楚雄州运用单行条例促进经济社会发展的机理

从楚雄州单行条例立法后取得的实际成效来看，单行条例立法不仅促进了立法所涉及领域的专门事务管理，也在地方经济社会发展中发挥了积极作用，对促进各民族团结进步与和谐发展做出了重要贡献。现实地看，单行条例立法在促进楚雄彝族自治州经济社会发展的机理主要体现在以下几个方面。

（一）规范行政管理行为，促进地方资源合理开发与利用

在现实生活中，地方政府部门往往能够凭借其掌握的行政资源随意在公共事务领域实行不当的管理行为，有的行为甚至造成了严重的资源浪费，给地方经济社会发展造成负面影响。同时，地方行政机构因其在政府上下级关系中处于下级组织，很多时候的重心工作都是以上级政府的意志为转移，或者以行政首长的领导意志为转移的，很多时候难以在地方事务管理上权衡利弊，无法像法律一样发挥持续一致的作用。楚雄彝族自治州立法机构也深深认识到这些问题的存在。为了保障地方可持续发展尤其是地方资源的有效开发与利用，通过单行条例立法的方式规范政府行为，避免政府行为的盲目性，有效保障地方资源的合理开发与利用。

以《恐龙化石保护管理条例》为例。恐龙化石是进行地球演变、生物进化等研究的重要资料，是研究古代动植物生物习性、繁殖方式及生态环境的珍贵实物论据，是探索地球演化史上生物死亡、灭绝事件的重要实体。恐龙化石资源的保护研究和开发利用历来受到各级党委和政府的高度重视。为了保护恐龙等古生物化石，国土资源部早在2002年就公布了《古生物化石管理办法》（以下简称《办法》）。2008年，楚雄彝族自治州根据《办法》制定了《楚雄彝族自治州恐龙化石资源管理规定》 （以下简称《管理规定》）。尽管在几年的管理工作中，《管理规定》已经发挥了应有的作用，但力度不够。在恐龙化石保护中存在着一些突出问题：一是对恐龙化石的特殊价值认识不到位，对保护恐龙化石的重要性认识不够，没有做到有效保护，造成恐龙化石资源的流失；二是随着古生物化石收藏热的出现，恐龙化石的经济价值不断显现，进而出现了收藏单位收藏行为不规范、随意赠送恐龙化石等问题；三是恐龙化石作为特有的珍稀资源，立法保护制度还不完善，急需在国务院《古生物化石保护条例》的基础上，制定楚雄彝族自治州恐龙化石资源保护的具体规定。

在此情况下，制定《云南省楚雄彝族自治州恐龙化石保护条例》（以下简称《条例》），进一步解决上述存在的突出问题，是非常必要的。通过制定《条例》，一是有利于加大恐龙化石资源管理宣传工作，提高全州广大干部群众保护恐龙化石资源的意识；二是进一步科学保护、合理开发、永续利用珍贵的、不可再生的恐龙化石资源；三是有利于规范恐龙化石资源管理工作中的各种行政行为，促进恐龙化石资源管理工作向制度化、规范化转变；四是有利于明确各级人民政府、国土资源行政主管部门和相关部门及企事业单位在恐龙化石资源管理工作中的职能职责、权利和义务；五是有利于促进科学考察、旅游业的发展，提升楚雄州的知名度。

在实地调研过程中，一些参与单行条例制定过程的人员也表示，之所以迫切需要制定《云南省楚雄彝族自治州恐龙化石保护条例》，原因虽然是多方面的，但是，最核心的问题就是解决行政机构的部分领导在恐龙化石管理过程中存在随意馈赠等不当行为。“把权力关进制度的笼子里”是单行条例立法目的的一个重要方面。的确，地方行政权力如果没有制度的约束，必然会为了领导者的个人利益或者私利随意侵犯甚至剥夺公共利益，地方人大虽然享有监督权，但如果没有法律规范的具体依据，很多监督权实际上就会被虚置。楚雄彝族自治州通过单行条例立法的方式，不仅能够发挥规范政府权力的作用，实际上在规范政府权力使用的同时，也保障了地方珍贵资源的合理开发与利用，对地方经济社会发展具有不可估量的长效价值。

（二）强化专项管理，推动地方产业发展

楚雄彝族自治州不仅认识到单行条例立法对规范政府行为的作用，也看到了单行条例对强化地方专项管理的价值，尤其是在强化管理的同时，促进地方产业的发展。以《云南省楚雄彝族自治州林业管理条例》为例。如前所述，《楚雄彝族自治州林业管理条例》自1991年7月1日颁布实施二十一年，楚雄州林业发展成效显著，实现了“四增一降”，全州森林面积由1987年的1054万亩增加到现在的3190万亩 （含灌木林、疏林）；有林地覆盖率由24.7%增加到60.78%，森林覆盖率达62.48%；森林活立木蓄积量由3740万立方米增加到9236.7万立方米；林业社会总产值由8700万元增加到69.12亿元；而森林资源的消耗则由每年226.7万立方米下降到133.4万立方米，低于364万立方米的森林年生长量，实现了森林生长量大于消耗量这个历史性的转变。全州林业工作多次受到国家林业局、省委、省人大、省政府主要领导的肯定，楚雄州林业跨入了全国、全省先进行列。林业的综合效益在楚雄州国民经济建设和社会发展中发挥着重要作用，为州委提出的建设生态经济大州的战略目标奠定了坚实的基础。可见，楚雄彝族自治州的林业保护条例不仅为地方的生态文明建设做出了突出的贡献，而且已经成为推动林业经济发展的长效机制，为地方产业发展做出了非常突出的贡献，是促进楚雄经济社会发展一种有效机制。

