文艺表演团体改革政策评估

文艺表演团体改革政策评估_文艺表演团体改革与竞争力研究

回溯文艺表演团体改革发展历程，探析改革发展路径，改革的推动力始终以上层相关主管部门为主，这一推动力又直接体现在推动改革发展相关政策建设上。通过历史追溯可以看出，相关主管部门历来重视改革发展相关政策建设，却对政策效果的分析和评估没有给予足够的重视。政策效果评估反馈是政策建设的关键一环，有利于政策优化与完善，是提高治理能力建设的重要步骤。要推进文化治理体系和治理能力现代化，很重要的一点就是对现有政策效果进行科学、客观、全面的分析和评估。改革开放30多年至今，尽管政府主管部门一直注重以政策力量来推动文艺表演团体改革发展，但成效如何却一直缺乏有效评估体系。为解决这一问题并建立兼具科学性、可操作性的评估反馈体系，我们引入量化研究思路，力图通过构建评估文艺表演团体改革发展政策的指标体系，从第三方角度对改革发展政策予以客观评估。

一、文艺表演团体改革发展政策结构框架分析

为更全面、完整地反映文艺表演团体特别是国有文艺表演团体改革发展历程，切实探究改革发展动力源泉，我们力求完整收集自改革开放以来党中央、国务院及各部委颁布的所有关系文艺表演团体行业改革发展的相关政策、措施，建立开展研究的政策文本数据库，并从政策结构层次、发布时间、发布部门及政策文本类型、数量等多个角度加以分析。通过梳理，共收集自1980年以来关系文艺表演团体行业改革发展政策文本104个，涉及党中央、国务院及文化部等中央各部委，涵盖了文艺表演团体发展各个领域，结构层次清晰、涉及内容广泛。

1．政策结构层次分析

政策结构层次分析是根据政策内容进行的逻辑归纳和梳理。通过梳理，根据政策文本主体内容与改革相关度，把关系国有文艺表演团体改革发展的政策划分为三个层级，即改革核心层政策、改革辅助层政策和改革外围层政策。

首先，改革核心层政策是指直接涉及文艺表演团体改革方向、路径的政策。此类政策共有10个政策文本，涉及中宣部、文化部、发改委等9个部门机构，包括1985年文化部枟关于艺术表演团体改革意见枠、2003年中共中央办公厅国务院办公厅转发枟中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见枠的通知等。改革核心层政策直指改革方向、路径与模式，是国有文艺表演团体改革直接推动力量，是改革的具体操作方案和准则。

其次，改革辅助层政策是指为文艺表演团体改革发展提供系统支撑体系的政策，涉及财务管理、工资制度、人事改革、税务管理、金融支持等方面。此类政策共有22个政策文本，涉及党中央、国务院、文化部、国家税务总局等12个部门机构，包括1986年文化部、财政部关于颁发枟艺术表演团体财务管理暂行办法枠的通知，1996年文化部印发枟关于完善津贴分配的若干原则意见枠的通知，2009年财政部、国家税务总局枟关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知枠等。改革辅助层政策关系文艺表演团体内部职能各个方面发展，是宏观改革政策措施的具体细化，为国有文艺表演团体改革提供了系统支撑。

最后，改革外围层政策是指关系文艺表演团体行业改革发展宏观环境建设的相关政策措施，涉及演出市场管理、社会资本投资管理、涉外演出管理、评优评奖活动等方面。此类政策共有72个政策文本，涉及国务院、文化部、公安部、商务部等13个部门机构，包括1981年文化部枟全国艺术表演团体巡回演出工作管理条例枠，1997年国务院枟营业性演出管理条例枠，2005年文化部、财政部、人事部、国家税务总局枟关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见枠等，构建了文艺表演团体行业改革发展外部政策环境。通过改革发展政策结构层次分析可以看出，围绕国有文艺表演团体改革已经形成涉及各个行业、领域和部门的政策体系，成为推动文艺表演团体行业改革发展的主导力量，影响了其当下的发展走向和格局（见图2-1）。

图2-1　文艺表演团体改革发展政策结构层次分析

2．政策发布总量及时间脉络分析

根据不完全统计，自1980年至2013年初，涉及文艺表演团体体制改革发展政策文本共有104个（见表2-1、图2-2），从政策文本数量、发布时间及文本主题内容等角度分析，主要呈现几个特点：第一，20世纪90年代中期和本世纪第一个10年的中后期是政策出台高峰期。根据统计数据分析，20世纪80年代共出台12项政策，90年代出台43项政策，21世纪第一个10年内出台40项政策，2011年至今出台9项政策。1992年党的十四大提出建立和完善社会主义市场经济体制以后，在市场经济改革进程加速带动下，国有文艺表演团体体制改革也明显加速。其中，1994年至1997年文化部针对直属文艺表演团体改革推出了一系列改革政策，对国有文艺表演团体体制改革产生了广泛影响。2003年开启的文化体制改革试点工作为国有文艺表演团体改革阶段性任务完成夯实了实践基础。在总结体制改革试点工作成功经验的基础上，2009年至2011年，中央各相关部门密集出台一系列政策措施，确保了国有文艺表演团体体制改革阶段性任务顺利完成。第二，随着时间推移，改革发展政策关注重点、对象随着经济社会发展都在发生大幅度变化。通过对历年改革政策文本主题内容分析可以看出，20世纪80年代出台的政策重点关注国有文艺表演团体内部管理机制，涉及文艺表演团体改革、财务、人事管理等方面；20世纪90年代出台的政策重点关注国有文艺表演团体及相关领域，涉及文艺表演团体改革、演出市场、对外文化交流、评优评奖活动等方面；21世纪以来，特别是文化体制改革试点工作实施以来，出台的政策关注点更加宽泛和深入，涉及国有文艺表演团体改革、民营文艺表演团体发展、社会资本投入、金融税收改革等方面。从这一发展脉络可以看出，文艺表演团体体制改革发展不是一蹴而就的，它随着我国改革开放事业的发展、党和国家对文化管理工作规律认识的深化而不断深化，改革政策也日益呈现出系统性和配套性。

表2-1　文艺表演团体改革发展政策文本数量统计单位：个

3．政策发布部门分析

从政策发布部门行政级别上分析，可以分为两大类别：党中央、国务院和各部委。从表2-2可以看出，党中央、国务院发布的关系文艺表演团体行业改革发展的政策文本数量并不多，共有5个，其内容主要涉及国家文化事业发展重大方向性、根本性问题，包括关系演艺业发展的相关法律、法规等。中央各部委是制定和发布各类关系国有文艺表演团体改革发展政策的主体，共有26个部委机构参与相关政策文件制定和发布，其中文化部参与制定发布的政策文本93个，其次是财政部14个，国家税务总局9个，居于政策发布量前列。各部门机构联合制定发布关于文艺表演团体改革发展政策是政策制定一大特色，共有30个政策文件属于多部门机构联合制定，最多一个文件的发布涉及部门机构达10个之多。从参与制定政策部门机构数量也可以看出，文艺表演团体体制改革工作是一项复杂的社会系统工程，涉及财务、人事、税收、金融、社会保障等各个领域，需要各相关部门统筹协调、共同推动（见图2-3、图2-4）。

