关于打破基层派出所区域警务壁垒的几点思考

程高华[1]

在2010年9月26日环首都七省区市区域警务合作会议上，公安部部长孟建柱强调：“建立区域警务合作机制、加强区域警务合作，是服务国家区域发展大局，有效维护社会稳定的必然选择。”当前，全国31个省区市已相互建立合作机制，我国已全面跨入“区域合作警务时代”，区域警务合作也势必将成为一种常规型常态化工作。而基层派出所作为一线警务单位工作极其重要，但是现在日常警务工作繁重、警力不足，同时派出所间的区域合作“不够深入、手段单纯和无法持续”而导致资源不能共享、优势不能互补，极易产生民生不稳、警务工作失败的被动局面。如何搭建起区域合作桥梁并形成长效机制，发挥合作功效打破区域警务壁垒？笔者以嘉善天凝派出所为例发表一点个人想法。

一、建立基层派出所区域合作的理论基础和现实根据

“现代警务的核心是信息警务，基础就是合作警务。”基层派出所间建立起的区域合作长效机制可以借鉴一些典型范例，找准坚实的理论基础，同时还必须满足基层派出所现有的治安实际，创建自我特色。

（一）区域警务的基本原理

以一个基层派出所辖区为单位，区域警务就是该派出所衍生的一系列警务工作，而其所对应的就是区域治安。区域治安既指一定地理意义上的地域范围内的社会治安，也指一定行政管辖范围内的社会治安，如国外学者提出的“制图学”、“犯罪生态学”等理论可供参考。区域治安呈现的基本特点：一是相关性。这是辖区各种矛盾的综合反映；二是趋同性。两个区域间的犯罪活动往往有一定相似或共通性；三是相对独立性。受行政管辖范围的影响，不同治安区域之间具有相对独立性。所以相邻派出所间的警务工作既有各自特色，也有很多的相似性可参可鉴，而其间的犯罪活动也会产生一定的共性可串可并。同时由于犯罪活动的连续性、流窜性和跨区域性等特点，使得信息情报资源在区域上具有一定的共享性。通过区域联动，可以消减单个派出所在打击犯罪中形成打、防、控一体化的“拳头”。

（二）警务合作的理论基础

2010年是全国公安机关跨区域警务合作机制建设的蓬勃之年，同时也为基层派出所间的合作模式创建奠定了坚实理论基础和参考意见。在2010年6月举行的全国公安机关社会管理创新工作座谈会上，公安部部长孟建柱就提出：完善区域警务合作、警种合作机制，并先后建立起了东北地区警务协作机制、环首都七省区市区域警务合作机制、西北地区警务协作机制、泛西南警务合作机制、苏浙皖沪区域警务合作机制和皖赣豫湘鄂五省警务合作机制等，并分别签署了诸如《环首都7省区市区域警务合作机制框架协议》的绑定型协议。经过一段时间的磨合成绩是斐然的，如广州刑事立案数同比下降15．1%，群众的安全感上升11．2%，社会治安满意度提升35．8个百分点。中国人民公安大学公安教授魏永忠撰写的《跨区域警务合作论——环首都地区社会安全防控警务合作体系研究》更是提供了区域警务合作的理论范本。同时，笔者也发现了一些地方基层派出所间建立区域合作模式的蓝本，诸如跨滨州、淄博两市七个派出所合作模式，跨省警务协作盱眙模式等。

