当前城乡一体化发展中存在的几个问题

二、当前城乡一体化发展中存在的几个问题

（一）“城乡二元社会结构”在短期内难以消除

城乡二元结构是制约我国经济社会发展的体制性瓶颈，当前很多社会问题如“三农”、“就业难”和内需不足等问题都与不合理的二元社会结构有关。推进城乡一体化就是要破除城乡二元结构，但这一结构的改变需要一个较长的时期。根源在于，中国的城乡二元社会结构具有很大的特殊性，这种特殊性表现在以下几个方面：（1）就其形成过程而言，具有很强的人为和制度固化特征。在1949年之后，基于社会管制的需要，国家通过人民公社制和单位制分别将城乡居民束缚于既有单位组织中，因而它不是经济发展水平自然演进和居民自愿选择的结果，而是通过一系列不平等制度固化、强化的结果。（2）就其表现形式而言，具有静态的和动态的双重特征。静态的城乡二元结构是计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份所形成的两种权利不平等的制度体系，而动态的城乡二元结构则是在市场经济条件下基于本地居民与外来人口（主要是农民工）两种不同的身份所形成的两种权利不平等的制度体系。（3）究其特征而言，具有总体性、联动性和叠加性特征，属于集政治控制、经济发展、社会地位、文化教育和生活方式等为一体的“总体性二元社会结构”。正是这三个方面的因素决定了破解城乡二元社会结构的难度极大，在短期内很难消除。

（二）内生性聚合发展动力明显不足

城乡一体化发展，既要求逐步消除城乡之间的发展差距，又要求城市和乡村通过互补和相互促进共同向前发展，保持持续繁荣状态，而不是将城市的发展建立在对农村的剥夺上面或相反。因此，要达到这样一种“共荣”状态，就需要解决一体化发展的动力问题。当前城乡一体化发展的动力，主要来自于政府政策导向、市场经济激励和居民的自主流动，其中以政府促动型为主。但是这三种动力源都存在各自的不足，包括市场激励和居民自主流动在内的三种动力源还比较缺乏内生性、长效性和聚合性。首先从政策导向看，推动一体化的主体是政府，其动力源是政府这只“看得见的手”的行政计划和宏观调控。这方面主要有对公共服务的财政支付，如农村医疗保障、义务教育经费；政府通过的法规，如对就业歧视的规定、农业补贴政策以及其他税收调控；另外还有对公共基础设施建设，如医院、学校、道路等。虽然政策导向可以在一夜之间将郊区、“城中村”或城乡结合部的所有农民转变为市民，但对于乡村所有农民而言单纯的身份转换意义不大，而且政府无力提供庞大的福利支出，当公共支出的比重过大时，政府可能会面临财政危机。从市场的角度看，市场这只“看不见的手”会通过有效需求及价格波动发挥作用，但乡村的市场主要是一个初级产品和日用品的消费市场，市场规模有限并受到乡村人口平均收入的影响，乡村农产品对全国市场需求信息不敏感。从居民的自由流动看，流动的大趋势是人们纷纷从乡村流向城市，这种流动的动力源是每一个个体基于理性选择对自己生活前景的预期。但由于城市生活成本较高，只有很少一部分有能力在城市定居下来。在人口流动方面，一方面城市对劳动力的需求总量可能是有限的，另一个方面是有效需求很大，但对劳动者的技能有限制，因此会出现劳动力供需双方的错位。这几个方面的推动力如何能形成一种合力，还需要进一步研究。

（三）“城市化”与“新农村建设”如何协调

“城乡一体化”不等于“城市化”，与“社会主义新农村建设”更是有显著区别，那么这三者间的关系如何理顺？在城市与乡村的关系上究竟是谁“化”谁？怎么个“化”法？毫无疑问，选择走城市化道路是现代化的必然趋势，不可逆转。但这一过程与产业结构调整、人口流动、文化教育的提升等方面有很大关系，因而是一个长期渐进的过程。从城乡一体化的角度看，城市化更注重从城市这一极来分析和解决城乡差距问题。“社会主义新农村建设”这一提法，出自于2005年10月中国共产党十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。新农村建设包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、法治建设五个方面。新农村建设的目的是要解决乡村日益衰败的问题，其实质是要缩小城乡差距，但重心在于更多地强调乡村这一极。在城乡一体化过程中，存在两种片面的认识，要么是只强调城市化而忽略新农村建设，从而忽略了乡村对城市发展的基础支撑作用，或者是相反，只强调新农村建设，忽视城市化，没有看到城市对乡村发展的带动作用。这样，城市化与新农村建设就无法有机协调起来。

（四）在一体化过程中如何区分差异和差距

在城乡一体化过程中，既要强调“一体”，又要看到“差异”，更要注意“差距”。强调“一体”，更多的在于在发展中要有整体思路，不能有条条框框的局限。但同时，还要看到各个地区在经济状况、产业结构、地方文化传统、资源环境条件等方面存在的差异。这些差异的存在，要求我们不能局限于一个模式、一种思路，而是要探索最适合于当地现实条件约束的发展模式，形成多样化发展。就城乡一体化过程中的“差距”而言，城乡之间、城市与城市之间、乡村与乡村之间都可能在经济水平、文化教育、生活质量等方面的发展程度和发展阶段上存在一定的差距。差异和差距不同，地区间的差异更多的是质的不同，比如城乡居民之间生活方式的不同；差距则是发展过程中在某些方面存在量的不同，比如城乡居民的受教育水平、家庭经济收入存在显著差距。城乡一体化的目标不在于消除城乡差异，而在于缩小城乡差距，在于保持多样性的同时形成优势互补。

（五）“城中村”和“城乡结合部”改制后的遗留问题比较突出

随着人口增加和城市规模的扩张，城市会向四周边缘地带或郊区蔓延，从而使原来靠近城市的村庄逐渐变成城市的一部分，在这些边缘地带会出现城中村，形成“城市孤岛”，在城乡结合地带会形成城边村。随着外来人口的增加和经济利益驱动，在这里虽然会出现大量的违法用地和建设，出现布局混乱、土地利用率低、基础设施严重短缺、环境恶化、消防和社会治安不足等状况，但城中村的存在也为低收入者提供了生活场所。快速的城市化使这些村庄的改造已成为必然。在“村改居”式的一体化之后，农民身份虽然很快变成了市民，并住进了住宅小区，但由于改变土地所有权性质、解决居民就业、医保和养老、重组社区共同体居住格局、形成新的生活方式需要一个过程，在社区管理等方面依然问题多多。