1960年毛泽东就指出:“中央现在所要着重地告诉你们的,是关于官僚主义严重存在的问题。”[31]改革开放以来,“部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出。”[32]如何提高行政效能、克服官僚主义,是中国共产党在进入改革开放时期着力推进解决的问题。让权力在阳光下运行,让人民群众来监督政府是提高行政效能的重要手段。改革开放之前,受当时政治因素的影响,我国政府信息大多处于保密状态,公开的内容和范围受到严格限制。在当时,“不公开是惯例,公开是例外”。改革开放以来,政府信息公开作为西方行政民主的理念与制度,逐渐开始被中国所了解、借鉴与吸收。1987年党的“十三大”报告就指出:要“提高领导机关的开放程度,重大情况要让人民知道,重大问题要经人民讨论”,“要通过各种现代化的新闻和宣传工具,增强对政务和党务活动的透明度,发挥舆论监督的作用。”2001年12月11日,中国正式加入世界贸易组织,成为其第143个成员。政府的透明度是世贸组织的一项重要原则。这就要求中国及时开放可以公开的政府信息,使其在尽可能大的范围内为更多的人所利用。2002年江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会上的讲话中指出:建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度。[33]2004年温家宝在《政府工作报告》中指出:为便于人民群众知情和监督,要建立政务信息公开制度,增强政府工作的透明度。[34]《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日正式实施。
从国外政府公开政府开支情况的经验来讲,相关政府部门建立统一的政府开支信息公开网站,便于公众查询。英国开设了专门的政府开支官方数据查询网,该网站将各一个政府部门的开支明细全部列出,并向公众提供了搜索项以便查阅海量数据。例如,在英国卫生部名下,就拥有本财年以来全部支出项目,每笔支出的金额与日期十分清晰,在如此详尽的账目下,“三公”消费信息自然一目了然。美国联邦总务署统一管理联邦政府各部门的公车使用,公车由其根据各部门需求统一采纳、分配。有关的各类数据与报表都在联邦总务署的网站上公开。如果美国公民想了解更为详细的情况,可依据《信息自由法案》在其网站上提出查询需求,联邦总务署会进行回应。[35]前几年芬兰央行行长在公务接待中点了一盘20欧元的鹅肝菜,菜单公示后,这盘超标准的菜引起公众不满,引咎辞职。日本1999年通过新的《情报公开法》,要求中央省厅和地方政府全面公开各项费用,包括公务宴请费用,所有数据均在网上公开。为赢得选民好感,现在日本各级政府取消了大多数应酬交往,公费承担宴请往往采取较便宜的外订套餐。加拿大公务出差的报销标准早餐9加元,午餐12加元,晚餐22加元(含13%消费税和10%的服务小费),而一个麦当劳巨无霸套餐在加拿大含税为7加元多。差旅费以及公务招待费的详细信息会在政府部门网站上公开,接受公众媒体监督,独立审计人也会报告有问题的报销或开销申请。
2010年3月20日财政部在全国人民代表大会审议通过后第一时间在财政部门户网站公开了中央财政预算,具体包括2009年中央财政收入预算表、2009年中央财政支出预算表、2009年中央本级支出预算表以及2009年中央对地方税收返还和转移支付预算表。2011年5月,国务院召开常务会议,研究部署推进财政预算工作,要求中央财政预算部分重点支出的公开要细化到“项”级[36]科目,地方政府要比照中央财政做法,公开“三公”经费。这对于加强政府自我约束,保障公民的知情权、参与权和监督权具有重要意义。2011年有92家中央部门公布了2010年财政拨款开支的“三公”经费支出决算情况。2013年6月底国家审计署网站发布58个中央部门预决算审计结果,“三公”经费仍是突出问题。外交部、农业部、工商总局、国家海洋局、民航局、供销总社等9部门,超标准、超范围列支出国费用,金额总计2 205.95万元。其中外交部部本级金额最高,超范围列支出国费用1 396.29万元。6个中央单位公车费违规,涉及金额2 044.42万元。2013年10月16日国务院下发了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》。要求对各级政府机构落实该意见提出刚性要求。