图2-2　文艺表演团体改革发展政策发布趋势

表2-2　各类别政策发布部门发布政策文本数量及占比

图2-3　各类别政策发布部门发布政策文本数量比

图2-4　部门机构发布政策文本数量

4．政策文本类型分析

根据政策文本的法律效力，大体可以划分为四类：法律、行政法规、行政规章及规范性文件。根据这一划分标准分析关于文艺表演团体行业改革发展的相关政策文本，目前我国还没有关系演艺业发展的相关法律文本，行政法规也比较少，仅有关系营业性演出管理的2个法规，行政规章有26个，其余占大部分的主要是规范性文件（见表2-3、图2-5）。由此可以看出，当前文艺表演团体改革发展进程中还缺乏必要的法律法规体系加以支撑，加速文化法制建设进程将是文艺表演团体行业深化体制改革的重要环节之一。

表2-3　文艺表演团体改革发展政策文本类型分析

图2-5　文艺表演团体改革发展政策文本类型分布

二、文艺表演团体改革发展政策评估体系构建

通过对改革开放以来文艺表演团体行业特别是国有文艺表演团体改革发展政策全景式梳理，我们较为全面地掌握了关系改革发展的104个政策文本。对照这些政策文本，通过逐一进行内容分析和综合，全面提取了政策文本中基本政策要素52个，这些要素比较全面地涵盖了文艺表演团体改革发展中涉及的领导管理体制、人事管理、演出市场发展、资本运作、财务资产管理等五项主要内容。在政策要素提取基础上，根据文艺表演团体改革涉及的主要内容进行逻辑梳理和层次划分，并以此为基础设计了文艺表演团体改革发展政策评估体系（见表2-4）。这一评估体系由三级指标构成，其中一级指标5项，涵盖了文艺表演团体改革发展主要领域；二级指标13项，是对一级指标进一步的细化和分解；三级指标52项，也即改革发展政策52个政策要素，是对二级指标完整、详细地阐述。鉴于国有文艺表演团体改革是文艺表演团体行业改革发展的主体组成部分，我们着重利用该指标体系对现有国有文艺表演团体改革发展政策进行梳理和概括，系统分析各级指标具体内容及出现频率，并在此基础上重点分析当前国有文艺表演团体改革发展进程和现状（见图2-6）。

表2-4　文艺表演团体改革发展政策评估体系

续表

图2-6　文艺表演团体改革政策评估体系三级指标出现总频次分布

三、领导管理体制改革是国有文艺表演团体体制改革核心问题

文艺院团领导管理体制改革是处理文化行政主管部门和文艺表演团体行业关系的中心环节，也是党和政府文化管理理念、模式转变的重要组成部分，对国有文艺表演团体改革发展具有决定性作用。我们之所以一直在谈论体制改革，其源头就是新中国成立后形成的文艺管理体制存在的弊端对文艺表演团体创新发展形成了阻力和障碍。早在1951年政务院颁发的枟政务院关于戏曲改革工作的指示枠中就提出了“戏曲工作应统一由各地文教主管机关领导”，“各省市应以条件较好的旧有剧团、剧场为基础，在企业化的原则下，采取公营、公私合营或私营公助的方式，建立示范性的剧团、剧场”。这开启了文艺表演团体国有化进程，并在此后的发展过程中不断得以巩固和强化。因此，在1988年枟国务院批转文化部关于加快和深化艺术表演团体体制改革意见的通知枠中就明确提出改革目的就是“克服长期以来国家对大多数艺术表演团体实行统包统管体制的弊端”，激发文艺表演团体生机和活力。“领导管理体制”作为评估体系一级指标由3项二级指标构成，即政府管理体制、文艺表演团体组织管理及文艺表演团体与社会发展。这样划分二级指标与文化主管部门所赋予国有文艺表演团体的角色和属性有直接关系：中国社会的基础结构赋予了文艺表演团体三种基本社会功能，即“文化传承功能、艺术生产功能和市场经营发展功能”，与之相对应的是文艺表演团体在社会组织结构中三重角色，即“政治—伦理角色、市场—经营角色和艺术—行业角色”。^[24]这要求我们在进行国有文艺表演团体体制改革时必须要关注演艺业所具有的双重属性，即意识形态属性和商品属性。领导管理体制共有19项三级指标，通过政策要素分析，在所有104个政策文本中出现的频率为157次，占所有政策要素出现频率总数的37畅5%，在5项一级指标中位居第一，可见领导管理体制改革的重要性。具体分析这些指标要素可以看出关于文艺表演团体行业领导管理体制改革的特点：

1．政府管理体制改革力度大，“办文化”向“管文化”转变趋势明显

二级指标“政府管理体制”包括6项三级指标：管理模式转变、明晰管理职责、健全制度依法管理、强化考评制度、严格剧目审查制度、加强党的领导，总计出现频率47次，平均出现频次7畅8次，其中“健全制度依法管理”和“严格剧目审查制度”频率最高，各为10次。通过对6项三级指标出现频次和内容分析可以看出，政府主管部门对文艺表演团体管理体制改革指导思想的发展趋势是“宽严”并重：一方面，政府主管部门逐步退出对国有文艺表演团体具体微观事务的指导和管理，管理思路由“办文化”向“管文化”、由关注文化系统内部向全社会文化管理转变，文化治理理念逐渐萌生并开始发挥作用。与此同时，政府不断加强制度建设，通过各种形式明确各有关部门管理职责，制定行政权力清单、责任清单、负面清单，突出强调依法管理、依规管理。另一方面，在改革中不断强化党的组织领导，强化绩效考评制度，严格剧目创作演出的内容管理，凸显党和政府对文化管理的宏观调控理念，严守艺术创作生产以社会效益为主、力争社会效益和经济效益相结合的原则。

2．文艺表演团体组织管理趋于多元化，增强国有文艺表演团体竞争力成为改革关注重点

二级指标“文艺表演团体组织管理”包括7项三级指标：组织运营方式转变、增强文艺表演团体经营能力、完善法人治理、转企改制建立现代企业制度、优化文艺表演团体布局、鼓励多种所有制文艺表演团体发展、放宽市场准入条件，总计出现频率44次，平均出现频率为6畅3次，其中“增强文艺院团经营能力”和“优化文艺院团布局”出现频率最高，各为8次。一直以来，增强国有文艺表演团体经营能力，激发院团发展活力是社会各界的共识和努力方向。然而，在国有文艺表演团体组织运营方式的选择上却出现了长期的探索和争论。从改革发展历程上分析，国有文艺表演团体组织运营方式的发展与我国经济体制改革的逐步突破密切相关。早在1985年文化部枟关于艺术表演团体的改革意见枠中就曾提出“经营承包制”的发展方式，其后在1988年、1993年的改革文件中都突出了“双轨制”的发展理念，这一时期的改革实际上一直局限于事业单位体制范围内。随着我国经济体制、文化体制改革的深入，特别是文化体制改革试点工作开展以后，突破事业体制束缚、突出转企改制、实现多元化发展成为新的改革方向。现代企业运营模式的发展机制要求完善法人治理、建立现代企业运营制度，这些政策要素越来越多地出现在近年的改革发展政策中。根据中央改革精神，转企改制、建立现代企业发展制度是国有文艺表演团体改革发展的主要方向，相应地，如何不断提升国有文艺表演团体竞争力成为下一阶段行业关注的重点课题和任务。

