民族区域自治制度的核心价值

为什么民族区域自治制度是中国特色的民主制度?1954年9月15日刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中进行了说明。他指出:“我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家,所以我们的国家能够用彻底的民主主义和民族平等的精神来解决民族问题,建立国内各民族之间的真正合作。我们坚决地认定,必须让国内各民族都能积极地参与整个国家的政治生活,同时又必须让各民族按照民族区域自治的原则自己当家作主,有管理自己内部事务的权利。这样,就能够消灭历史上残留下来的民族间的隔阂和歧视,不断地增进各民族间的相互信任和团结。”^[40]我国的民族区域自治制度,不仅具有中国特色,而且在国际上具有重大的价值影响。陈云生在《中国民族区域自治制度》一书中认为:当世界上的多民族国家特别是那些民族间麻烦不断的国家,重视和关注民族区域自治的价值蕴涵和价值功能,并结合本国的国情和族情潜在地或直接地借鉴、吸收和利用其价值影响之时,必将历史地进入实现民族团结、国家统一、社会进步、造福民族之日了。^[41]

一、实用理性

建立统一的不可分割的共和国,实行中央集权制,是马列主义关于多民族国家形式和体制的基本主张。恩格斯晚年指出,联邦制在美国的广大地区和英国还有它存在的理由,但这种联邦制国家是向单一制国家过渡的形式,是一种例外。列宁和马克思、恩格斯一样,在国家形式上也是主张建立集中统一的国家,反对实行联邦制。“十月革命”爆发以后,列宁根据俄国民族关系的实际,逐渐改变了反对联邦制的立场。列宁认为,联邦制在实践上已经显示出了它的合理性。像恩格斯晚年一样,他也把联邦制当成一种过渡形式。^[42]《中华人民共和国民族区域自治法》序言部分指出:民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策,是国家的一项基本政治制度。中国共产党在早期的革命阶段就已经认识到在苏联实行的民族自决原则和联邦制的国家结构形式不符合我国的民族状况。在1941年《陕甘宁边区施政纲领》中提出在单一制国家结构下以民族区域自治方式来解决我国民族问题的构想。那么,是不是在我国不推行苏联的模式,民族自治地方就失去了自治权利呢?周恩来指出:“我国为什么要实行民族区域自治,而没有实行民族自治共和国那样的制度呢?自治的形式在我国叫自治区、自治州、自治县,还有民族乡,在苏联叫自治共和国、自治省、民族州。这不单是名称的不同,制度本身也有一些不同,也就是实质上有一些不同。不同的地方,不是在自治不自治的问题上。苏联的自治共和国是给民族以自治权利,我们的民族区域自治也是给民族以自治权利。不同的地方,在于苏联的区域划分与我国有很大的不同,苏联的自治共和国的权利、权限的规定也与我国有些不同。这些不同,是从两国的历史发展的不同而来的,部分地也是由于中国和当年十月革命时代的形势不同而来的。”^[43]我国的历史造成了既有民族聚居又有民族杂居的状态,因此,在中国适宜建立几个大的民族自治区实行民族区域自治,而不是建立类似苏联的民族共和国。周恩来进一步指出:“历史发展给我们造成了另一种条件,就是中国各民族杂居的条件,这种条件适宜于民族合作,适宜于实行民族区域自治。一个民族不仅可以在一个地区实行自治,成立自治区,而且可以分别在很多地方实行自治,成立自治州、自治县和民族乡。回族是最典型的例子。这没有什么不好,而是很好。我们根据我国实际情况,实事求是地实行民族区域自治,这种民族区域自治,是民族自治与区域自治的正确结合,是经济因素与政治因素的正确结合,不仅使聚居的民族能够享受到自治权利,而且使杂居的民族也能够享受自治权利。”^[44]经过建国后的制度初创和少数民族聚居地区的实践,1954年宪法中进一步使解决我国民族问题的这项政策成为符合我国国情的基本政治制度。但在上世纪五十年代末至七十年代中期,由于受到“民族融合风”和“文化大革命”的两次冲击,许多民族自治地方被撤销或者名存实亡。党的十一届三中全会之后,随着有关民族问题的一系列政策、法律的出台和实施,1982年宪法、1984年的民族区域自治法以及2001年对该法的修改都对此作出了比较完备的规定。

二、权利合宜

民族区域自治制度已经成为在我国社会政治制度中具有政治独创意义的一项基本政治制度。民族区域自治制度能够将维护国家的统一领导和保障各少数民族自治地方的自治权利两者统一起来,使国家统一、各少数民族区域自治和民族大团结三者有机地结合在一起。民族区域自治制度向世界贡献了解决民族问题的“中国智慧”。