尽快做到最大程度的信息公开。2013年11月26日中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》总则第四条规定,要求坚持公开透明,除涉及国家秘密事项外,公务活动中的资金、资产、资源使用等情况应予公开,接受各方面监督。第十二条规定,党政机关采购货物、工程和服务,应当遵循公开透明、公平竞争、诚实信用原则。采购公开招标数额标准以上的货物、工程和服务,应当进行公开招标,确需改变采购方式的,应当严格执行有关公示和审批程序。第二十一条规定,建立国内公务接待清单制度,如实反映接待对象、公务活动、接待费用等情况。接待清单作为财务报销的凭证之一并接受审计。第五十四条规定,党政机关应当建立健全厉行节约反对浪费信息公开制度。除依照法律法规和有关要求须保密的内容和事项外,下列内容应当按照及时、方便、多样的原则,以适当方式进行公开:1.预算和决算信息；2.政府采购文件、采购预算、中标成交结果、采购合同等情况；3.国内公务接待的批次、人数、经费总额等情况；4.会议的名称、主要内容、支出金额等情况；5.培训的项目、内容、人数、经费等情况；6.节会、庆典、论坛、博览会、展会、运动会、赛会等活动举办信息；7.办公用房建设、维修改造、使用、运行费用支出等情况；8.公务支出和公款消费的审计结果；9.其他需要公开的内容。此外,该条例在第十一章第五十九条第四款规定,不按规定及时公开本地区、本部门、本单位有关厉行节约反对消费工作信息的,要追究主要负责人或者有关领导干部的责任。
现代意义上的行政问责制发轫于近代英国,强调要对政府及行政官员的行为和业绩进行监督,接受来自上级和选民的评判,乃至罢免和起诉,经过长期的演变,日臻成熟和完善,在国家治理中发挥着重要作用。西方国家政府绩效评估的目标是为了推动政府改变自身行为,而改变政府行为的重要步骤是创造对行为结果的关注,因此,在绩效评估中,达成政策目标的成果性指标的重要程度要甚于政策出台的产出性指标。正如,美国国家绩效评价委员会所提出的目标:为了从繁文缛节向成果转变,创造一个高效而节约的政府。[37]同时,西方国家将公众以“顾客”身份纳入评估要素的评估方式,强调有效的政府应当根据“顾客”的需要调整工作方式,一切以“顾客”利益为重,虚心听取“顾客”意见。
我国结合行政管理体制改革,推行以行政首长为重点对象的行政问责制,试行了绩效管理制度,初步建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制,促进了行政效能的全面提高。在2008年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》中指出:推进政务公开、绩效考评、行政问责,强化责任追究,切实解决权责脱节的问题。[38]国务院新闻办2010年12月29日发表的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书指出,2009年发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,明确规定有决策严重失误、工作失职、管理监督不力等造成重大损失或恶劣影响的7种行为的,必须进行问责。2009年,共对7 036名领导干部进行了问责。[39]改革开放以来,我国通过建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,取得了积极的政治效应,人民群众的满意度逐步提高。通过人民群众对腐败治理的满意度调查,可以反映近年来我国反腐败斗争的成效。2012年5月国家预防腐败局副局长崔海容在香港廉政公署第五届国际会议上的发言中引用中国国家统计局的民意调查结果以及“透明国际”[40]发布的清廉指数,表明近年来我国在反腐败领域的工作成效。他指出:“民众对防治腐败成效满意度由2003年的51.9%,上升到2011年的72.7%；民众对消极腐败现象得到不同程度遏制的认同由2003年的68.1%,上升到2010年的83.8%。国际社会对中国防治腐败工作也给予积极评价。透明国际组织2005年至2008年给中国清廉指数评分由3.2上升到3.8；2011年排名比2010年上升了3位。在此,我们赞赏国际组织对中国防治腐败工作给予客观评价和积极态度。”[41]
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