政府是为老服务和加快建设为老服务体系的主体

1.4　政府是为老服务和加快建设为老服务体系的主体

无论是从社会福利思想发展的角度出发，还是从人口发展的角度出发，政府不仅有义务承担为老服务责任，而且是为老服务和建立为老服务体系的主体。

（1）从我国社会福利事业发展沿革来看，目前实施的社会保障无异于国家保障，政府在社会保障中承担的责任是无限责任。虽然，随着社会、经济、政治、人口结构、人文环境等因素的变化，单靠政府实施社会保障的形式难以持续。政府在借鉴西方国家实施社会福利经验的基础上，开始谋求由政府“独揽”福利向“社会福利社会化”的形式转变。但是，现阶段政府仍然是为老服务和加快建设为老服务的主体。

（2）从经济水平和人口老龄化的特点来看，发达国家是在基本完成现代化建设、社会经济发展达到一定水平以后，才开始面临人口老龄化问题。呈现“先富后老”的特征。就老年社会保障而言，不论是政府还是社会都具有为建立和维持老年社会保障和服务体系所需要的较为雄厚的社会财富或经济实力。但我国的人口老龄化是在生产力发展水平还很低的情况下出现的，呈现“未富先老”的特点。不论是政府还是社会都不完全具备建立和维持老年社会保障和服务体系所需要的相当雄厚的社会财富或经济实力。正是因为国家的经济承受能力尚且不足，政府选择走“社会福利社会化”，将养老服务问题社会化，让社会承担部分为老服务的责任。但是，从目前的实际国情出发，实施“社会福利社会化”尚缺乏社会承担责任的物质基础，同时缺乏承担的机构和组织载体。在家庭对老年人提供最基本生活保障的传统作用逐渐削弱，同时为老服务体系又未完全建立的情况下，一旦子女不承担或无力承担为老服务的责任，那么老年人的生活将陷入困境，因而政府无法摆脱为老服务的主体责任。

实施“社会福利社会化”并不意味着政府福利责任的完全退位或缺位，在为老服务问题上，需要政府介入，依赖政府进行资源再分配。实施“社会福利社会化”，不仅要求诸如商业部门、非政府组织以及家庭等社会主要组成部分承担相应的为老服务责任，更要求政府承担相应的责任。政府承担政策制定、资源提供和服务监管的多重角色，充分发挥其为老服务的主导作用。

（3）从人口发展角度来看，虽然人口老龄化是社会经济、科技水平发展到一定程度，人口结构变化的必然趋势。但比较西方“先富后老”和我国“未富先老”的特点，我们也不能忽视我国较早地进入人口老龄化社会与国家实行人口控制政策对人口结构变化所产生的影响。

我国自1970年代初开始全面推行计划生育政策以来，总和生育率在1971年5.8的高水平上急剧下降，到1992年时已经降至更替水平（平均每位妇女生育两个孩子）以下，目前总和生育率约在1.8左右。全国第一个成为老年型地区的上海，从1993年起持续人口自然变动负增长。在计划生育政策的成功实施的情况下，家庭结构出现了小型化、高龄化的趋势，上海“四二一”^[1]家庭比例逐年攀升。

早在1984年，世界银行经济考察团在一份报告中就曾预言：由于中国推行独生子女的政策，将来在子女赡养父母方面将会出现更大的困难。进入21世纪后，随着生育率的急速下降和预期寿命的普遍延长，老年人口占总人口的比例更将显著提高，人口老龄化作为一个社会及经济问题将日趋严重。同时，由于家庭规模结构的变化，将来子女、特别是独生子女即使主观上愿意和老人生活在一起，并提供帮助和照顾，但客观上将显现力不从心。特别是独生子女家庭在养老问题上所遇到的问题将更为突出。随着21世纪初第一代独生子女的父母跨入老年阶段，独生子女家庭的养老危机逐渐显现。

因此，可以认为：计划生育政策加快了老年社会的来临，加速了家庭养老功能的弱化。家庭养老功能的急剧弱化需要得到强化，而强化的承担者应该是且只能是政府，政府应该是为老服务和加快建设为老服务体系的主体。

综上所述，一方面，老年群体对为老服务具有多样化的、迫切的需求，加快建设为老服务体系具有必要性；另一方面，人口老龄化需要社会提供为老服务，政府和社会对提供为老服务具有不可推卸的责任。

【注释】

[1]“四二一”指的是：一个家庭中，4个老人，2个中年人，1个小孩。