（三）基层警务的现实需要

理论基础催生合作框架，而警务实际的需求则提出了现实依据，各派出所间的警务需求也有很大的相似处。以嘉善天凝派出所为例，区域警务所呈现三大特点：一是地广警力少，日常管控难。辖区面积达到了75．43平方公里，下辖25个行政村（社区），常住人口达到5．9万、暂住人口1．9万人，现有警力25名人均比3120∶1，日常管控能力捉襟见肘；二是临边乡镇较多，沟通难。相邻的基层派出所有7个，且横跨嘉兴市4个县区，日常警务交流并不通畅；三是交通便利，全面防控难。辖区内不仅有大型水路要道，还有320国道、申嘉湖高速等发达陆路交通，同时通往临边乡镇的村级公路不下20条，是一个四通八达型的乡镇。同时，笔者还对该所2010年度侦破的各类案件做了大致分析发现：跨镇“输入型”案件占总破案数的35%，而本镇“输出型”犯罪嫌疑人被查获64名。如2011年2月该所破获的一起系列性盗窃案中嫌疑人不仅长期在本辖区内作案还多次窜至临镇的七星、塘汇等地作案20余起。这种半径在10公里以内的“输入型”、“输出型”和“流窜型”异地作案现象越加严重，也就急需一线基层派出所间建立起日常联系合作关系。

（四）区域合作的深远意义

基层派出所是执法于民、服务于民的一线实战单位，警务工作的成败意义重大，而派出所间的区域合作长效机制是打破警务壁垒的关键，是充分体现“资源共享、警力互助和警务互补”的最大优势。首先，体现了资源共享的优势。区域合作不仅能够方便日常案件防控和协查侦办，还能逐步淡化隐形“警务边幅”从而扩大警务流动的领域，实现有价值情报信息的互通共用和相似资源信息的融合；其次，体现了警力互助的优势。在面对重大事件或紧急情况时，通过警务合作平台能够第一时间集结优势警力。同时通过定期交流研判能够制定整治“顽固”治安问题的措施，并实行警力互助来开展集结式的整治清查，对重大案件的分析和研判实现警力互助和协同侦破，从而达到从“单兵作战”到“兵团联战”的效果；再者，体现了警务互补的优势。建立区域警务合作体系能够提高警务效率和提升警务质量从而最大限度地消除地区间的壁垒，破除地方保护主义实现警务互补、创新管理、统筹各类警务资源，充分发挥公安机关整体作战优势。同时，通过建立定期的互访互动、互学互练和交流切磋的常态工作，进一步总结提炼警务工作经验，真正推动理论成果向警务生产力转化。

二、现有基层派出所区域合作模式的现实状况和存在问题

基层派出所间的区域性警务合作工作还不够深入透彻，也并没有形成长效的工作机制，所以现存的合作交流多呈现“不够深入、手段单纯和无法持续”等不足。

（一）区域警务合作缺少媒介而无法深入

以现状看来，各派出所日常的警务工作基本上停留在辖区内部经营，精力也在自己的“责任田”上，而对于周边治安环境是“两眼瞎”或者是了解甚少。由于长效的区域合作模式没有形成，合作只是简单地停留在“调取材料、协查案件”等粗浅层面，定期会商、联警执勤等深层次合作机会难以着手。同时，由于缺少平台就需要上级部门牵头甚至牵涉到跨区的还需要再上一层的沟通。再加上现在大力提倡的区域警务合作工作也大多数停留在省市一级公安机关层面上，而基层一线实战单位间的合作却少有人提及，缺少媒介的状况下这种小打小闹的合作交流远远不能打破“各自辖区各自为政”的现有局面。笔者曾处理过这样一个警情：天凝与油车港（跨区）交界带有一个寺庙因土地问题产生纠纷，该寺庙属于油车港，而庙前有一部分土地属于天凝，对于此类的职责不清的“模糊”纠纷单凭一方是比较难调和的。所以，现实工作中区域治安的界线相当明显，警务模式也仍旧是单一的区块状，缺少合作平台难以实现深入的长效协作模式。

