形式与挑战

第一，从城市发展阶段和房地产整体发展水平来看，南京市的保障住房建设面临更大的压力和困难，保障性住房的建设是一个长期的、不断完善的过程。南京现阶段保障性住房的保障范围大多仅限于城市拆迁人口和近郊被动城市化的失地农民。即使这样，保障性住房依然供不应求。可见，在未来相当长一段时间，随着南京城市化进程的不断推进，保障性住房的建设也必须加速进行，以适应城市化的发展，这也是建设和谐社会的要求。即使是在经济实力强、保障政策完善的中国香港地区，其保障性住房建设也从上世纪50年代中期开始到2003年左右历时近半个世纪才基本告一段落、供应基本满足需求。长期来看，随着我国内地户籍制度改革、城乡二元化的改变，住房保障的范围必然会不断扩大。因此，城市规划管理部门对这一课题进行近远期结合的专项规划是必须而紧迫的。

第二，加大政府支持力度，保障性住房建设的规划设计享有管理和实施上的优先权。在法制化的基础上建立完善的、有针对性的保障型住宅专项法规政策是解决当前困局的必然途径。南京市保障性住房建设的程序和普通商品房一致，没有任何特设政策支持。比如，南京市经济适用住房基础设施配套费、行政规费减半收取，人防异地建设费不免。天津和沈阳的基础设施配套费全免、人防异地建设费全免，行政规费减半，进一步节约了工程建设成本。规划管理角度套用普通商品房的规划管理指标，规划、建设管理部门一视同仁地对保障性住房和商品住房。而南京市在对普通商品房规划设计管理上出台了一些相应的地方性法规，在日照、建筑间距、建筑内走廊宽度等多个方面相比国家住宅规范更为严格。相对而言，天津市在停车率和配套指标等方面对住宅规范有所突破，厦门市则通过土地用途的转换，结合公交场站建设保障性住房，提高了土地集约利用的程度。

当然，住宅建设标准越是严格，居民的居住质量将越好。但是标准过高，在土地、建筑造价等方面付出的代价会非常巨大。必须正确认识我国内地城市的发展阶段和发展水平，明确保障性住房的功能定位。保障性住房的标准应该和保障范围、保障目标相对应。在目前阶段，南京市依然存在大量低收入人群居住困难的情况下，应该首先强调达到基本的保障水平，而保障的标准和范围则应是随着社会经济的逐步发展而不断调整的。根据城市发展状况确定合理的保障标准是十分必要的，套用普通商品房的标准进行管理是简单而低效的手段。

第三，建立保障性住房建设与城市发展的互动机制，同步推进保障性住房建设和城市化进程。住房政策是整个社会保障政策的一个重要组成部分，它不单单是与直接保障对象、保障方式等相关联，更重要的是与其所存在的作为物质的城市密切相连。仅仅依靠住房政策本身并不能有效地解决问题，而是应当建立一个涉及城市经济发展、社会发展、文化传统、教育状况等全方位的政策体系，建立一种保障性住房建设与城市发展相互促进的有效机制。如前面第5章的论述，南京保障性住房项目的开发和建设与南京市城市发展及城市规划同样存在互相影响、互相制约的关系：城市化程度制约着保障性住房的选址，城市化程度不高必然给居住于保障性住房的中低收入家庭的就业、生活、交通带来极大的不便；保障性住房的开发建设推动城市化进程，保障性住房的居住者为城市建设提供劳动力，保障性住房的开发建设需要城市化配套的跟进，劳动力资源的充足和城市化配套的完善提升保障性住房周边地带的价值又吸引房地产及其他产业的投资，从而进一步推动城市化的进程。南京的经济总量、城市及人口规模、城市化程度不及长三角地区的许多城市，且南京的城市发展容量有限，但是从全市的土地资源和人口密度与上海、杭州等地的比较，以及南京未来尤其是安徽、河南、苏北等腹地以后的经济发展趋势来说，也表明了南京极具发展潜力，城市周边大片的未开发用地为保障性住房的建设提供了发展空间。在快速的城市化发展中，我们应当抓住机遇，同步推进保障性住房建设和城市化进程，让二者进入良性运作，一方面通过保障性住房的建设扩大加深城市化，促进城市发展，另一方面通过全面的城市化为保障性住房提供充足的配套设施，为居住弱势群体带来提高居住条件的实惠。

