甘肃省集体林权改革的路径探索与创新

甘肃省集体林权改革的路径探索与创新_2010：甘肃省县域社会发展评价报告

专题三　甘肃省集体林权改革的路径探索与创新

集体林权改革是一项以“还权于民”为基础的制度变革，其重点是从明晰产权入手，重塑林业微观经营主体。然而林业的弱质性、多效益性以及公共物品性等特征，使得林权制度改革具有复杂性和长期性，需要从理论和实践等层面不断深入探索。而且，这一探索对森林资源的有效保护和合理利用，对林业的健康发展，对农民增收、“三农”问题的解决及社会主义新农村的建设，都具有重要的意义。

一、新一轮集体林权制度改革的特点及其进展

（一）新一轮集体林权制度改革的特点

2003年6月，中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》，标志着我国集体林权制度改革进入了一个新阶段。2008年，中共中央、国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称《意见》），全面部署推进集体林权制度改革工作。新一轮的中国集体林权制度改革是以林业产权明晰为核心、以相关配套措施跟进为辅的制度改革，也就是以落实“四权”（即产权、经营权、处置权、收益权）的制度主体改革和林权的配套措施完善为主要内容的制度变迁，其呈现出以下特点：

1.明晰产权，落实家庭承包责任制。

《意见》提出通过家庭承包方式把集体林地经营权落实到农户，对于不宜实行家庭联产承包的林地，可以通过均股、均利等方式落实产权。在放活经营权方面，实行商品林与公益林分类进行经营管理。在落实处置权方面，承包者可以依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押和作为出资、合作条件。在保障收益权方面，规定农户承包经营林地收益归农户所有，承包林地回征的各种补偿费、安置费必须依法落实。这些都进一步完善了社会主义的农村产权制度，是家庭承包责任制由耕地向林地延伸。可以看出，明晰产权、落实家庭承包责任制是新一轮集体林权制度改革的核心，也是这次集体林权制度改革区别于历次集体林权制度改革的根本不同和重大突破。

2.渐进式的改革路径。

《意见》要求：确立农户作为林地承包经营权人的主体地位，家庭承包经营的期限为70年。与以往改革不同，《意见》吸取推倒重来的历史教训，对历次改革引起的经营主体多元化的事实产权状况采取尊重历史、循序渐进的改革方法：符合法律规定的予以维护或完善，待合同期满后村集体收回进行家庭承包；违反法律规定、大多数成员要求解除合同的，村集体予以收回进行家庭承包^[1]。在《意见》精神指导下，集体林权制度改革在全国各地陆续开展，相继完成，以“试点先行”分类指导的渐进式道路不断推进。2009年，在林改的“雁阵”中，处于“头雁”位置的福建省，全面开展明晰产权“回头看”的工作，并对改革中没有切实落实家庭承包经营的情况分类提出具体要求。

3.落实农民民主决策权。

《意见》规定：“在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均地、均利等其他方式落实产权；村集体组织保留的少量山林流转时，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意。”《意见》要求严格按照《物权法》、《农村土地承包法》、《森林法》和《村民委员会组织法》等法律法规规定，维护村民依法享有平等的林地承包经营权；对不宜实行家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等林地，经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意，可以由集体经济组织采取招标、拍卖、公开协商等方式发包，均利或者均股到农户。可见，新一轮集体林权制度改革充分体现农民集体的愿望和利益，从制度设计到改革实践都比较重视落实农民民主决策权。

4.落实林改配套改革，重视制度体系建设和服务工作。

集体林权制度改革完成明晰产权、承包到户的主体任务，只是整个改革第一步。虽然《意见》要求制订改革方案要严格按照相关法律法规规定，但为真正实现放活经营权、落实处置权、保障收益权，建立起现代林业产权制度，需要建立健全以家庭承包经营为基础的集体经营制度体系来调整新时期集体林业建设中发生的各类经济关系。2009年，国家林业局陆续制定和出台了《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》、《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》、《关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》，联合财政部修订并出台《育林基金征收使用管理》、《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》等政策。从新颁布的一系列政策来看，随着改革进程的推进，重视落实林改配套改革，加强制度体系建设和服务工作，是改革的重要组成部分。