优化国有文艺表演团体布局结构同样是国有文艺表演团体改革发展的一项重要内容，政策要素出现频率也比较高，可以说是贯穿整个改革发展过程始终。优化国有文艺表演团体布局的目的是调整文艺表演团体的布局和品种结构，改变过去不根据群众需要和市场发展实际情况，单纯按照行政区划层层设立政府主办的文艺表演团体的状况。经过持续不断地改革特别是在中央相关部门大力推动下，国有文艺表演团体在布局结构和数量上确实有了较大调整，部分省份还成立了演艺集团，这为优化演艺资源、提高文艺表演团体竞争力起到了积极作用。但从另一个角度来说，国有文艺表演团体布局调整实际上还远没有达到改革目的，还需要继续深化改革。出现这一局面的原因是多方面的：一方面，目前国有文艺表演团体资金来源主要是各级政府财政拨款，文艺表演团体和各级政府关系密切，其发展受各级政府文化管理、文化发展理念影响较大，这就形成了上层改革要求和地方政府文化发展理念之间协调的问题；另一方面，文艺表演团体布局结构调整需要更多地发挥演出市场的调节作用，激发文艺表演团体自身的积极性和主动性。这就首先要求文艺表演团体自身是一个合格的市场经营主体，适应市场发展规律。目前我国大部分国有文艺表演团体刚刚完成转企改制工作，还需要在市场发展过程中不断成长和完善才能更好地发挥合格市场主体的作用。综合上述分析，国有文艺表演团体布局结构调整依旧任重道远。

在改革和完善国有文艺表演团体管理体系的同时，政府主管部门也在积极放宽市场准入条件，大力推动多种所有制、多种组织形式文艺表演团体特别是民营文艺表演团体的发展，为繁荣演艺业培育更多市场经营主体，为国有文艺表演团体改革培育改革力量，从而倒逼国有文艺表演团体改革发展。通过政策要素分析，“放宽市场准入条件”出现频率为6次，“鼓励多种所有制文艺表演团体发展”出现频率为5次。经过新中国成立初期戏曲改良运动后，民间文艺表演团体曾经几乎全部退出历史舞台，对我国演艺业发展造成重大损失。在改革开放初期，政府主管部门就提出了鼓励发展社会办团的号召并不断完善和降低社会办团标准和要求，特别是2002年文化部修改的枟营业性演出管理条例枠，取消了对从事营业性演出单位主体资格的所有制限制，统一了国民待遇，^[25]为发展多种所有制、多种形式文艺表演团体提供了法律保障。此后，文化部根据文艺表演团体快速发展的实际，联合多个部门出台枟文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法枠枟文化部关于促进民营文艺表演团体发展的若干意见枠等政策措施，积极鼓励民营文艺表演团体、民办非企业文艺表演团体发展。近些年频频出现的鼓励多种所有制、多种形式文艺表演团体发展的政策措施体现了文艺表演团体行业改革发展新思路，为演艺业跨越式发展提供了新生力量。

3．国有文艺表演团体改革发展注重社会效益，政府主管部门坚持以正确发展方向引导文艺表演团体改革发展

二级指标“文艺表演团体与社会发展”包括6项三级指标：坚持正确文艺发展方向、两个效益并重、规范评优评奖活动、鼓励开展对外文化交流、参与公共文化服务体系建设和关注特殊文艺表演团体发展，总计出现频率66次，平均11次，其中，“坚持正确文艺发展方向”、“两个效益并重”两项指标出现频率分别为21次和16次，在所有52项三级指标出现频率排名中位居第3位、第4位。国有文艺表演团体改革发展首先要坚持“二为”方向和“双百”方针，坚持社会主义先进文化发展方向，注重社会效益，注重先进文化发展方向的引领作用，在此基础上力求社会效益和经济效益并重，这是文艺表演团体发展必须严格遵守的基本原则。因此，国有文艺表演团体发展首先要围绕中心、服务大局，服务我国优秀文化艺术的传承与发展。为了达到这一目的，国家大力规范文艺评优评奖活动，通过艺术荣誉制度和资金奖励来引领文艺表演团体正确发展方向，这对国有文艺表演团体发展起到了积极的引领作用，成为国有文艺表演团体改革发展主要指挥棒之一。此外，文化主管部门积极鼓励和大力倡导国有文艺表演团体全方位开展对外文化交流活动，这一政策要素出现频率为12次，在所有52个政策要素出现频率中位居第8位。通过推动文艺表演团体积极开展对外文化交流活动，宣传我国优秀文化作品，传播社会主义核心价值观，为发展国家软实力贡献力量。公共文化服务体系建设是党和国家近年来大力倡导的重大文化惠民工程之一，国有文艺表演团体借助体制改革发展契机，利用自身优势，积极参与公共文化服务体系建设，既实现了自身服务社会、服务大众的发展理念，也开拓了新的演出市场，为文艺表演团体发展开辟了新的方向。在大力推动国有文艺表演团体改革发展同时，政府文化主管部门也非常注重少数民族地区、边远地区文艺表演团体发展，根据发展实际，因地制宜，对其发展采取特殊的扶持政策，确保民族优秀文化传承和弘扬。

四、人事制度改革是国有文艺表演团体改革发展生命线，面临实质性发展突破

文艺表演团体行业发展的特殊性在于其产品的呈现与文艺工作者融合在一起，人才是艺术事业发展的生命线，决定着艺术事业的传承、发展与创新。人事管理制度改革关系着国有文艺表演团体改革发展的活力与生命力，其改革进程对文艺表演团体发展有着巨大的制约作用。文化主管部门对人事管理制度改革问题有着清醒认识，早在1979年文化部起草的枟关于艺术表演团体调整事业、改革体制以及改进领导管理工作的意见枠中就提出国有文艺表演团体从业人员急剧膨胀，要有针对性开展人员定编等工作。1988年枟国务院批转文化部关于加快和深化艺术表演团体体制改革意见的通知枠中对国有文艺表演团体人事制度存在的问题做了全面剖析：没有形成艺术表演人才的流动制和淘汰制，使冗员不断增多，国家拨给艺术表演团体的事业经费只能主要用于养人，而不能用于发展事业。这一问题也成为长期制约国有文艺表演团体改革发展的瓶颈性问题。当然，人事管理工作是一项系统工程，它不仅涉及人事管理制度的改革，同时还涉及艺术人才的管理和培养。从对历年改革发展政策要素分析看，“人事管理”作为一级指标包含了2项二级指标和6项三级指标，在104个政策文本中三级指标出现频率为66次，占三级指标出现总频率的15畅8%，位居第3位。通过对改革发展政策要素分析和梳理，可以进一步发现政府主管部门在人事管理工作改革上所做的努力和取得的成效，以及依旧存在的困难和问题。