（二）区域警务信息壁垒导致合作手段单纯

相对封闭的区域警务无法引导通畅的信息流从而产生壁垒，这对我们案件侦防特别是系列性流窜案件带来了很大不便。首先，由于相邻乡镇间并没有特别明显的地域界线，“甲地居住、乙地作案、丙地销赃”或者是临镇短途奔袭式的犯罪现象就尤为明显。2010年度天凝所破获的多起系列性盗窃案件均属上述情况，同样有时一些蔓延型高发案件也难以互通预警从而实现多地同步防控；再者，由于缺少案情实时交流，案件破获后跨镇串并查处困难，甚至是案犯交代的案件无法查证或者是隐案无法挖掘；其次，英国《警务信息管理指导手册》中明确指出：警务信息的收集和记录对于有效警务是非常关键的。但是信息壁垒使得一些重要情报信息无法交流，从而给侦查破案带来了不少麻烦，如邻镇的高危人群情况、情报线索交流等。所以，“发协查、调材料”、“今天需要今天上门”或简单的电话联系等单纯交流手段导致了消极破案态度，比如一些警务人员认为打击犯罪份子“够刑”就行不必深挖，导致很多潜在的“已破”案件却将终身“未破”。

（三）责任考核导致单兵作战、自我封堵现象严重

由于受制于日常考核要求，传统的治安工作基本是在行政治权的框架内进行，这样区域警务的触角断头、自我封堵和保护主义的现象严重，行政边界线相当明显警务合作开展也无法持久。首先，出于对考核工作的考虑，同一县市内的派出所合力破案往往就会打击数平分、工作“大锅饭”，而对于跨区派出所合作而言往往协作方将无利可图，这样的付出和索得“矛盾”就降低了大家建立长久合作机制的兴趣，也就疲于搭建固定的合作平台或者奉献自我的优势资源；其次，传统的单兵作战模式对于现在复杂的治安状况只起到“治标不治本”的临时效果，如当某派出所采取严打措施时，该辖区的部分犯罪人员可能会转移至邻近乡镇进行犯罪，这便可能造成其他乡镇治安问题的恶化；再者，自我封闭就意味着无法动态掌握突发性的治安变化，如一旦发生群体性事件临边乡镇的同籍人员及关系人可能就会快速涌入，这样辖区派出所不能第一时间掌握有利信息就无法开展有效措施平息事态。因此，新形势下的区域治安控制，应跳出行政区划的框架、克服责任考核的捆绑，牢固树立区域治安理念。

三、对基层派出所区域警务合作长效机制建设的几点建议

基层派出所间区域警务合作长效机制建设的前提：平等协商、资源共享、协作联动、优势互补；工作原则是：主动工作、密切配合、相互支持；工作目标是：着力打造实战型、常态化的区域一体化警务模式。

（一）以协作理念为前提，树立三种持久理性的工作意识

无论是基层派出所间还是上一级公安机关都需要树立“长久重视、合作协助、互补互帮”三种正确的工作意识，从思想源头上找准工作切入点。

1．要树立长久重视的意识。基层派出所间建立的合作模式并非是单一的、单次的，而是长久的、持续的，同样也是重要的、关键的，所以，不仅需要搭建一个专门的协作平台，建设一套较为合理完善的合作体制，设立专门日常联络机构（包括整合后的领导班子、轮庄式讨论会议和专门的信息员班组），负责协调推进合作事项的进展，建立各成员单位间衔接落实制度，对具体合作项目及相关事宜提出工作措施，落实协议提出的具体事项。同时，上级公安机关要定期组织协商和日常监督，对于一些平级层面难以化解的工作矛盾出面协调解决，真正做到“一碗水”端平，如跨区派出所间合作时的利益分配等问题。整个体系中的指挥协调是否有力，直接影响和决定着每个派出所单体对辖区治安地有效管控能力。建设区域警务合作体系的目的是将一线派出所之间分散的管理、信息、技术资源整合起来，达到化零为整的目的，所以，只有每个派出所及上级公安机关的领导层面牢固树立了长久工作的意识，才能系统化地建设每一个合作体系。