第四，在项目规划选址上力求在多方面与大社区相融合，确保可持续发展的环境。老城区更新时须考虑部分拆迁人口尽可能的就地回迁，同时大力发展新城建设。由于城市居住空间分异所引发的各种问题已初步显现，越来越多的国内学者在思考如何解决城市居住空间分异，在目前规划领域已有的众多研究中，有相当数量的研究都不同程度地提到了运用不同收入阶层混合居住这种模式来解决城市居住空间分异等问题。因此，应该将经济适用房、农民拆迁房以及廉租房等政府保障性住房作为一种调控社会阶层在空间均质分布的策略，城市住区建设宜采用“遍地开花”的方式，结合商品房的开发，将经济适用房以街坊、小区为单位，作为低收入阶层“同质镶嵌体”融入城市。在较大区域内推进各种类型、各个层次、各类群体住房的相对混合布局，促进社会各阶层的融合，克服贫困集中问题，避免社会排斥和隔离；同时，考虑到不同阶层居民收入水平、消费承受能力和生活方式的差异，通过采用小集中的方式，在社区内为不同收入阶层居民提供相适宜的居住条件。

南京各区经济适用房项目选址普遍在绕城公路沿线，基础配套和交通配套匮乏，而必须在小区内配套建设学校、幼儿园、停车场、人防、营业用房等。天津市则坚持分块集中建设：在主城范围内按照区域划定经济适用房建设用地范围，甚至出现经济适用小区隔街对面即为高档商品房小区，其优点是共同分享城市基础设施，方便低收入人群就业（服务性行业）；如果距离市区较远，则选址在地铁附近，这样经济适用住房小区内机动车和自行车不多，可不考虑车位和地下停车问题，小区内不建半地下室或地下室，不建人防设施，没有学校幼儿园配套，配套都交给周边非经济适用房的小区承担，从而降低了成本。沈阳市则坚持整体进行规划选址：在城市拆迁地原址选址建设，即每3～5块城市拆迁用地拿出一块土地用于保障性住宅建设，相当于政府分块集中建设经济适用房，有效控制了保障性住房建设项目的规模，和其他类型居住用地混杂形成居住区，保证了一部分拆迁人口可以就地安置，减少了社会分层现象。同时，共享城市基础配套、公共交通和公共资源，与天津市的做法相同，把学校、商业等配套交给周边商品房小区及政府建设。因此，南京市应采取集中建设和开发配建作为主要手段，按照“大分散、小集中”的模式进行空间布局，促进社会公平和融合。根据南京市实际情况，在住房建设的空间布局上，要采用大融合的方式，在较大区域内推进各种类型、各个层次、各类群体住房的相对混合布局，促进社会各阶层的融合，克服贫困集中问题，避免社会排斥和隔离；同时，考虑到不同阶层居民收入水平、消费承受能力和生活方式的差异，通过采用小集中的方式，在社区内为不同收入阶层居民提供相适宜的居住条件。

大力建设新城、控制旧城区规模是解决南京市这种传统单中心特大城市居住问题的重要方法，这一点也符合南京市总体规划的思想。然而老城中心的城市疏散过程不等于低收入居住人群的过滤过程，无论是老城还是新城都应保证居民生态的多样性。同时我们也应充分考虑新城和产业之间的关系，避免其成为完全的“卧城”，继而加重城市交通的压力。由此可见，仅仅提供一容身之处是不够的，保障性住房应能够在多方面与大社区相融合，确保其可以持续发展的公平环境。住房规划与社区规划的结合、良好的规划与设计是促成融合的基础。而区位的选择和恰当的集聚规模也非常重要，保障性住房的空间安排还应与产业发展、经济结构的空间格局相配合。