（二）在全国范围实施的进展情况

中国从2003年起开始了新一轮的集体林权制度改革。这次林权改革涉及全国2.87亿公顷林地中的1.67亿公顷，占全国林地的58%。改革分三个阶段进行：第一批是试点改革，试点省份有福建、江西、辽宁、浙江和广东；第二批开展林权制度改革的省份是河北、内蒙古、吉林、安徽、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南和陕西这13个省份；第三批则是广西、甘肃、青海、宁夏、新疆等剩余的13个省(区、市)。

截至2010年6月，福建、江西、辽宁、浙江、云南、河北、安徽、湖北、重庆、贵州、四川、湖南12个省份已基本完成产权明晰、承包到户的集体林权制度改革任务，其他省份正在全面推进集体林权制度改革。全国集体林地确权面积达19.5亿亩、发证面积达14.7亿亩，分别占总面积的71.3%和53.7%%。全国已发林权证6419万本，有6113万户农户拿到了林权证，2亿多农村人口拥有了增收致富的创业平台^[2]。

就西部地区而言，目前，12个省（区、市）已经陆续开展了集体林权制度改革试点和全面推进工作。云南、重庆已基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务，四川、贵州、陕西、甘肃、内蒙古、广西6省（区）正在全面推进明晰产权、承包到户工作，西藏、青海、宁夏和新疆4省（区）正在积极开展改革试点。集体林权制度改革已经成为西部地区林业发展和生态建设新的助推器，成为推动西部地区经济社会发展的强大动力。

在此背景下，2008年6月中央10号文件下发后，甘肃省委、省政府为推进集体林权改革及时成立省林改工作领导小组，研究制订工作方案。省委明确要求各试点县（市、区）党委书记作为林改的第一负责人，把林改工作纳入县、乡两级领导班子和领导干部年度实绩考核范围，将考核结果作为干部选拔任用的重要依据。2008年10月起，甘肃省在7个县(市、区)开展了集体林权制度改革试点工作，这标志着甘肃省林权制度演进正式进入林权制度改革阶段。

二、甘肃省集体林权改革现状

（一）甘肃省基本林情

甘肃省地处黄土、蒙新、青藏三大高原交汇地带，分属黄河、长江和内陆河三大流域，土地总面积45.4万平方千米，约占全国总面积的4.7%。全省地貌类型复杂多样，是一个山地沙地众多、森林植被稀疏、水土流失严重、生态环境脆弱的省份。由于其独特的地理位置和严酷的自然条件，决定了其生态建设在全国特殊的地位和作用。全省现有林业用地1.47亿亩，占全省国土总面积的21.82%。其中有林地3487.50万亩，占林地总面积的23.69%，活立木总蓄积2.171亿立方米，森林覆盖率13.42%。全省林业用地中，集体林业用地面积5996万亩，占林业用地总面积的41%，集体林地中商品林地和公益林地分别为523.17万亩和5473.23万亩，分别占9%和91%，是北方省区特别是西部以公益林改革为主的重点地区。

图1　甘肃省林业用地比例

（二）集体林权改革的总体进程

2008年甘肃省委、省政府研究制定了《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见〉的实施意见》和《甘肃省集体林权制度改革试点工作方案》，按照“先行试点、循序渐进、稳步推开”的原则，确定合水、泾川、清水、永靖、宕昌、安定、临泽7个县（区）为全省集体林改试点县（区）先期进行试点。从2009年5月试点县（区）开始进入勘界确权阶段，截至2009年10月底，7个县（区）完成勘界确权595.07万亩，占应改面积606.35万亩的98.1%，其中家庭承包经营558.33万亩，占确权面积的93.8%。

到目前，甘肃省集体林权改革试点县（区）主体改革任务基本完成，综合配套改革相继跟进。作为甘肃省林改“领头雁”的合水县，在全面完成集体林权制度主体改革任务的同时，根据中央和省委、省政府关于集体林权制度配套改革有关政策精神，结合本县实际，研究出台了《关于推进集体林权制度配套改革工作的实施意见》，提出了“创新六项机制、健全三大体系”的配套改革工作思路，计划用两年的时间实现“兴林富民、生态文明、社会和谐”的目标。试点县（区）的先期改革，取得了明显成效，积累了宝贵经验，初步找到了符合本地实际的集体林权制度改革之路，为全省全面推开改革奠定了坚实的基础。