1．国有文艺表演团体人事制度改革覆盖广泛，已经初步形成合理政策体系

二级指标“人事制度改革”包括了形成合理人才流动机制、收入分配制度改革、完善考评聘任制度及完善社保制度等4项三级指标，总计出现频率38次，平均出现频率9畅5次，已经比较全面地涵盖了国有文艺表演团体人事制度改革各个层面。人事制度改革首当其冲就是要形成合理人才流动机制，这一指标出现频率为11次，在4项三级指标中排第1位。形成合理人才流动机制对文艺表演团体发展意义重大，这与舞台艺术事业发展规律息息相关，因为很多艺术类别的从业人员有其艺术生命周期，如舞蹈、杂技甚至戏曲演员。在这些艺术人才艺术生命周期结束后如何流动以确保新生力量不断进入曾是长期困扰国有文艺表演团体发展的一个问题，这主要涉及个人价值评估与再就业的问题。为解决这一问题，文化主管部门、业界及学界都开展了多样的探索。通过政策要素分析可以看出，文化主管部门主要从两个方面进行了卓有成效的改革和实践，即完善考评聘任制度和收入分配制度改革。在考评聘任制方面，早在改革初期，文化主管部门就提出打破“铁饭碗”，对艺术表演人才实行聘任合同制或演出合同制，甚至还提出实行“一团两体”的策略，将院团演出实体分离出来，以便轻装上阵。其中，1996年文化部直属（部属）文艺表演团体实施的一系列人事管理制度改革，特别是推行的聘任制度对全国各地国有文艺表演团体人事制度改革起到了巨大的示范和推动作用，考评聘任制度逐步全面推开。在收入分配制度改革方面，国家文化管理模式的调整给改革带来了更大的发展空间，国有文艺表演团体对收入分配的主动权越来越大，按劳分配、按照文艺院团发展实际开展分配制度改革逐步在各个文艺表演团体推广和完善，为实现艺术人才合理流动做了铺垫。此外，为疏通人才进出通道，人事制度改革还实行了包括内部待业保障制度、转业转岗制度、提前离退休制度等政策措施。但从实际效果来看，科学合理的人才流动机制并没有真正形成，这其中最重要的一个原因就是国有文艺表演团体实行的是事业单位管理制度，它所实行的聘任制度是一种“内部人”聘任制，与真正意义上的面向全社会的聘任制有着本质的区别。^[26]国有文艺表演团体事业单位的管理体制使人才流动面临实际困难：首先，事业单位和企业、其他社会组织之间因体制机制差异致使人员流动困难很大，优秀人才引进难以逾越体制障碍；其次，事业单位因在医疗保障、退休待遇等方面比一般企业存在明显优势，两种体制之间存在的差异是导致事业单位人员流动难度大的根本原因，也是制约国有文艺表演团体转企改制、建立现代企业制度的主要原因；最后，目前我国社会保障机制还不够健全，还存在很多不尽如人意的地方，难以为各行业人才自由流动提供坚实的保障基础。“完善社会保障制度”这一指标要素在2003年文化体制改革试点工作开展以来被屡屡提及，这表明在国家决策层面越来越重视尽快解决这一问题。例如，在2003年国务院办公厅枟关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知枠以及2008年国务院办公厅枟关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知枠中对转企改制单位在社会保障、养老基金等方面都有明确政策措施，确保参与改革职工的利益。但从实际执行情况来看，与改革政策设计的初衷有较大差距。因为从历史上看，我国社会保障方面欠账较多，特别是事业单位，并没有相应的社保资金，因此转企改制的成本相对较大，对各级财政来说都是一笔不小的负担，这就影响了改革的进程。从现实发展情况看，很多转企改制国有文艺表演团体依旧背负着改制之前所有离退休人员的相关费用，这也成为改制文艺表演团体快速发展的负担和阻碍。当然，不可否认的是，对转企改制国有文艺表演团体而言，在人才流动、人事管理等方面确实在逐步发生质的变化，文艺表演团体人事权限扩大，人才流动的自由度和活力已经有大幅度增加，但面临的困难和挑战依旧不可忽视。

2．艺术人才管理与培养工作并重，人才队伍建设越来越为各级文化行政主管部门所重视

二级指标“艺术人才管理与培养”共有2项三级指标：加强艺术人员管理和加大艺术人才培养力度，总计出现频次28次，平均指标频次14次，在二级指标平均频次中居于前列。加强对国有文艺表演团体专业艺术人员和民间艺人管理工作历来是文化主管部门管理工作重点，此三级指标出现频率为15次，在所有三级指标出现频率排名中列第5位，可见政府文化主管部门对这一政策要素的关注和重视。通过对政策要素内容分析，艺术人员管理工作呈现几个特点：一是艺术从业人员管理工作贯穿文艺表演团体行业改革发展始终。从1982年文化部枟关于民间艺术管理工作的若干试行规定枠到1991年国务院办公厅转发文化部枟关于加强演出市场管理报告的通知枠，1999年文化部枟关于进一步加强营业性演出管理和演员艺德教育的通知枠直至2009年文化部枟营业性演出管理条例实施细则枠，虽然每一个阶段政策文本侧重点有所不同，但演艺人员管理工作始终是其中的重要组成部分，并且不断完善和加强。二是艺术人才管理工作趋于规范化、法制化，相关管理政策文本上升为行政法规。艺术人才管理工作关系到演艺业正常发展秩序，对规范、有序、健康的演出市场建设意义重大。文化主管部门非常重视这一工作，其管理政策文本也由规范性文件上升为行政法规，有助于人才管理工作依法有序开展。三是管理侧重点由人才管制向制定规则、鼓励发展转变。在1982年文化部枟关于民间艺术管理工作的若干试行规定枠中对民间艺人管理非常严格，对演出资格作了严格规定：有一定业务水平和一定数量有益无害的演出节目，能维持经常性营业演出者，可准予登记。对登记后演出资格类别也作了相应规定：由县发给职业民间艺人演出证。农忙务农、农闲从艺的半职业艺人发给半职业民间艺人演出证。同时，严格规定不准曲艺团等团队为民间艺人出具演出证明。无民间艺人演出证者不得进行营业演出。在1997年枟营业性演出管理条例枠中，规则变为个体演员从事营业性演出活动，应当持个人身份证明及户籍所在地街道办事处或者乡、镇人民政府的证明，按照国家规定的审批权限向户籍所在地县级以上地方人民政府文化行政部门提出申请，其条件和要求都有放宽和简化。2009年枟营业性演出管理条例实施细则枠中明确提出“放宽个体演员、个体演出经纪人的备案条件，鼓励个体演员、个体演出经纪人依法从事经营活动”，在规范管理同时，鼓励艺术人才积极开展文化活动。鼓励艺术人才发展成长，构建多层次、多元化人才队伍成为政府文化主管部门人才管理的目标和方向。

加大艺术人才培养力度，推动各级各类文艺表演团体健康发展是各级文化主管部门目前的重要任务之一。从三级指标政策要素分析看，“加大艺术人才培养力度”出现频率为13次，居于52项政策要素出现频率第7位，并且有被不断强化的发展趋势。从目前各类文艺表演团体发展实际情况看，受制于各种发展因素的影响，人才问题越来越成为制约舞台艺术发展的关键问题之一，政府文化主管部门对这一问题的认识程度也在不断加深。在此背景下，艺术人才培养工作逐渐为社会各界所重视，各项推动人才队伍建设的政策措施陆续推出。早在1991年中宣部、文化部、广播电影电视部印发枟关于当前繁荣文艺创作的意见枠的通知中明确要求，“各地区、各部门、各单位要从实际出发，争取各有关方面的支持，尽可能为艺术创作创造有利的条件；要从思想上、业务上、生活上关心创作人员，充分调动他们的积极性和主动性，促进创作的繁荣”。意见中还特别提到建立一支宏大的专业和业余相结合的创作队伍的规划，对人才队伍建设工作提出正式发展规划。此后，随着国有文艺表演团体体制改革工作持续深入，党和国家对文化管理工作规律认识的加深，特别是文化娱乐业多元化发展对艺术人才的吸引与分流，使文艺表演团体行业面临更为严重的人才匮乏问题，人才队伍建设更加受到各方关注。2005年文化部、财政部共同实施的枟国家昆曲艺术抢救、保护和扶持工程实施方案枠、2007年枟国家重点京剧院团保护和扶持规划枠中都明确了昆曲、京剧艺术人才特别是青年艺术人才培养计划和奖励办法，为我国优秀传统戏曲艺术的人才培养提供了强有力支撑。这些政策措施的实施起到了强有力的号召和榜样作用，各地文化主管部门也纷纷出台了对地方优秀传统戏曲艺术人才的培养扶持工程，如浙江省青年艺术人才培养“新松计划”、“拔尖人才”培养计划等，极大地推动了舞台艺术人才特别是戏曲艺术人才培养工作的开展。在我国开启文化体制改革试点工作后，艺术人才培养工作性质和范围发生根本性变化，民营文艺表演团体艺术人才培养工作纳入政府文化主管部门工作范围，凸显了政府“管文化”的发展理念。2005年文化部、财政部、人事部、国家税务总局枟关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见枠、2009年枟文化部关于促进民营文艺表演团体发展的若干意见枠等政策文本中对“加强民营文艺表演团体人才培养”都有专题论述，并提出了有针对性的政策措施和具体实施意见。民间艺术人才培养工作政策措施陆续推出，为艺术人才培养工作多样化发展做出了新的探索，也为我国文艺表演团体行业发展注入了新鲜力量。