第五，关注城市、住宅开发与土地资源之间的可持续发展关系，集约利用土地资源。城市化必须以住房保障来巩固，而解决住房保障必然面临关键难点之一是土地。依照国家发展计划，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）的年度供应量将不得低于居住用地供应总量的70％。由此可见，保障性住房建设将是城市住宅建设中的用地大户。保障性住房用地大多由政府划拨，在脱离市场制约的情况下土地集约利用程度不高，主要表现在保障性住房的建设强度并没有达到应有的集约度，大量占地多、层数低的住宅建筑，致使土地价值得不到充分发挥，以雨花台区2002～2009年开发的15个经济适用房项目为例，大多数项目的容积率在1.5左右。随着建设量的不断增加，2008、2009年开始开工的春江新城（二期B）和古雄板桥路西（地块2）的容积率均达到了2.4以上，呈现向高容积率发展的趋势。这是在城市建设用地日趋稀缺、住房建设容积率不断攀升的趋势下，在城市土地集约利用需求下的选择。作为体现社会公平和国家福利政策的保障性住房建设，其开发主体的特殊性以及居住主体的针对性，理应把“节约土地”、合理利用土地资源作为实现可持续发展的重要原则。

表6-5　南京部分经济适用房住区容积率指标

资料来源：作者根据南京市房改办提供资料绘制

规模化的高容积率保障性住房建设目前在我国内地大城市中已经初现端倪，如何保证保障性住房建设与城市可持续发展形成良性互动，尤其是有可能引发严峻社会舆论和社会问题的高容积率保障性住房，其发展是产生城市问题的根源，例如，部分保障性住房的建设用地孤立，没有与公共设施形成整合开发，导致大量居住建筑绵延成片，进一步加剧了社会隔离与居住分层。极大地阻碍了保障性住房社会保障职能的有效发挥。值得一提的是，2016年北京市就提出在解决完现有轮候家庭后，原则上不再新建经济适用房，而是通过对“市场存量”实施渐进式有机更新改造的方式解决城市居住困难问题，同时推进“社区混合居住”（保障房、公租房小区里将既有低收入群体，又有大学生或者年轻的白领）。⁽¹⁾保障性住房的建设如何采取有效策略充分利用城市土地以达到对土地资源的最优配置，用有限的土地解决更多人口的居住问题，同时营造高品质的居住生活环境，促进社会和谐发展，对于南京市的城市化进程和保障性住房建设都具有双重重要的意义。

第六，公交优先和TOD⁽²⁾是对完善弱势居住群体住房保障至关重要的城市发展模式，并针对不同需求和发展时序来考虑公共服务设施。

从国内外经验看，采取“公共交通为导向”的发展模式，沿公共交通走廊集中安排住房建设，有利于充分发挥公共交通的引导作用，提高出行效率，特别是可以有效地节约土地和能源。如香港地区政府拿出了2％的城市建设用地，在60个地铁车站的周围500米之内，建立高密度的公屋，吸纳了60％的香港人口。根据国内外的做法，考虑到中低收入家庭在收入水平的限制下对公共交通的依赖程度较高等因素，南京市应优先在公交站场、轨道沿线等交通便利地段布置经济适用房和廉租房等政府保障性住房。根据南京市的17条轨道交通远景规划⁽³⁾，将把廉租房、经济适用房项目优先安排在轨道交通沿线，以及站点周边1000米的范围内。“交通导向开发”是密度适当偏高的开发，位于主要交通站点周边适宜步行的距离内，通常可以为步行者提供居住、就读和购物的机会。⁽⁴⁾轨道交通沿线建起的高密度廉租房、经济适用房，既能吸纳转移进一小时经济圈的人口居住，还能带动沿线经济发展，让中低收入家庭、工薪族人士共享城市经济增长和社会发展的成果。完善、便捷、快速、低价的公共交通是解决保障住宅居民生活就业的最有效方式。将交通规划和土地利用规划结合，保证二者之间形成及时的信息反馈机制，避免出现对基础配套设施等公共工程投资强度不足或投资时间滞后等情况，否则，将会导致郊区化保障性住房计划的受挫甚至失败。