与此同时，甘肃省已于2009年10月开始，在全省范围内全面推进集体林权制度改革，将用两年时间基本完成明晰产权、承包到户的主体改革任务。

（三）全省集体林权改革取得的成效

1.调动了农民造林积极性。

林改解放了林业生产力，解决了制约集体林业发展的体制机制性障碍，极大地调动了农民群众发展林业的积极性，实现了“要我造林”到“我要造林”的转变。2009年春，7个试点县（区）分到林地较早的农户自购苗木，主动投工投劳，植树造林2.3万亩；秋季农户造林10.77万亩，其中经济林果占59.6%，造林质量和过去相比有了显著提高。

2.农民就业增收明显。

林改为农民开辟了耕山致富的途径，一些分到林地的农户，积极从事林业生产，为促农增收，实现农村富余劳动力就地转化创造了条件。如合水县把促进群众增收作为林改的主要目标，已发展林下养鸡大户15户，林下种草3.3万亩，种植药材4000多亩；其所辖的店子乡连家庄村民胡振东林改后租用105亩林地的林下放养权，和自家的15亩林地连片开发，投资36万元，养殖生态肉鸡2万只，已出栏15000只，实现净收入26万元；另一所辖的老城镇寺儿塬村78户群众以林地入股，与陕西新大地生物能源公司合作，建成文冠果种植基地4766亩，群众通过利益分成，每亩实现分红500元左右。

3.纠纷调处卓有成效。

甘肃自2008年推行集体林权制度改革以来共发生林权纠纷3967起，已经调解3557起，成功率为89.7%。2010年6月，甘肃省人民政府办公厅下发了《关于加强林权纠纷调处促进集体林权制度改革的指导意见》，明确要求建立健全林权纠纷处理工作机制，主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人，逐级成立林权纠纷处理领导小组，组织力量开展专项排查。这些政策的实施，使全省对排查调处林权矛盾纠纷工作加强，促进了农村社会和谐稳定。

4.探索出了集体林权改革新路子。

各试点县（区）的先期林改工作，为全面推进全省林改探索了路子，创造和积累了经验。如合水、泾川集体林权改革经验得到了国家林业局的充分肯定，先后在全国北方地区林改现场会、第二届中国林业学术交流会上做了经验交流，并有两篇典型案例被《全国林改百例》收录，走出了一条依靠群众推进集体林权制度改革的新路子，为北方地区集体林权制度改革树立了样板。

5.推进了农村民主管理。

甘肃省通过政策法规的出台，明确规定了林改“十步流程”、“四签两不准”、“四榜公示”等方法步骤，特别是在村民小组林改理事会的选举、承包方案的票决等重大事项的决策上，严格执行“两个三分之二”的法定要求，保证了广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权。这些通过林权制度改革实施的工作措施推进了农村民主管理，体现了在林改工作中充分依靠农民、尊重农民意愿，让农民群众广泛参与林权改革的整个决策过程。

（四）“合水”模式

合水县位于甘肃省东部庆阳市，全县辖9乡3镇，80个行政村，498个村民小组，5个社区居委会。截至2009年底总人口16.6万人，其中农业人口15.1万人，占总人口的91.0%；全县有林地面积95.46万亩，森林覆盖率57.23%，其中，人工林覆盖率29.7%。合水县作为甘肃林改先期试点县，截至2009年10月，共完成勘界确权、颁证69.16万亩，占应改林地的100%。其中承包到户经营62.76万亩，占已改林地的90.7%；实行股份经营、集体民主管理的林地共计6．4万亩，占9．3%，全面完成了林权制度改革主体改革任务。该县林改试点工作时间短、成绩显著，走在了全省的前列，其林改创造和积累的经验在甘肃省乃至在全国都形成了典型案例，摸索出了一条依靠群众推进集体林权制度改革的“合水”模式，其主要做法为：

1.发动群众，加强引导，在组织领导和宣传培训上打基础。

加强组织领导、广泛发动群众是合水县作为林改最基础的工程，并采取多种措施和手段，强化宣传引导。一是坚持高位推动。建立县乡村“三级”书记牵头抓总、“三级”林改办公室组织协调、各级干部群众广泛参与的林改组织领导机制，实行县级领导联乡、县直部门包村责任制，成立工作机构93个，推进林改工作。二是广泛宣传发动。合水县制定了《合水县集体林权制度改革宣传工作方案》，编印下发《林改宣传手册》3万份，并通过开设广播电视专栏、悬挂横幅、刷写标语、召开群众大会、巡回宣讲等多种形式，积极宣传林改政策。三是逐级培训促动。合水县在省、市培训的基础上，抽调466名县乡干部，逐乡、村组建林改工作队，采取集中与分散、辅导与讨论、理论与实践相结合的方式，就林改政策、操作流程和林改过程中需要注意的事项等，逐级进行培训，做到“县级培训到乡、乡级培训到村、村级培训到组”，为林改工作扎实推进奠定坚实基础。