人事管理工作改革事关文艺表演团体行业改革发展大局和根本，虽然近年来政府文化主管部门非常注重以政策推动人才培养工作，但人才建设存在的问题和困难依旧很多，政策效果还有待于进一步观察和评估。

五、演出市场管理工作成绩突出，发展导向明确

演出市场管理工作虽然不直接涉及国有文艺表演团体体制改革，但却直接关系到文艺表演团体行业演出市场环境构建，涉及文艺表演团体发展相关税收、土地等优惠政策制定，也关系到文艺表演团体行业支撑系统发展，是文艺表演团体行业改革发展宏观环境提供者和维护者。1988年文化部、国家工商行政管理局发布枟关于加强文化市场管理工作的通知枠，明确了文化市场管理工作的法律地位，推动了规范演出市场管理工作的发展和进程。从文艺表演团体改革发展政策评估指标体系分析看，“演出市场管理”共有3项二级指标，包括市场规范、市场支撑体系、发展优惠政策，16项三级指标。在104个政策文本中，三级指标出现频率为136次，占三级指标出现频率总数的32畅5%，仅次于“领导管理体制”三级指标出现频次总数。对演出市场管理政策要素具体分析如下：

1．市场规范管理是演出市场管理工作重中之重，体现了政府严格文化市场管理的发展思路

二级指标“市场规范”共有6项三级指标，包括完善行政审批制度、规范文化市场执法、文化市场经营许可制度、规范涉外演出管理、严格税收制度、严禁非法演出。6项三级指标出现总频次为100次，平均出现频次16畅7，居于所有二级指标平均频次之首，其中，“完善行政审批制度”出现频次28次，“规范文化市场执法”出现频次23次，分别居于所有52项三级指标出现频率的第1位和第2位，从这一点可以窥见政府相关管理部门对演出市场规范管理的重视程度。通过政策要素分析可以看出，6项三级指标主要涉及两个方面的规范管理：市场管理主体规范管理和市场经营主体规范管理。对市场管理主体规范管理即对拥有相关行政审批权、市场执法权的政府主管部门的规范和管理，主要包括完善行政审批制度和规范文化市场执法这两项三级指标。如上所述，这两项三级指标在所有三级指标出现频率中出现频次最高，体现了政府主管部门对执法主体的严格管理。通过对政策内容要素分析可以看出市场管理工作几大发展趋势：一是严格依法开展行政审批工作，规范审批执法制度。在关系演艺业立法工作进展中，文化市场立法工作开展最为顺利，目前已有枟营业性演出管理条例枠等法规颁布，为依法开展行政审批工作提供了法律支撑。此外，文化主管部门一直在制定和完善开展审批、执法工作相关规章制度，如1995年文化部印发的枟文化市场稽查人员岗位规范枠枟基层文化市场稽查队长岗位规范枠和枟文化市场稽查人员培训与考核大纲枠等，制定了岗位规范和考核办法，对执法人员执法工作做出了制度约束。二是调整、完善行政审批制度，创新执法审批服务方式。行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是推动政府文化管理模式转变的重要抓手，历来是体制改革重点。行政审批制度改革主要涉及两个方向：一方面是清理、减少和调整行政审批事项，譬如对民营文艺表演团体审批事项的减少和放宽；另一方面是下放审批权限，这主要表现在文化部及省级文化主管部门对审批权限的下放，这对提高工作效率、转换服务方式具有积极推动作用。

对市场经营主体规范主要涉及对文艺表演团体、演出经纪机构、演出场馆等开展演出经营活动主体的管理。通过政策要素梳理可以看出，共有4项三级指标关系市场主体规范管理，出现频率49次，其中，“文化市场经营许可制度”出现频次20次，居于52项三级指标出现频次数第4位，是政府管理文化市场主要措施之一。在我国，文化市场经营实行市场准入制度，即文艺表演团体、演出经纪机构、演职人员等演出市场主体开展演出经营活动，必须持有许可证。早在1985年文化部颁发的枟关于对营业演出单位和演出场所试行“营业演出许可证”的规定枠中就明确提出了实行演出许可制度的规定。随着演出市场主体多样化发展，特别是民营文艺表演团体、演出经纪机构的出现，文化市场许可制度更加规范和完善，对建立良好市场发展秩序起到积极作用。当前，文化市场许可制度的管理方式也在逐步发生变化，特别是随着国家对发展文化产业战略的提升和重视，放宽许可制度，降低准入门槛，活跃演出市场的发展理念不断被提及。在2009年枟文化部关于促进民营文艺表演团体发展的若干意见枠中就提出“进一步深化行政审批制度改革，鼓励地方试点推进取消文艺表演团体国内营业性演出行政许可”的政策建议，这将会推动文化市场许可制度的实质性变化。除此之外，在规范演出经纪制度、涉外演出管理、税收制度及严禁非法演出等方面，文化主管部门也做出了明确规定，为构建规范的演出市场，促进演艺业健康发展起到了积极作用。