2．要树立合作协助的意识。加拿大警方为扩大情报信息来源制作的宣传影片《From the ground up》（从基层开始）中提到：“你所看到的、你所听到的、你所发现的都是情报来源，这可能与一个在加拿大或者国外的犯罪调查有关，甚至会挽救一条生命。”同样基层派出所作为一线实战单位最主要也是最需要的就是情报信息的收集，所以在实行全警全民情报信息收集的同时也需要信息的交流研判。不难看出派出所间最重要的警务交流就是情报信息的互换协助，所以每个合作体系中的领导层面要有信息协调交流的意识，有资源互通、信息共享和情报同析的意识。另外，对于义务型协助的情况还需要树立起“办案协作、有查必复和有难必帮”的大局意识，把自身利益淡化在协助意识之后。

3．要树立互补互帮的意识。区域警务合作关键是要实行统一指挥和调度，将合作体处于组织化、有序化的状态，进而形成优势互补，实现从分散作战向整体作战、合成作战的转变，产生整体大于局部之和的系统效应。所以，要每个基层派出所领导以及每位民警都要树立两种互补互帮的意识：一是单个合作体内成员间的信息互补和警务资源共享；二是合作体之间由于共同成员而产生的信息资源补充。同样，只有真正履行了这样的义务和权责，不仅每个合作体内就产生了日常的警务信息流，而且还可以顺利地与周边的合作体产生互通效应，将各类警务信息在各个基层派出所间流动起来，成员单位就能各取优势警务资源的同时也奉献价值信息。

（二）以信息警务为基础，建设三项长效性的工作制度

意识层面的形成是区域警务合作工作建设的前提，而基础的是各项刚性制度的创建，需要建立“责任监督、日常交流和共享研判”三项工作制度。

1．建立责任型监督制度。为了明确成员间的责任和业务，更好地落实日常合作交流工作，建立起责任型的监督制度是很有必要的。首先，各成员单位之间可以签订诸如《＊＊派出所警务合作协议》，以合同、签约式的形式来绑定责任，并且还需要制定详细的工作制度明确诸如办案协作、有查必复等一些基本的合作范围和形式；其次，建立明确的考核制度，该项制度不仅要明确同区派出所间合作成果地利益分配问题，还要充分考虑跨区跨市派出所间的考核情况，通过上级主管部门层面的沟通明确统一考核标准，如在跨区单位协助完成一次警务合作并取得成果可取得考核附加分等；再者，为了各成员单位能够切实履行义务享受权利，不仅需要建立起成员间的互相监督制度，还需要在成员单位上一级公安机关中建立下定期回访调研的监督制度。

2．建立日常交流制度。首先，要建立自身信息员制度，各成员单位要自设分管领导和专门的信息员，定期收集汇总所内信息并做好分析研判，同时方便协商区域警务协作事宜、协调推进合作事项的进展；其次，要建立起定期联席会商制度，明确每月或每季度开展一次交流会，通报社会治安工作情况、总结警务协作经验、对存在的问题进行探讨和分析，同时实现各成员单位之间的信息汇总和资源共享，如提供高危人群信息以便各自辖区内甄别各类案件嫌疑人信息情况；再者，建立互派民警锻炼和民警交流学习制度，通过成员单位间的民警互派锻炼、在职交流学习等方式将警务触角互联更深入了解周边实际，学习不同的警务工作方式、提升自身岗位工作能力，同时也能带着“问题和疑问”来找到相异区域警务中的好方法好手段。

3．建立信息共享、研判制度。情报信息、优势资源的共享和研判是极其重要的，也是合作体系中最为紧要关键的部位，切实建立起畅通的信息共享和研判制度就尤为重要。所以，各成员派出所必须合力建设一个专门的信息平台和信息研判中心，建立一个健全的信息资源库进行各类信息的分类汇总，设立专门的研判小组定时定期将各类治安信息汇集编制和集中研判，并组织实施定期不定期的综合研判、专题研判、专案研判，切实做好研判结果的追踪调查，如重大案件分析、高发案件预警等。同时，上级公安机关负责对定期（每周或每月）发布的信息质量进行监督考评。