2.依靠群众，规范运作，在改革方式和经营模式上创特色。

合水县通过先行试点、逐步推开的办法，总结探索出了一套适合县情实际的林改办法。一是确定了“三个依据”和“三分三不分”的林改原则。“三个依据”，即依据法律法规规范操作程序，依据政策确定改革方案，依据实践完善分配措施。“三分三不分”，即集体有林地分，宜林荒山分，乡村自办林场分；近期重大建设项目的区域林地不分，有争议和纠纷的林地不分，地域条件差且群众不便管理的林地不分。二是形成了“十步流程”、“五会定案”和“四榜公示”的林改操作规程。“十步流程”，即成立机构、宣传培训、调查摸底、制订方案、勘界确权、调处纠纷、签订合同、登记发证、立卷建档、检查验收；“五会定案”，即召开林改动员会、林地和人员摸底通报会、林改方案讨论会、确权结果通报会和林权证颁发会；“四榜公示”，即一榜公示定现状、二榜公示定方案、三榜公示定结果、四榜公示定林权。三是形成了以家庭承包经营型为主，股份合作经营型、集体民主管理型、完善经营合同型为辅的四种林改模式。对因人多地少、不便于分户经营的林地，由集体或联户统一经营，农户按股份分红；对于特别偏远、地形特殊、多数群众不愿承包，以及近期修路、打坝等公益事业需占用的林地，由集体依法经营管理；对林业“三定”时期已划分到户和通过招标、拍卖、公开协商等方式已落实经营权属的林地，经群众讨论同意后，进一步明晰产权，完善合同，规范权利和义务。

3.服务群众，完善政策，在配套改革和机制创新上求突破。

在明晰产权、承包到户的基础上，合水县推进以“放活经营权、落实处置权、保障收益权”为主要内容的配套改革，制定出台了《关于推进集体林权制度配套改革的实施意见》等12个规范性文件，促进林权改革向纵深发展。一是搭建平台，在县林业局成立林业综合服务中心，开展森林资源资产评估、林权流转、法律咨询等服务，制定出台《合水县林权流转管理试行办法》，引导和鼓励农民规范流转林地经营权和林木所有权。二是拓宽渠道，推进林权抵押贷款，制定出台《合水县林权抵押贷款管理办法》，简化贷款程序，扩大抵押范围，延长贷款期限。三是建立生态公益林补偿和管护机制，研究制定森林生态效益补偿基金管理、生态公益林管护、生态公益林管护人员考核奖惩等办法，使生态公益林合理承包到户，对列入公益林补偿范围的林地，同农户签订委托管护协议书，通过采取有偿托管，推荐聘用护林员，确权定责等方法，建立责权利挂钩的防护机制，明确林农的管护责任。四是改进采伐指标分配方式，研究出台《关于规范林木采伐计划分配和使用管理的意见》，将林木采伐指标分解到村，采取了由农户申请、村民大会评议后张榜公示、乡镇加注意见上报林业局审批的办法，落实林木处置权。五是引导扶持，建立健全林业服务体系，依托专业合作组织，开展林业技术培训、信息服务、政策咨询等，并建成由县林业技术员、乡镇林技员和村级示范户组成的“三级林业科技服务网络”，促进实用技术推广。

4.致富群众，破解难题，在发展产业上促农增收。

合水县研究编制了《合水县2010—2015年集体林业产业发展规划》，鼓励农民在不影响生态功能的前提下，依法合理利用林地资源，拓展林地增收空间，同时建立部门联帮发展林业产业制度，整合项目资金，通过典型示范引导，带动全县群众增加林业投入，实现以林增收、以山增收的目标。主要做法：一是扶持发展林下经济。在疏林地，种植以黄花菜、白瓜子为主的特色农作物，以板蓝根、防风、柴胡为主的中药材，提升林地综合效益；同时，通过流转林下放养权，发展以生态鸡为主的林下养殖业。二是探索创造生态、经济效益双赢的林上经济经营模式。在宜林荒山、退耕还林地，发展以青苹、核桃为主的经济林木、以文冠果为主的木本油料树种；推广山杏嫁接、酸枣接大枣等高接换优实用技术，并对部分疏林地适度加以改造。三是在密林地沟畔、路边，种植白瓜子、黄花菜等经济作物，发展林边经济。