2．大力发展演出市场支撑体系，构建完整演出产业链

我国市场经济体制的发展和完善为演艺业带来蓬勃发展生机，市场经济法则在演艺业发展中发挥了越来越重要的作用。演艺业的蓬勃发展带动了演出市场支撑体系的快速发展，政府文化主管部门也越来越重视、支持演出产业链上各个环节发展。二级指标“市场支撑体系”共包含了6项三级指标，三级指标出现总频次28次，二级指标平均出现频次4畅7次，出现频次并不是很高。通过对三级指标政策要素分析可以看出：一是关系演出市场支撑体系发展的相关政策要素主要针对对象均是近年来伴随演出市场发展而出现的新生事物，是未来政策关注重点。二是政府越来越重视演出产业链上各个环节的发展。在重视演出市场培育的政策理念指导下，与演出市场息息相关的演出场所建设、演出院线建设、票务系统建设、演出中介机构建设越来越受到政府文化主管部门关注，其发展成绩也较为突出。其中，发展多业态、多层次演出场所出现频次较高，备受政府文化主管部门重视，这与国有文艺表演团体体制改革过程中屡次提及的“一团一场”政策相呼应，目的是通过盘活各类演出场所，为演艺业发展提供基本的场地支持。演出院线、演出中介、演出票务系统都是演艺业发展进入新阶段的产物，是演出市场活跃的重要标示，体现了我国演艺业协同发展的大趋势。目前我国已经建立起来的东部剧院联盟、保利剧院演出院线等院线联盟以及大麦网、中演票务通等票务系统，这些都是在演出市场推动下发展起来，展现出演出市场强大的整合力量。这些因素也将是下一阶段政策关注的重点，还将会实现更大突破。三是旅游业与演艺业发展密切结合，演艺业态发展实现新突破。旅游业爆发式增长为演艺业发展带来了全新的发展机遇，催生了旅游演艺业等新兴演艺业态的发展，一批极具代表性的演出项目，包括“宋城千古情”系列、“印象系列”、“刘老根大舞台”系列活动取得巨大发展成绩，开辟了演艺业新的发展格局。正是基于旅游演艺业的快速发展，文化部、国家旅游局于2009年出台枟关于促进文化与旅游结合发展的指导意见枠，以进一步指导旅游演艺业的发展壮大。

3．采取优惠政策鼓励国有文艺表演团体转企改制，推动演出市场发展

二级指标发展优惠政策包括2项三级指标：税收优惠政策和土地政策，总计出现频次8次，二级指标平均出现频次4次，在各项指标排序中均处于末尾。支持国有文艺表演团体转企改制，培养合格演出市场，推动演出市场繁荣是我国文化体制改革试点工作开展以来促进演艺业发展的重点，相关政策措施也是近年才陆续推出，因此出现频率并不是很高。分析鼓励市场发展优惠政策要素可以看出：一是优惠政策主要是针对转企改制国有文艺表演团体，覆盖面窄。二是优惠政策面向文化体制改制中所有类别的转企改制机构，并没有专门针对文艺表演团体特殊发展规律制定更为优惠、可行的政策。三是优惠政策力度不大，特别是相关土地政策，只是把转企改制前文艺表演团体使用的土地按规定在转制后归企业继续使用，改革中屡屡提及的场馆建设的推动力度不够。推动演出市场繁荣发展，支持包括转企改制国有文艺表演团体在内的各类文艺表演团体发展繁荣，还需要政府相关管理部门采取更多优惠政策，特别是需要有针对性地推出更为优惠的税收政策，以刺激演出市场的快速发展。

演出市场是文艺表演团体发展的载体，是推动文艺表演团体行业发展变革的重要力量。规范、有序、健康的演出市场体系能够为文艺表演团体改革发展提供源源不断的发展动力，确保体制改革成果的巩固和发展。继续强化市场管理工作，为演出市场发展提供更多支持也是下一阶段文化体制改革的重点任务。

六、资本运作理念萌生，文艺表演团体行业发展多元投资渠道初步构建

文艺表演团体发展离不开资金的强力支持，持续、稳定的资金来源是文艺表演团体行业发展的关键因素。在国有文艺表演团体体制改革之前，政府拨款是国有文艺表演团体发展资金的主要来源，拨款形式主要是按照人头费形式划拨。随着我国文化体制改革的开启，国有文艺表演团体改革和民营文艺表演团体发展构筑了文艺表演团体行业发展全新格局，随之产生的是发展资金的多元化，民间资本、外资逐步进入演艺业领域，国家开始鼓励支持金融资本进入演艺业，资本运作理念萌生并快速发展。“资本运作”包含了3项二级指标：政府投资方式、社会筹资机制和金融资本扶持，9项三级指标，三级指标出现频次38次，占所有三级指标出现总频次的9畅1%。通过政策要素内容分析可以看出：

1．政府投资方式改革力度较大，对推动国有文艺表演团体体制改革意义重大

调动国有文艺表演团体改革发展积极性，提高政府拨款的效益和效率，建立高效透明的投资机制，改变“国家拨给艺术表演团体的事业经费只能主要用于养人，而不能用于发展事业”^[27]的状况一直是国有文艺表演团体体制改革重要环节，也是政府文化主管部门不断探索实践的重大问题。通过政策要素分析梳理，二级指标“政府投资方式”包含了3项三级指标：实施演出补贴等制度、艺术发展基金、文化发展专项资金，基本涵盖了政府投资模式改革的各个领域。实施演出补贴、“以奖代拨”等制度是政府投资国有文艺表演团体模式改革的主要方式，对提高国有文艺表演团体创作演出活力起到了积极作用。1988年枟国务院批转文化部关于加快和深化艺术表演团体体制改革意见的通知枠中明确提出要对事业经费的支出结构做出改变，即把过去主要用于养人的“人头费”改变为促进艺术表演事业发展的贷款、基金、奖励等。1994年文化部枟关于继续做好艺术表演团体体制改革工作的意见枠进一步提出改变过去的拨款模式，实行演出补贴制度，激励艺术表演团体多演、演好，保证艺术表演团体的基本演出数量和质量，逐步形成良性循环演出机制的具体措施。同年，文化部部属文艺表演团体率先开始实施演出补贴制度改革实践，此后这一做法逐步推广到全国范围。除此之外，“以奖代拨”、“以投代拨”等拨款方式也被提出并在一定范围内进行实践并取得良好发展成效。设立艺术发展基金、文化发展专项资金也是政府投资的重要途径，是为了实现文化主管部门引导艺术创作方向、传播核心价值体系、鼓励发展文化产业等目的设置。艺术发展基金起步较早，1984年文化部开始实施枟艺术创作基金暂行条例枠，旨在扶植重点艺术创作工作，开启了设立艺术基金先河。21世纪初期，艺术基金实现跨越式发展，2002年，财政部、文化部颁布枟国家舞台艺术精品工程实施方案枠，对舞台艺术精品创作实施专项扶持政策。这项政策不论是在资金规模还是资助范围上都实现了巨大突破，为鼓励文艺表演团体开展精品创作工作发挥了积极作用。文化发展专项资金是我国大力推动文化产业发展的产物，特别是随着国有文艺表演团体转企改制的实施而日益增多，是推动演艺业繁荣发展的重要抓手。近年来，政府对文化发展专项资金管理实践不断增多，资金的作用也更加明显，为推动国有文艺表演团体改革发展起到了积极作用。艺术基金和文化专项资金制度的建立和完善丰富了政府投资手段，提高了财政投资使用效率，是政府投资模式改革的发展方向。

2．政府鼓励社会筹资机制发展，文艺表演团体发展资金来源趋于多样化

国有文艺表演团体体制改革以来，政府文化主管部门在指导思想和理论上不断实现新的突破，大力倡导和鼓励各类社会资本投资演艺业，改变过去只有政府财政投资的发展模式，实现了文艺表演团体发展资金来源渠道多元化。二级指标“社会筹资机制”包含4项三级指标：鼓励民间资本投资、加大外资引进力度、社会捐赠赞助和鼓励上市，出现总频次20次，二级指标平均出现频次5次，居于二级指标平均出现频次的后位。其中，“鼓励民间资本投资”出现频次11次，在所有三级指标出现频次中居于第9位，在拓展文艺表演团体行业发展资金来源中居于重要地位。自国有文艺表演团体改革初始，国家就逐步放开了民间资本投资文艺表演团体的大门，民营文艺表演团体开始发展起来，为行业发展带来了更多发展资金。随着文化体制改革的深化，拓宽文艺表演团体资金来源渠道也越来越受到重视，吸引外资也成为其中重要一环。经过多年探索与实践，政府文化主管部门对投资资金管理的认识和把握都有很大提高，2005年枟国务院关于非公有制资本进入文化产业的若干规定枠以及文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部出台的枟文化领域引进外资的若干意见枠等政策对民间资本、外资进入文化领域作了进一步明确和细化，为社会资本投资文艺表演团体行业提供了强有力政策支撑。随着我国市场经济发展和成熟，支持演艺企业上市融资和社会捐赠资助也成为完善筹资机制的路径，这也标志着我国文艺表演团体行业迈入一个全新的发展阶段。

