之总和。系统性是治安防控体系的基本属性，这一特性决定了治安防控体系建设必须打破零打碎敲、突击性或者是修修补补推进的局面。一是党委政府要加强领导，“集中力量办大事”是我党的政治优势，必须将之更好地运用到全县社会治安防控体系建设中去，公安机关要充分借助党委政府的力量，当好党委政府的参谋，不断挖掘可供用于严密治安防控的社会资源，借党委政府之力进行整合。二是注重人防、物防、技防等子系统的建设。在人防上，要借助民力，组建专业巡控队伍、群防群治队伍、社区企业自防力量，提高防控力量的见警率。在物防上，规划等部门要提前谋划，在城市建设中就将物防工作纳入规划，封闭小区不必要的通道，安装防盗对讲门，将居民生活住所与外界物理隔离。在技防上，要加大设施的投入，推广应用视频监控系统、交通智能卡口等科技设备，根据城市建设特点延伸技防工程建设，提高吓阻、发现、倒查违法犯罪的能力。三是要强化打防管控一体化建设，防范中要做到点、线、面的有机结合，合理划分巡区、设立必到点、必巡线，提高管控效果；要突出对严重刑事犯罪、多发性违法犯罪、影响群众安全感的主要犯罪的打击整治，达到以打促防的目的；巡控中要加强情报信息主导，社区、街面、重点部位以及主要通道的卡点要相互补充、衔接到位。总之，要通过社会治安防控各子系统的不断完善和建设，努力实现“整体大于部分之和”的目标。

（二）必须坚持社会化的建设方向

建设社会治安防控体系作为写进十七大的主要工作，已经从公安单独推进上升为国家治理社会治安的重大决策。在“警力有限”局面在短时无法改变的现状下，“民力无穷”永远是我们建设社会治安防控的必由之路。一是要加强理论研究，着眼于国家在市场经济条件下创新社会治安管理的高度，不断丰富防控社会化建设的实践，通过加强理论研究，完善党和国家决策体系。二是要将社会化作为党委、政府统一领导落实社会治安综合治理工作最根本最有力的措施，按照“谁主管、谁负责”，“谁家小孩谁抱走”等要求，明确各部门建设责任，采取强有力检查手段，着力在抓落实上下功夫，不断分流建设压力，切实改变目前“平时谁都有责，关键时无从问责”的现状。三是要定位公安机关在推进社会化建设的角色定位，也就是公安机关要充分发挥专业优势，做好组织发动工作，最大限度地组织和动员全社会力量参与到治安防控中去；加强统筹协调职能，积极协调包括各部门、社区、农村等社会力量参与其中；加强专业建设，组织公安直接指挥下的专业巡控队、社区保安队、场所三联队等开展多种形式的巡控活动，示范和引领全县治安防控工作。四是注重群众参与积极性和自防意识的培养引导，这是社会化生命力的关键。要加强宣传发动，牢固群众树立“安全防范、人人有责”的意识，将防范工作成为群众的常识、常态。要积极引导、激发群众防范热情，鼓励群众积极参与，形成群众积极参加的强大氛围。五是要通过各种媒体大张旗鼓宣传治安防控工作，及时表扬为防控作出贡献的群众，全面介绍简单易懂的防范知识，加强走访力度等，不断增进群众对社会化的沟通和理解，拓展社会化的实现渠道。

（三）必须遵循市场化的建设规律

社会治安防控体系建设走市场化的道路，是社会主义市场经济体制之必然，也是实现社会化建设的重要保障。如全县公安机关在场所行业防控中，通过对派驻在各大场所的保安队员的整合，将场所“三联队”打造成处置场所行业突发事件的拳头，就是遵从“谁出资谁受益”的市场经济规律，将分散的保安队员形成防控合力，既尊重行业自治，又保护场所合法经营。公安机关在推进市场化运作时，还要跳出公安看公安，一是要将着眼点放到居住住宅建设上，加强与房产、市政的管理部门，房产企业的沟通，提醒房产商将安防工程作为房产的亮点，在安全上多创意，提高房产企业的竞争力，回应群众的安全需求。这也是群众购买服务的必须走势。二是要将着眼点放到保安服务公司建设上，为社会、群众提供有偿押送、人身护卫等服务，提高全社会的防范水平。三是在将着眼点放到服务外包上，如桥头胡街道在全县首创的“治安责任承包”机制，就是通过公安机关对辖区发案指标的核定，将之与防控承包经费直接挂钩，将社会治安防控工作进行市场化运作，既减轻政府压力，又提高承包人的防控积极性。总之，要探索市场经济条件下的社会治安防控道路，按照市场经济规律办事，引导参与者遵守市场法则，努力营造社会治安防范工作环境。