（五）存在的问题

目前，全省集体林权制度改革虽然解决了产权明晰、经营机制灵活、责权利落实等问题，调动了林农发展林业的积极性，但是，随着集体林权制度改革的不断深入，一些困难和问题也逐步显现，主要表现在：

1.思想认识不统一，宣传落实不到位。

目前，在尚未全面开展改革的地区，还存在各方反映不一，认识不同的现象。如有的地方领导对林改有担忧和顾虑，担心本地林地条件差，林木生长慢，搞不好林业生产经营；有的担心承包到户后容易出现乱砍滥伐，造成森林破坏，责任难承担。思想认识的不到位，在一定程度上影响了林改工作的进程。特别是在改革基础较为薄弱的地方，由于政策宣传落实不到位，一些农户对林改认识还存在误解。

2.工作力度不够，林改工作经费不足。

有的市（州）和县（市、区）对省上的林改精神贯彻不深入，还没有真正列入党委、政府的重要议事日程，林改工作还存在档案管理不规范等现象。同时，林改需要保证的工作经费不足，影响到林改过程中的工程勘察等工作的进展。目前，只有合水、泾川、宕昌等县落实了一些林改专项工作经费，其他县（市、区）基本没有落实工作经费，这将难以确保林业部门和乡镇组织在林改中的正常运转。

3.林改进度不平衡。

从全省来看，由于地理条件的差异，导致各地林地生产力、林业经营效益、林农对山地依赖性等方面的不同，林改进度不平衡。就目前情况来看，合水、泾川、清水、宕昌、临泽等5县试点工作进展较快，其他县（区）工作进展相对比较缓慢，甚至有一些市（州）和县（市、区）林改试点工作还没有取得实质性进展。

4.相关配套政策措施亟待加强。

林改后，林业建设呈现出林权结构分散化、经营主体多元化、经营形式多样化的特征，林业生产建设的组织管理难度加大。而目前全省林业管理服务体制还不完善，如何根据形势变化，大力加强各级林业主管部门及其工作、服务体系建设，也成为一个必须高度重视的紧迫问题。此外，在林业的一些关键环节（如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等），缺乏完善的政策和法规作支撑，仅靠地方出台的一些文件和改革举措，难以有效推进改革进程。

三、甘肃省集体林权改革的发展路径

此次林权改革引入并推广家庭承包经营，作为一种制度创新，由于其产权清晰、利益直接，短期内取得了一定成效。但最终要实现生态和谐、兴林富民的目标，必须明晰所有权的多元化运作，进一步完善林改配套政策体系，加大林改财政投入，促进生态公益林的发展。与此同时，积极发展林业生态经济产业，提高林农的管护能力，按照渐进式改革理念，规范林地流转制度，引导农村林业走向规模经营，进而走出一条符合甘肃省情的林业现代化和可持续发展的道路。

（一）明晰所有权的多元化运作

事实证明，以家庭承包为基础的农村基本经营制度是甘肃这样的生态脆弱地区林改必须坚持的基本政策。但是林地和林木资源经营存在回收期长、风险大等特点，特别是生态公益林管护的成本较高，而目前以家庭承包责任制为主的林权改革，使得农户承担风险加大，这样不仅涉及林权经营者的权益，也影响生态脆弱地区林业的可持续发展。因此，在以确立农民作为林地承包经营权人主体地位的同时，应结合地区实际，积极探索明晰产权的多元化运作方式，如在勘清界址的基础上，采取“先分后联”、山林入股的模式，以收益权的合理均分调平所有权区划的差异等，鼓励先分后联，先分后转，联合管护的不同林改模式。

