改革开放后的住房制度改革

在实行改革开放政策的初期，邓小平同志就针对城镇居民住房日渐困难的情况提出了住房体制改革的设想，但由于当时的经济发展水平、居民收入水平及承受能力、经济体制改革的进程安排等多方面的因素约束，城镇住房体制一时还不具备商品化、市场化的条件。住房保障作为社会保障体系的重要组成部分，伴随着社会经济的转轨和住房制度改革进程，经历了起步、发展和不断完善的过程。

（1）起步于20世纪90年代的经济适用房

始于20世纪80年代末期的住房制度改革，以实物分配向货币发展为标志，房地产市场伴随着社会主义市场体制的建立，开始走向商品化、市场化。1988年，国务院召开了第一次全国城镇住房制度改革工作会议，此后多次发布相关通知及文件，要求逐步进行住房制度改革。为了与旧有体制相衔接，1991年12月31日，国务院颁发《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，首次提出建设经济适用房的新思路，并以集资合作建房方式为主，这对于促进住房制度改革、解决广大城镇职工购买较低价格的住房发挥了重大作用。1994年，国发43号文件《关于深化城镇住房制度改革的决定》，再次提出此概念，此时的经济适用房并不是现在特制的一种房屋形式，而是一个综合概念，即为老百姓建设经济和适用的住房，房屋的建设形式以单位集资合作建房和社会化安居工程为主。这一时期，我国初步建立了向不同收入家庭提供商品房及经济适用房的住房供应体系，并向全国推行住房公积金制度。⁽⁵⁾

（2）集资合作建房是转轨时期改善职工住房条件的重要手段

集资合作建房体现了由过去单位承包职工住房转向国家、单位、个人三者共同负担的原则，其目的：①推进住房制度改革；②把企业从社会的负担中解脱出来；③尽快改善广大城镇职工的住房条件。三方共负的具体体现为：国家提供划拨土地，没有土地出让金，单位则提供一定程度的建房补贴，职工则按成本价（或优惠价）购房。这种建房方式在相当长的时期内，成为中小城市、工矿企业、机关事业单位解决职工住房困难的主渠道。

（3）1998年正式确定住房保障供应方式

保障性住房政策是随着中国住房制度改革的不断深化而提出的，从最早的《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，到1998年的《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，进一步明确了“建立和完善以经济适用住房为主的多层次住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；高收入家庭购买、租赁市场价商品住房。”全国停止住房实物分配，在此前商品房及经济适用房的基础上，适当增加政府或企事业单位提供的廉租房，逐步建立以经济适用房为主体的多层次住房供应体系（图4-2）。⁽⁶⁾

图4-2　我国住房供应体系示意

资料来源：作者根据《公共住房浪潮》相关信息绘制

根据国务院通知的精神，建设部、国家计委、国土资源部、中国人民银行等相关部门当年相继联合下发了《关于大力发展经济适用住房的若干意见》《关于进一步加快经济适用住房建设有关问题的通知》《经济适用住房开发贷款管理暂行规定》等规范性文件。各地也陆续出台了经济适用房的建设和销售管理办法，经济适用房建设全面展开。从此以后，经济适用房成为一个专有名词，代替了安居房、解困房等，成为中低收入家庭住房供应的主要方式。同时，廉租住房开始取代过去名目繁多的各种保障住房，并逐步加大对最低收入家庭的住房救济力度。

（4）住房保障进入不断完善发展阶段

经济适用房的建设作为国家解决城镇居民住房的主要途径和拉动国民经济发展的新经济增长点被确定下来。房价在巨大的需求推动下持续较大幅度地上涨，住房改善需求与高价房之间的矛盾逐渐由经济领域转入社会领域。从1998年开始，全国经济适用房发展迅速，按照政策要求，凡是房价收入比在6倍以上的城市均应建设经济适用房。1999年、2000年、2001年，经济适用房建设投资占商品住宅投资的比重分别达到17％、16％和14％，处于历史最高峰。有些城市的经济适用房比例占到建设规模的一半以上，为解决低收入家庭的住房困难发挥了重大作用。至2015年底，北京市已累计建设2000万平方米的经济适用房，不仅极大地改善了城镇居民住房条件，还对稳定住房价格、调整消费结构、促进经济增长起到了间接引导作用。2007年建设部、发展改革委、国土资源部等相关部门根据国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）修订了《经济适用住房管理办法》，并联合下发《廉租住房保障办法》，原办法于2007年11月19日废止。新办法进一步明确了保障性住房的供应对象，强调政府的主导作用，提供了更多的优惠政策，以及提出保障性住房规划和设计的最新要求。通过对1991年以来保障性住房相关文件的解读，可以表明政府将加大保障性住房的建设力度，全面启动低收入家庭住宅建设工程。保障性住房已经成为房地产市场的重要组成部分，与普通商品房共同满足社会不断增加的住房需求（详见表4-1、4-2）。

表4-1　2009～2013年全国保障性住房计划及实际供地情况

资料来源：Wind数据整理

表4-2　2009～2012年城市保障性住房与商品房竣工面积比例

资料来源：Wing数据及2012年时政部数据

发展至今，中国已经形成以经济适用房、廉租房和住房公积金为主体的社会住房保障体系。从住房保障制度的历史演进来看，政府根据社会主义市场经济的发展，完成了住房保障制度从完全福利性向部分福利性的转变；从配给制向非配给制的转变，从非商品化向商品化的转变；从以财政政策为主向财政政策、金融政策综合运转的转变，解决了部分群众的实际困难，维护了社会的稳定与和谐发展。