城市化区域的公共服务设施配套标准和方法是针对城市化较高的区域制定的，这些区域社区单一，市场运行成熟，运用小区建成同步配套的方法可以避免开发中一味追求容积率而导致的服务设施滞后，同时对那些配套不足的自然有市场参与完善。对于保障性住房建设，每个阶段有不同的发展特点和问题，公共服务设施配套规划也要根据各个阶段的特点分别对待，即每个阶段有不同的侧重点，这样避免了一刀切的统一规划方法带来的不利。考虑到保障性住房可以采取集中建设和配建等方式进行，以及保障性住房所对应的特殊人群，可以针对不同需求和发展时序来考虑公共服务设施配套，从社会、经济、技术等角度提出问题并进行分析，针对各类各级设施、各类社区、发展时序，在充分了解各社区公共服务设施的使用问题和居民需求，进而根据不同社区的不同发展问题制定不同的解决方案，到发展成熟、城市化水平较高，或者说城市中心区逐步扩大，待廉租房和农民拆迁房等社区发展成熟并融入了现代的城市社会时，很多问题已经解决了，再利用经过实践检验的配套标准统一规划。而对于容积率、户型比、建筑密度、建筑限高等强制性指标，可依据城市规划以及专项规划，结合保障性住房的特点，确定居住用地综合开发建设指标。

第七，从低收入人群的需求出发，重视户型的适应性和精细化设计。目前南京保障性住房的户型设计中仍拘于大套型的思路，欠缺对中小户型套内功能空间配置的考虑。例如，在大套型中居住空间可以明确地划分为起居与睡眠功能，即设有分工明确的起居厅与卧室，其在空间尺度、位置和设施配置上都有侧重与不同，然而，对于中小套型中，由于有限的面积，模糊大套型中功能区域、强调复合功能的高效利用是其户型设计的重点。即将某些功能分区合并或者连接，不做明确的限定，如起居与餐厅合二为一，甚至一些较小的户型厨房也设计成开敞与半开敞的形式，虽然从独立性上有欠缺，但往往可以获得更加开敞的空间感。

户型空间划分固定、不灵活，使得原本面积就小的居住空间经过墙体划分后更加局促，适应性降低。建议减少固定构件：以轻质材料，透光材料或多用途家具等活动构件分隔不同的功能区，减少固定的墙体，使得室内空间流动开敞而不闭塞，同时也使得户型可以根据功能的变化而改变空间的形态、位置和尺寸，具有更强的适应性和实用价值。面积越小，对设计的精细化要求越高，小户型住宅尤为需要专门的储藏空间来存放中低收入者的日常杂物；利用空间角落：对某些设备角落或空间富余处加以利用，成为储存与收纳的空间。如洗手台盆下设置储物柜，走廊设置吊柜，管井与墙体之间增加储物搁板等，都是一些化消极空间为积极的方法。

————————————————————

(1) 经适房和限价房原则上不再新建［N］．北京晨报，2016-01-01（A05）.

(2) TOD（Transit-Oriented Development），即“公交引导发展”模式。

(3) 在新一轮南京轨道网线规划中，南京主城区地铁线加密，从原来的13条增加到17条，里程则从原来的433公里增加到617.1公里；而且不再局限于主城地铁这种单一形式，分为快线、地铁、轻轨三种。

(4) 一个人愿意步行的距离决定了TOD的大致范围。这个距离大约为5分钟的步行路程，也就是400到600米。在这个半径范围内，有0.50～1.01平方公里的土地用于交通导向的开发。