（二）建立健全配套改革政策体系

一是积极培育林业生产要素市场和产权交易市场。逐步建立起多层次的林业生产要素市场，并建立产权交易、管理和评估中心，推进商品林产权交易，并采取拍卖、挂牌等形式进行公开交易，促进森林资源资产规范流转。二是完善林业发展金融支撑体系。构建以政策金融、商业金融、合作金融、资金互助社等多元化的融资支持体系，完善林权抵押贷款，逐步建立林业造林补贴制度和保险制度，提高林农经营林业抵抗风险的能力。三是加强林木采伐管理体系建设。改进商品用材林采伐审批制度，建立和完善适应家庭承包经营体制的林木采伐管理新机制，维护生态平衡。四是建立基层林业科技推广体系。积极加强在林改中的林业研究，增强林业自主创新能力，推广适用林业科技，提高科技对林业增长的贡献率。五是构建新型林业管理服务体系。在林改中应同时加强对林业管理部门的改革，组建以管理、执法、服务为主的新型林业管理体系，为林改提供优质的行政管理环境。

（三）加大公益林改革的财政支持力度

一是设立森林生态效益补偿基金，建立以政府投入为主，受益者、社会、其他组织合理承担的多渠道森林生态效益补偿资金筹集机制，完善造林、抚育、保护、管理的投入补贴制度，结合林区实际情况，制订出多种多样的补偿办法，合理实施生态公益林补偿标准，弥补农民的经济损失，促进生态公益林可持续经营。二是落实生态公益林补偿政策到户，改革原来由林业部门组织雇佣护林员统一管护，用国家重点公益林补偿资金开支的办法，将国家重点公益林补偿资金直接补助到农户，由农户自行组织管护和经营，林业部门搞好监督和服务。三是用历年育林基金征收数额的平均数为基准将林业部门行政事业经费纳入各级政府财政预算，以中央财政为主、地方财政为辅，多渠道融资建立林业发展基金，同时建立集体林业发展项目绩效考评机制。

（四）创新林业经营机制，推进生态脆弱地区现代林业发展

一是放宽生态公益林经营限制，在不破坏生态功能的前提下，允许对生态公益林按程序报批后进行抚育更新性质的采伐。二是规划发展生态旅游和专业化苗圃，走“生态建设产业化、产业发展生态化”之路。全省各级林业部门要在已完成集体林权制度改革的地方引导农民和林业生产经营者加大科技和资金投入，因地制宜地发展林业产业，尽快形成有区域特色、竞争力强的产业集群，并且大力扶持林产品加工业龙头企业，着力提高林产品的附加值；引导农民充分开发森林的文化、游憩等功能，大力发展森林旅游业、生态疗养业，将“劳动力+土地”的传统农耕经济转变为“劳动力+土地+资本+技术+管理”的现代农林业发展模式。

（五）加强林业生产技能培训工作，提高农户林业管护能力

由于林权制度改革后续成果的巩固，最终要依靠经济的发展，使农民加强对林地的保护意识并进一步提高林业经营水平才能实现。林权主体改革之后，各试点县（区）都不同程度地出现了林业生产投入高涨的迹象，这将会使各地区一些劳动力向林业转移，林业对农户家庭经济收入的贡献程度也将逐渐增加。但就目前全省情况而言，农户在林业生产方面的经验和技术水平都相对较低，林业管理部门应加大林业生产的技能培训，增加农户投资林业的信心，提高农户的林业投资回报率，引导本地劳动力进一步转向林业生产领域。

（六）按照渐进式改革理念，规范林地流转制度，引导农村林业走向规模经营

基于林业经营的特性，可以鼓励林业经营通过进行联合经营、合作经营等形式，逐步促进林地流转，发展家庭承包基础上的规模化经营。首先，在集体林权改革的分林阶段，以家庭承包经营为主，鼓励林农进行联合承包、联合经营或合作经营；第二，在明确权属的基础上，鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体可以通过承包、租赁、转让、拍卖、入股、联营、划拨等形式参与流转，发展股份合作、林地抵押等多种形式的流转机制，促进林地流转，实现林地规模集中；第三，创建新型的林业经济合作组织，积极引导发展各种形式的林业专业协会，依据《农民专业合作社法》，规范运行管理，提高农民组织化程度。

执笔人：贾琼

参加人：刘七军

【注释】

[1]《集体林权制度改革的经验与启示》，《2009—2010中国农村经济形式分析与预测》农村经济绿皮书，社会科学文献出版社，2010年4月。

[2]《全国已有12个省份基本完成集体林权制度改革》，新华网，2010年9月14日。