公共住房政策的福利性

城市住房政策是为解决以上问题而采取的各种管理手段和方法。从世界各国的经验来看，城市住房政策包括公共住房政策⁽³⁾、住房自有政策、住房金融政策、住房补贴政策等（图3-1）。

图3-1　城市住房政策及所解决的主要问题

资料来源：作者根据《公共住房浪潮》相关信息绘制

一般而言，世界各国解决不同社会阶层住房问题的办法是：中等收入及以上家庭的住房改善、更新等需求，交给市场解决；而低收入家庭的住房问题，则制定公共住房政策来解决（参见图3-2）。显然，对各个国家而言，公共住房政策都是解决城市低收入者居住问题的核心福利政策。⁽⁴⁾

图3-2　国际住房供应体系示意

资料来源：作者根据《公共住房浪潮》相关信息绘制

住房是人类生存发展的必要物质条件，是人类的基本权利。在商品社会中，住房与人的关系变得尤其复杂，住房不仅作为人类栖身的场所，还附加多重功能，承载着生活必需品和投资品的双重属性。快速发展的城市中，并存着无家可居者、住房困难户和拥有多处居所的各类人群。不公平的住房分配成为影响社会稳定重要因素，世界上各国政府都在不断地积极探索解决住宅资源合理分配的有效策略。虽然在市场经济的环境中，住房具有商品属性，住房问题可以纳入“私人物品”的范畴而主要依靠个人解决，但是如果只将住宅视为商品，将市场作为调节住宅的唯一途径，必定有大量的处于社会底层的城市居民，即城市中的弱势群体，不可能凭借自己的收入从市场上获取住宅。与此同时，不可否认住房是具有二元属性的商品，不仅具有商品性，还具有福利性。住宅的经济属性体现在它作为社会产品经济运行中所固有的性质（卢卫，2000），因此，可以认为住宅的福利性是其经济属性的一部分。将住宅的福利性视为住宅经济属性的重要内容，正是因为在市场经济条件下，即使是福利住宅，也要以商品交换或者“准商品交换”的形式分配。低收入者在获取福利住房补贴的同时，也要尽其可能自行支付部分住房消费费用。提供必需的福利住宅和实行货币补贴，是弥补“市场失灵”的重要手段。⁽⁵⁾

实践证明，世界上单纯依靠市场进行住宅分配的国家是不存在的。即使在美国市场经济高度发达的情况下，联邦政府和州政府仍然采取诸多金融、货币、税收等政策为城市中的低收入者提供社会住宅或者对其进行房租补贴。尤其是在城市化快速发展而全社会出现中低收入居民家庭住房紧张的情况下，没有政府的干预无法有效地缓冲以致解决尖锐的住房矛盾。同时，住房保障的程序是复杂的，必须以政府的权威和系统组织能力来实施，只有政府有能力调动全社会的资源去应对。公共住房是城市发展的一项重要措施，房屋是低收入居民最欠缺的设施，所以，在国家政策中这是一项福利，也是平衡贫富收入不均的一种手段。对于发达国家来说，公共住房通常是所谓调节收入差距的二次分配的手段；对于发展中国家，除了用公共住房保持贫富的比例平衡外，公共住房是解决城市化快速发展所带来的大量住房需求的主要策略。公共住房具有以下基本特征：政策导向性、非营利性、需求有限性、价格低廉性和分配复杂性。⁽⁶⁾