3．金融资本扶持政策出台，资本运作迈上新台阶

二级指标“金融资本扶持”包含2项三级指标：银行贷款支持和培育保险市场，三级指标出现频率共计5次，二级指标平均频次2畅5次，居于所有指标项目之末。金融资本扶持政策是近几年政策关注的新热点，是进一步盘活和吸纳文艺表演团体行业发展相关资本的全新运作方式，为文艺表演团体行业发展注入了全新的发展活力。金融资本开始关注和支持文艺表演团体行业发展意义非同一般，因为金融业是现代经济发展的核心和血液，金融资本的关注标志着文艺表演团体行业发展越来越多地融入当代社会经济发展进程中，成为我国文化产业发展不可或缺的重要环节之一，尽管这一进程刚刚起步，但却代表了未来的发展方向。2008年国务院办公厅枟关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知枠的政策文本中正式提出支持鼓励文化企业通过利用银行贷款、发行企业债券等方式进行融资，推动企业发展。2009年，文化部实施枟文化部关于促进民营文艺表演团体发展的若干意见枠，协调金融机构为民营文艺表演团体提供贷款，运用扶持资金为民营文艺表演团体提供贷款贴息服务，鼓励民营文艺表演团体发展。2010年中宣部、中国人民银行、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署、银监会、证监会、保监会共同出台枟关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见枠，对金融支持包括演艺业在内的文化产业发展做出了详细规定，特别是就创新信贷服务、培育保险市场等方面做出了全新的探索和推动。金融资本助推文艺表演团体行业发展是大势所趋，这一领域也逐步成为政策关注焦点和文化体制改革推进重点，对文艺表演团体行业发展走向具有重要决定意义。

七、强化国有资产管理，积极稳妥推动财务管理制度改革

财务资产管理是国有文艺表演团体内部管理机制改革重要组成部分，对国有文艺表演团体改革发展意义重大，历来颇受政府文化主管部门重视。“财务资产管理”包括2项二级指标：国有资产管理和财务管理，4项三级指标，出现总频次22次，占三级指标出现总频次的5畅2%，位列各项指标末尾。通过政策要素内容分析可以看出：

1．国有资产管理备受重视，经营和监管并重

“国有资产管理”包含2项三级指标：国有资产经营和国有资产监管，出现总频次14次，二级指标平均出现频次7次。国有资产管理理念的出现和国有文艺表演团体体制改革息息相关，国有文艺表演团体转企改制带来了国有资产处置、监管、经营上的一系列问题。在改制过程中，国有资产处置和监管是重要问题，要确保在改制过程中国有资产处置得当，不会造成国有资产流失并有相应监管措施。国有文艺表演团体改革后经营管理的重要性凸显，保持国有资产良性运转，持续推动我国文艺表演团体行业发展是政府文化主管部门关注的重点。

2．国有文艺表演团体财务管理工作稳步推进，为文艺表演团体改革发展提供了保障

二级指标“财务管理”包含2项三级指标：强化财务管理改革和审计工作，三级指标出现总频次8次。财务管理工作事关文艺表演团体行业发展和稳定，财务管理改革工作虽然起步很早，却一直处于稳步发展阶段。1986年文化部、财政部实施枟艺术表演团体财务管理暂行办法枠，对国有文艺表演团体财务管理性质进行了界定，确认文艺表演团体是在财务上实行差额管理的文化事业单位。随着国有文艺表演团体体制改革深化，国有文艺表演团体财务管理改革工作出现几个新的发展趋势：一是政府文化主管部门不再干涉文艺表演团体具体财务工作，文艺表演团体自主权大大增强。二是财务管理逐步向差额管理、自收自支管理和企业管理过渡，最终实现企业管理。三是规范财务管理，确保国有文艺表演团体体制改革工作有序发展。当前，财务管理工作和政府拨款模式改革关系密切，财务管理备受关注，只有积极稳妥地推进财务管理工作依法开展，才能确保国有文艺表演团体有序发展。

八、文艺表演团体改革效果评估与发展趋势预测

利用文艺表演团体改革发展政策评估指标体系对关系文艺表演团体重点是国有文艺表演团体改革发展的政策要素进行综合评估，特别是对二级指标平均频次和三级指标总频次、52项三级指标出现频次进行排序分析。通过综合分析，文艺表演团体改革发展主要呈现以下特征：

第一，改革发展政策体系构建日趋完善。通过利用指标体系进行细致梳理和分析可以清晰看出，关系国有文艺表演团体体制改革和发展的各相关领域均有政策涉及和覆盖，特别是在领导管理体制、人事管理、演出市场、资金运作、财务资产管理等重要方面都有较为详细的政策支持，明确了国有文艺表演团体改革发展的方向和路径。当然，这里面也还有许多问题存在，特别是演艺业发展立法建设进程缓慢，目前出台的政策措施多是规范性文件，还远未上升到法律层面，影响了我国文艺表演团体行业的长远、持续发展。

图2-7　二级指标平均频次分析

第二，政府主导文艺表演团体行业改革发展的阶段性任务完成。这其中包含了两个层面：政府管理体制的改革和文艺表演团体内部管理模式的转变。政府管理逐步实现了自我改革，在依法管理理念指导下，开启了由“办文化”向“管文化”、“文化治理”的转变，正是这一重要变革给国有文艺表演团体改革提供了发展机遇和空间，为民营文艺表演团体发展提供了必要的支持。在政府主管部门逐步退出微观管理层面的情况下，国有文艺表演团体获得自主权不断增加，其发展道路和模式成为各方共同关注的问题。经过持续地探索和实践，以“转企改制，建立现代企业制度”为主要改革路径的发展模式逐步确立。面对蓬勃发展的民营文艺表演团体，如何提高竞争力，实现肩负的文化使命将是国有文艺表演团体改革发展的重点任务。

第三，注重演出市场规范管理。市场规范管理是演艺业管理工作重点，从评估体系看，二级指标“市场规范”所包含三级指标出现频次总数是100次，远远超过其他二级指标，二级指标平均频次14次，是所有二级指标平均出现频次的3畅5倍。从52项三级指标出现频次排序看，“市场规范”两项三级指标分别位居第1位和第2位，足见我国文艺表演团体行业改革发展相关政策建设中市场规范管理的力度之大。规范市场管理，营造良好市场发展秩序对文艺表演团体行业发展至关重要，是演艺业健康、良性发展的重要保障。当然，在注重演出市场规范同时，政府文化主管部门也需要不断放宽市场准入标准，让演出市场发展更具活力，让文艺表演团体发展更具生命力。