（三）以联勤工作为主导，建立三项区域警务的合作机制

以日常警务联系为枢纽，通过“联合执法、联合执勤和互援共治”三项机制逐渐建立起流畅的警务合作渠道。

1．建立联合执法机制。针对各自辖区内的常发性、重大性案件，辖区派出所经过梳理分析后在联席会商会议上进行研判，或对已破的跨辖区案件进行讨论研究进一步深挖战果，并逐渐形成案件互查共破机制，如对发生的跨区型流窜犯罪等各类违法犯罪活动，由案件主侦单位牵头，成员单位密切配合、共同打击，有效提高该类案件的侦查破案效能；其次，通过情报信息数据库整合和资源共享共用分析梳理一批重点人员名单，由所辖地单位做好高危人员的动态监控和查缉堵控，有效提升动态精确管控和打击能力，如定期公布重点人员信息及动向；再者，分类建立如侦查办案、社区警务等人才警员库，并开展定期相关的技能切磋和交流工作，通过建立协作机制实现优势互补和区域资源利用的最大效能，如开展定期的办案协作、警务协作联动和联系走访等工作。

2．建立联合执勤机制。“多破案不如少发案。”防范工作永远是基层一线公安单位的重要职责，面对现有的便捷交通条件、紧缺的警力分布等客观因素需要建立起联合执勤的工作机制。首先，建立路上要道共卡。在一些重要的路上交通要道上设立边界共卡，由双方辖区所分别出人参照出城卡点的方法开展夜间盘查和检查工作；其次，守牢出入口径。协商在辖区边界的村道上开展临时性地联勤巡防和卡点建设，或者按照发案情况开展暗卡设置工作，同时绘制各自辖区的交通路线图、制作巡逻队员名册和烧制统一的无线对讲机频道，有条件的可以将各自辖区内的路面视频和卡口监控系统进行整合，实现定向联系和动态掌控的局面，如开展定期的围追堵截预演等；再者，成立边界警务协作站。在一些治安状况复杂的边界区域由双方出人建立边界警务协作站，双方民警交叉上岗，在“办理相关证照、情报信息共享、联合巡逻执法、调解矛盾纠纷”等方面展开协作。

3．建立互援共治机制。在面对一些突发情况或者乱点整治时，要坚决按照《协议》规定落实警力援助，但前提必须对出警支援的程序和条件、领导职责进行明确。首先，设定互援的范围。合作体制定出相应的警务行动方案并适时开展预案演练，在发生群体性事件、重大灾害事故等突发性严重情况时可通过快速请求、决策开展警力互援，如在重大安保任务和专项行动期间，通过区域间联防协作实现互帮共助；其次，建立临时性援助。一旦出现重大的临时突发性警情如杀人、绑架等时需要对犯罪嫌疑人和车辆协助盘查堵截的，可直接指令相关单位立即上卡堵截；再者，突出问题互研整治。对各辖区内普遍存在的社会治安热点和难点问题，通过信息交流和会商机制进行共同研判并制定整治方案，并定期（每月或每季）整合大批警力对治安复杂区域和突出问题开展专项整治，如采取联合行动、异地办案查处等办法实施有效整治，充分体现“大兵团、大作战”的警力优势。

参考文献

［1］吕雪梅．英国警务信息收集制度及其借鉴［J］．公安教育，2009．

［2］魏永忠．跨区域警务合作体系研究［M］．北京：中国人民公安大学出版社，2010．

［3］刘金松．我国初步建区域警务合作机制变“单打独斗”为合力［N］．法制日报，2010．

［4］沈楚赓．长三角同城效应下区域警务一体化之研究［J］．浙江警学，2011．

［5］广州市公安局课题组．关于区域警务机制联动的实践与思考——广州区域治安治理探析［EB／OL］．广东政法网，2011．

[1]程高华：浙江省嘉善县公安局警务督察大队民警。