充分的建设用地供应体系

（1）以划拨方式确保用地的有效供应

土地征用政策是政府再分配财富和资源的强制性措施，限制了土地投机，保证了大规模保障性住房建设的用地需要，为其建设提供强有力的支持。在土地所有权方面，一些国家采用土地公有化政策，限制私有土地的数量，如新加坡和瑞典；另外一些国家尽管以土地私有化为主，但对于公共住房或其他公共用途的用地也采取必要的税收优惠和征用措施，如英国、日本等。这些国家大多制定了土地征用法，以确保在需要的时候，政府能以合理的价格征用私人土地，用于诸如公房建设和城市基础设施建设。⁽²⁾

目前，中国城市住宅建设用地的供应主要有两种途径：一种是商品住宅建设用地，需要按招标、拍卖、挂牌出让方式供地；一种是符合经济适用住房、廉租住房条件的保障性住房用地，以划拨方式供地。保障性住房项目中规划配建的商业、服务业等经营性设施用地，实行有偿使用，能够分割成宗地的仍以招标、拍卖、挂牌出让方式供地。以划拨方式可以确保保障性住房的用地需求，但同时必须加大用地供应和监管力度。在完成保障性住房的土地供应后，要保证能按期形成住房供应，对严重违法违规又不纠正的企业，要禁止其通过划拨和出让方式取得新的土地。同时，土地供应后不得改变保障性住房用地的性质。城乡规划调整后需要改变用地性质的应由政府收回土地。

现行城市住宅建设用地供应政策存在着明显的缺陷。首先，土地供应存在结构性缺陷，即现有土地供应方式过于简单，缺乏明显的层次。在划拨与有偿出让两极之间缺乏明确而有效的过渡方式。其次，土地供应空间分布不平衡，表现为城区的土地供应量不足，城郊的供应量过剩。同时，市区土地的基础设施条件较好，但拆迁成本大、土地成本高，近郊区的土地成本相对较低，但基础设施条件差、与市区距离远、交通也不方便，再加上城市居民心理上对城区的依赖感，从而使郊区的商品住宅以及安居住宅都难以出售。政府可以在城乡结合部选择农地进行大规模的保障性住房建设。由政府统一征地进行基础设施配套建设。为了减轻政府的投资压力，这些大规模住宅区应建成保障性住房和其他商品房兼顾的综合社区，应滚动开发以不断吸引各种投资在此兴建住房，加速社区尽快形成规模。

因此，建立多层次的住宅建筑用地体系，实行区别供应住宅建设用地的政策，如保障房土地划拨、中低商品房土地批租、高端商品房土地拍卖综合的土地供应政策，对不同类型的住宅建设用地实行不同的供应强度和方式是住宅建设用地供应的根本出路。

（2）加大土地资源整合力度，实现土地最优配置

土地是最根本的人类资源，土地是居住区规划中的基本要素。随着中国城市化进程加速，必然带来对土地的大量占用和开发，建设与耕作争夺用地的矛盾日益突出。“节约土地”离不开城市化进程及经济发展的现实条件，住宅建设作为国民经济新增长点，建设量在全国总建设量中占有相当大的比例（已占整个城市用地量的30％），是近年消耗土地最多的建筑类型。因此，实现建筑可持续发展必须把住宅建设研究放在首位。自1998年开始大规模建设保障性住房，其投资在整个住宅投资中所占比重逐年增加，有些城市的保障性住房已经占到建设规模的一半以上。由此可见，保障性住房建设将是城市住宅建设中的用地大户。作为体现社会公平和国家福利政策的保障性住房建设，其开发主体的特殊性以及居住主体的针对性，理应把“节约土地”、合理利用土地资源作为实现可持续发展的重要原则。

然而，保障性住房用地大多由政府划拨，在脱离市场制约的情况下土地集约利用程度不高，浪费现象严重：一方面表现在保障性住房的建设强度并没有达到应有的集约度，大量占地多、层数低的住宅建筑，致使土地价值得不到充分发挥，需要以更集约的方式利用土地才能获得更大收益；另一方面表现在保障性住房的建设用地孤立，没有与公共设施形成整合开发，导致大量居住建筑绵延成片，进一步加剧了社会隔离与居住分层。这些问题加上选址偏远、交通可达性差、公共设施匮乏等原因，造成目前保障性住房居民生活不便、社会效益低的弊端，已经极大地阻碍了保障性住房社会保障职能的有效发挥。保障性住房的建设如何采取有效策略充分利用城市土地以达到对土地资源的最优配置，用有限的土地解决更多人口的居住问题，同时营造高品质的居住生活环境，促进社会和谐发展，对于中国的城市化进程和保障性住房建设都具有双重重要的意义。