目前,中国共建立了155个民族自治地方,其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。在55个少数民族中,有44个建立了自治地方,实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%。同时,中国还在相当于乡的少数民族聚居的地方建立了1 173个民族乡,作为民族自治地方的补充形式。11个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中,有9个建有民族乡。^[45]实行民族区域自治制度的实质是国家为了保障各少数民族自治地方享有当家作主、管理本民族内部及地方性事务的民主权利,其中最为核心的方面是保障民族自治地方的自治机关行使自治权。1952年的《民族区域自治实施纲要》和1982年宪法都规定了要尊重各民族自治地方的自治权,并保障及帮助其实现。这些自治权能够反映和保障少数民族人民的根本利益、愿望和要求,对于促进民族自治地方的发展具有十分重要的意义。现行《中华人民共和国民族区域自治法》所规定的自治机关的自治权力十分广泛,主要有民族自治地方的国家权力机关根据当地实际制定自治条例和单行条例的自治权；根据本地实际并经上级批准有变通执行或停止执行上级国家机关决议、决定、命令和指示的自治权；使用当地通用的一种或数种语言的自治权；自治机关优先培养和录用实行区域自治的民族和其他少数民族成员的自治权；自主管理本地方经济贸易、教育、自然资源、社会治安、卫生等社会事业的自治权。此外,根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定,目前中国155个民族自治地方(包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗))的人民代表大会常务委员会中都由实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任,自治区主席、自治州州长、自治县县长则全部由实行区域自治的民族的公民担任。西藏自治区自1965年成立以来,自治区人民代表大会及其常委会先后制定了290多部地方性法规和具有法规性质的决议、决定,对多项全国性法律制定了适合西藏特点的实施办法。例如,西藏自治区分别于1981年和2004年制定变通条例,将《中华人民共和国婚姻法》规定的男女法定婚龄分别降低两岁,并规定对执行变通条例之前已经形成的一妻多夫和一夫多妻婚姻关系,凡不主动提出解除婚姻关系者,准予维持。再如,在执行全国性法定假日的基础上,西藏自治区还将“藏历新年”、“雪顿节”等西藏传统节日列入自治区的节假日。在全区干部队伍中,藏族及其他少数民族占70.53%,其中县乡两级领导班子中,藏族和其他少数民族占73.03%。西藏自治区成立以来,历届人民代表大会常务委员会主任和人民政府主席由藏族公民担任。民族区域自治制度在西藏的贯彻实施,使西藏各族人民的政治、经济、社会、文化等各项权利得到可靠的保障。^[46]

国家在支持和保障民族自治地方自治机关自治权的同时,要求民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一,保证宪法和法律在本地方的遵守和执行；要把国家的整体利益放在首位,积极完成上级国家机关交给的各项任务。民族自治地方的自治机关根据本地方的情况,在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。民族区域自治地方的自治机关有根据本地实际制定自治条例和单行条例的自治权,有对上级国家机关的决议、决定、命令和指示进行变通执行和停止执行的自治权,但必须得到上级国家权力机关对这些条例的批准以及相关的上级国家机关对变通执行或停止执行申报的批准。

除了保障与规范民族自治地方的自治权之外,各少数民族的权利保障与规范也十分重要。《中华人民共和国民族区域自治法》第十一条规定,民族自治地方的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动,但任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。

三、促进和谐

在对待前苏联的民族问题方面上,列宁从无产阶级团结的根本利益出发,根据当时的民族状况提出:俄罗斯苏维埃是建立在自由民族的自由联盟基础上的各苏维埃民族共和国联邦。他不止一次地对斯大林等人的大俄罗斯民族主义错误进行了尖锐的批评,老是担心“大俄罗斯沙文主义”将会威胁到苏联的完整,认为对少数民族让步和宽容这方面做得过头些比做得不够要好。但是,事实上,俄罗斯人构成了前苏联总人口的一半,在前苏共和国家机关中却占有不应有的代表比例。在所有其他共和国的党和政府机构中,俄罗斯人也是高级职位的占有者。

我国民族自治地方在维护民族团结的斗争中,要反对大民族主义,主要是大汉族主义,也要反对地方民族主义。在促进民族关系和谐方面,根据《中华人民共和国民族区域自治法》第九条的规定,上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。1992年江泽民在《论民族工作》一文中谈到西藏问题时指出:“我在这里还要重申,只要达赖放弃‘西藏独立’的主张,停止分裂祖国的活动,我们仍然欢迎他回归祖国。但是,闹独立不行,半独立、变相独立也不行。中央的大门始终是开着的,除了不能谈‘西藏独立’问题,其他问题都可以谈。”^[47]列宁曾在《关于民族问题的报告提纲》中指出:“任何一个民族,任何一种语言都不得享有任何特权。从民主主义和工人团结的起码常识来看,这是必需的。”^[48]《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和《中华人民共和国国家通用语言文字法》均明确规定,保障少数民族使用和发展本民族语言文字的自由。中国55个少数民族中,53个民族有自己的语言,共使用72种语言；29个少数民族有本民族的文字。^[49]在促进民族自治地方文化和谐方面,《中华人民共和国民族区域自治法》第四十九条规定,民族自治地方的自治机关教育和鼓励各民族的干部互相学习语言文字。汉族干部要学习当地少数民族的语言文字,少数民族干部在学习、使用本民族语言文字的同时,也要学习全国通用的普通话和规范文字。在处理涉及本地方各民族的特殊问题方面,《中华人民共和国民族区域自治法》第五十一条规定,民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候,必须与他们的代表充分协商,尊重他们的意见。