第四，社会效益和经济效益并重是国有文艺表演团体发展的重要指针。文化主管部门历来重视文艺表演团体的社会效益，重视以政策引导文艺表演团体坚持正确发展方向，注重两个效益协同发展。二级指标“文艺表演团体与社会发展”6项三级指标出现总频次66次，位居三级指标出现总频次第2位，其中两项三级指标出现频次分别居于52项三级指标频次第3位、第4位。从政策发展趋势和国有文艺表演团体肩负使命分析，坚持正确发展方向、实现两个效益共赢是国有文艺表演团体必须长期坚持的发展导向。

第五，人事管理制度改革成效显著。人事制度改革和人才培养向来为文化主管部门重视，这两项二级指标平均频次分别是9畅5次和14次，均处于前列，三级指标出现总频次也同样位居前列。人事制度改革中的分配制度和考评聘任制度改革最为成功，绝大部分国有文艺表演团体基本都实现了这两方面改革。人才流动机制改革因受事业单位管理体制和社会保障制度发展现状等因素影响，虽然已经实现质的突破，但发展压力依旧存在。目前，人才管理和培养并重，但在其后发展中应更加注重为艺术人才成长营造更为宽松的发展环境。

第六，演出市场支撑体系发展迅速。演出市场支撑体系所包含的三级指标出现总频次虽然不是非常高，但却代表了未来的发展趋势。在演出市场发展推动和政府鼓励下，演出市场支撑系统发展迅速，演出场所建设、演出院线建设、演出中介发展、演出票务系统建设都已经初具规模，为文艺表演团体行业特别是转企改制国有文艺表演团体发展提供了强有力的发展支撑。从演出市场发展来看，目前政府优惠政策还比较少，实际支持力度不大，二级指标“发展优惠政策”平均出现频次4次，仅处于平均水平之上。继续推动文艺表演团体行业大发展必须要在优惠支持政策上有实质性举措，并把支持改革发展的政策措施落到实处。

第七，文艺表演团体行业发展中资本运作开始走上轨道。资本运作对国有文艺表演团体发展来说算是新生事物，其相关指标出现频次虽然不突出，但却因涉及文艺表演团体发展资金来源而备受关注。改革政府投资模式，完善社会筹资机制，鼓励金融资本支持文艺院团发展等政策措施已经初步搭建了文艺表演团体发展多元化资金来源渠道，为刚刚完成阶段性改革任务的国有文艺表演团体发展提供了必要支撑。目前文艺表演团体行业发展中的资本运作体系还处于探索阶段，还需要社会各界予以更多的关注和支持。

通过政策内容要素分析可以看出，文艺表演团体改革发展已经拥有较好的政策支持体系，为下一阶段深化改革发展夯实了制度基础。综合上述各方分析因素，下一阶段文艺表演团体改革发展的重点将集中于以下几个方面：

第一，支持完成改革阶段性任务的国有文艺表演团体建立现代企业制度，快速成长为合格市场经营主体。完善法人治理、建立现代企业制度是国有文艺表演团体发展的总趋势，是演出市场发展大势所趋。推动国有文艺表演团体提高竞争力，适应演出市场发展将是政府主管部门制定政策的重点方向。

第二，继续推动演出市场支撑体系发展，为文艺表演团体改革发展营造更为宽松环境。继续促进政府管理模式变革，积极推动市场发展支撑体系建设，放宽市场准入条件，为各类文艺表演团体发展营造更为宽松环境。

第三，制定优惠政策，大力支持民营文艺表演团体发展。制定适合文艺表演团体发展的优惠政策，特别是税收、土地等相关政策，鼓励各类资本投资演艺业，鼓励民营文艺表演团体发展壮大，为各类文艺表演团体发展构建多元化投融资体系。

第四，完善社会保障制度，为文艺表演团体改革发展解决后顾之忧。社会保障制度的健全和完善是国有文艺表演团体改革发展最为有力的支撑。完善社保制度事关社会发展各个领域，需要统筹协调各个相关部门共同予以推动，切实不断推动社会保障制度发展和完善，为文艺表演团体行业改革发展夯实社会保障基础。

【注释】

[1]傅才武，陈庚．三十年来的中国文化体制改革进程：一个宏观分析框架．福建论坛（人文社科版），2009（2）：105-115．

[2]竺乾威．文化体制改革的新制度经济分析——以国有文艺表演团体转企改制为例．江苏行政学院学报，2012（5）：93-99．

[3]道格拉斯·C．诺思．制度、制度变迁与经济绩效．杭行，译．上海，格致出版社，2014：1．

[4]道格拉斯·C．诺思．制度、制度变迁与经济绩效．杭行，译．上海，格致出版社，2014：3．

[5]韦森．再评诺思的制度变迁理论．经济学（季刊），2009（2）：743-768．

[6]谭庆刚．新制度经济学导论——分析框架与中国实践．北京，清华大学出版社，2011：182．

[7]林毅夫．关于制度变迁的经济学理论——诱致性变迁与强制性变迁／／罗纳德·H．科斯等．财产权利与制度变迁——产权制度学派译文集．刘守英等，译．上海，格致出版社，2014：29．

[8]水之为．政府管理模式面临重大变革．解放日报，2004-07-02．

[9]范恒山．积极稳妥地推进政府管理体制改革．光明日报，2006-06-05．

[10]韩永进．我国文化体制改革历程的回顾与启示／／2005年中国文化产业发展报告．北京：社会科学文献出版社，2005：21-36．

[11]韩永进．中国文化体制改革30年：历史叙事与理论反思．北京：人民出版社，2014：28．

[12]竺乾威．文化体制改革的新制度经济学分析——以国有文艺院团转企改制为例．江苏行政学院学报，2012（5）：93-99．

[13]傅才武，陈庚．艺术表演团体管理学．武汉：湖北人民出版社，2013：163．

[14]道格拉斯·C．诺思．制度、制度变迁与经济绩效．杭行，译．上海：格致出版社，2014：105．

[15]蒯大申，饶先来．新中国文化管理制度研究．上海：上海人民出版社，2010：14-15．

[16]韩永进．中国文化体制改革35年历史叙事与理论反思．北京：人民出版社，2014：2-3．

[17]傅谨．剧团体制改革的背景、目标与路径．福建艺术，2010（3）：7-14．

[18]邓小平．在中国文学艺术工作者第四次代表大会上的祝词．中国作家网．http：／／www．chinaw riter．com．cn／2012／2012-07-05／133215．htm l．

[19]道格拉斯·C．诺思．制度、制度变迁与经济绩效．杭行，译．上海，格致出版社，2014：6-11．

[20]道格拉斯·C．诺思．制度、制度变迁与经济绩效．杭行，译．上海，格致出版社，2014：43-45．

[21]道格拉斯·C．诺思．制度、制度变迁与经济绩效．杭行，译．上海，格致出版社，2014：7．

[22]卢现祥．新制度经济学．武汉，武汉大学出版社，2011：173-176．

[23]道格拉斯·C．诺思．制度、制度变迁与经济绩效．杭行，译．上海，格致出版社，2014：7畅111-113．

[24]傅才武．论中国艺术表演团体改革的实现途径——兼论中国文化体制改革的特殊性．江汉大学学报（人文科学版），2004（1）：61-68．

[25]毕绪龙．我国民营演艺产业政策评价．河南教育学院学报（哲学社会科学版），2012（4）：44-47．

[26]宋丹娜．“自在人”假设与“养用分途”制度安排．江汉大学学报（人文科学版），2003（2）：78-82．

[27]文化部．国务院批转文化部关于加快和深化艺术表演团体体制改革意见的通知，1988．