（四）必须坚持精细化的发展道路

破窗效应、蝴蝶效应、沙堆效应都揭示了一个共同的道理，就是不能忽视小问题、小矛盾、小细节。公安机关在推进全县社会治安防控体系建设过程中，必须牢固树立“三多三少”、“三个治安”等理念，将精细化的要求始终贯穿于警务活动的始终。一是机制建设要精细化，在当前分工日趋明确的形势下，公安机关内部各种勤务运行机制也要做到责任明确、分工清晰，否则就会产生打乱仗、推诿等情形。要科学定位各警种各单位职责，把派出所建设成为公安机关集打防管控教于一体的综合性战斗实体，将“信息采集、人口管理、走访巡防”作为主要勤务内容，不断夯实公安基层基础。明晰治安、刑侦等部门双重责任，承担全县治安、刑侦业务建设及派出所指导服务等职责。要完善勤务指挥体制，110指挥中心要发挥龙头作用，加大社会联动工作，不断完善GPS、PGIS、视频监控、区域联网报警、预警研判等功能，成为全局警情监测、调度布警、协同指挥的总引擎。要强化专业打击功能，特别是对系列性、有组织、智能化等犯罪活动，刑侦、经侦、网监等专业警种要充分发挥专业优势，组织开展专案攻坚，坚决不能让此类案件多发或形成气候。二是巡逻防控要精细化，情报主导、屯警街面、正面碰撞是目前提高防控实效，遏制案件高发的最有效武器。要强化发案规律特点的分析研判以及巡控勤务的实效评估，灵动勤务安排，最大限度地将警力部署到案件可能高发多发的时空，提高震慑效应，及时吓阻违法犯罪。要精细分配责任，科学划分巡区、设立必到点和必巡线，辅之以视频监控点名、指纹打卡等手段，全力提高巡控区域的见警率。要切实改变部分警种承担巡控责任的局面，明确交警等警种在巡逻值勤、查纠违章的同时，也要灵活应用盘查措施，接受指令开展围追堵截等任务，刑侦部门要结合破案实际，研判违法犯罪嫌疑人的作案手段并及时预警，要加大秘密力量建设力度，建立秘密力量控制点，及时获取动态信息，加大对易销赃部位的控制。三是勤务安排要精细化，要坚决杜绝一成不变的布警模式，真正将“警力跟着警情走”的理念贯穿于社会治安防控工作始终，改变“日出而作、日落而息”的传统勤务模式，实行弹性工作制，最大限度地将警力推向街面、推向夜间、推向案件高发时空。

（五）必须兼顾区域化的地域特点

全县公安机关推进社会治安防控体系建设的实现途径，从大局上来讲，就是要立足于宁海全县的社会治安特点，以防止全县成为违法犯罪流入的“洼地”为目标，尽最大努力将违法犯罪挤压出宁海。从各派出所来说，要在服务全县打造防控高地的基础上，更要综合辖区人口流动特点、地理位置等，建设区域化的小型防控体系。如城区及北部乡镇，工业经济发达、实有人口众多、区域集中，就要将工作重点放到防流窜、防输入上来，不断加大全时空的巡控控制。西部等山区乡镇，地域面积大，无法全面布警，而且输入性违法犯罪少，则要将防控重点放到本地流出人口控制、矛盾纠纷化解等工作上来，努力为城区等重点部位提供信息支撑，防止本地发生“民转刑”案件。东部农业区则要在重点防控季节性盗窃农用设施案件的同时，也要根据辖区人口流动特点，有重点地加强流出人口的动态控制，依托大情报体系建设工作，实现各种信息的共享互通。

[1]林东：浙江省宁海县委常委、公安局长。