（三）保障经费投入，推动地方经济社会可持续发展

单行条例立法不仅可以通过规范行政权力，强化管理，推动地方经济社会发展，也可以在立法规定中明确专项经费，有效保障民族区域自治地方专项事务的经费投入，持续推动专项事业发展。

一般而言，地方财政预算主要是根据国家发展的趋势及地方特点拟定，但政府工作重点有时会随着上级意志或地方行政领导的施政方略变化而改变，在有限的公共财政安排上，难免顾此失彼，甚至会直接忽略部分关系民族区域自治地方长效事业的投入。因此，如何有效保障地方专项事务的可持续推进，如何在经费上给予专项事务以特别持续的支持和保障就成为摆在民族区域自治地方的一项重大课题。楚雄彝族自治州不仅关注到这一问题，而且通过单行条例立法有效解决部分专项事务经费投入的难题，为地方发展注入了活力和持续的动力。

为促进《云南省楚雄彝族自治州公路条例》的贯彻实施，充分发挥公路在国民经济和社会发展中的重要作用，推进楚雄彝族自治州交通运输事业持续快速发展。州人民政府及交通运输行政主管部门以贯彻实施《云南省楚雄彝族自治州公路条例》为契机，依法加大交通运输基础设施建设力度。一是拓宽筹融资渠道，积极争取国家、省的项目资金扶持，加大公路建设的资金投入。以2014年为例，通过多方面、多渠道争取项目立项工作，楚雄州全年共争取交通基础设施建设项目265项，总投资341508万元。仅2014年一年，楚雄州全州交通运输固定资产投资就完成413210万元。二是加强项目储备工作，着力推进高等级公路建设，楚雄至广通高速公路、武定至禄丰高速公路、楚雄连汪坝至南华一级公路、昆明安宁市安丰营至禄丰县东邑村高速公路、禄丰县城至长田公路、大姚至祥云二级公路、双柏至玉溪新平省道二级公路、双柏至鄂嘉至新平水塘三级公路建设的前期工作有序开展。三是加大农村公路建设推进力度。2014年年末，楚雄州公路通车里程达到18293.4千米。其中，农村公路通车里程达15771千米，占全州公路通车里程的86.2%；高速公路通车里程达339.4千米。全州公路路网面积密度达到每百平方千米62.5千米，全州公路路网人口密度达每万人67.2千米。全州103个乡镇通公路等级率达100%。

为贯彻落实《云南省楚雄彝族自治州小型水利条例》，楚雄彝族自治州政府加大了小型水利建设和除险加固力度。2007年以来，已争取了中央和省补助资金4.76亿元用于116座小 （一）型病险水库除险加固；投资 15.86亿元从 2011年开始至 2015年对 791座小（二）型病险水库进行除险加固。2014年，楚雄州水源工程等318个水利项目共争取到中央和云南省补助资金13.27亿元。2014年年底仅中央、云南省政府批准或补助资金的在建水利项目达到506件，总投资规模达到40.03亿元，水利建设项目和投资规模空前扩大，水利固定资产投资连年创历史新高，2013年突破29亿元，2014年达到34.9亿元。

为贯彻实施《云南省楚雄彝族自治州民族教育条例》，促进地方民族教育的发展，州人民政府不断加大对民族教育的投入力度，全力改善民族教育的办学条件。一是实施国家贫困地区义务教育工程、中小学危房改造工程建设，对部分民族中小学进行了房屋维修加固、校园改造和重建工程，极大地改善了民族学校的办学条件。二是推进民族教育信息化建设，为部分民族中小学配备计算机、电教设备、多媒体教室，提升了楚雄彝族自治州民族中小学的现代信息技术教育的普及程度。三是注重办学条件的改善。州、县教育行政主管部门对民族学校教学设备的更新、补充实行政策倾斜和经费保障。在改善学生住宿和食堂条件的同时，提高学生的助学金标准，以保证少数民族学生不因经济困难而辍学、流失。四是坚持对民族教育实行优惠倾斜政策，积极推进民族教育事业的发展。

总体来看，单行条例立法对于保障投入，推动楚雄彝族自治州基础设施建设，保障地方经济社会可持续发展提供了巨大的动力。楚雄彝族自治州以单行条例立法方式保障资金，不仅是对地方权益的长效保障，也是对国家地方治理提供的一种新的模式，是国家治理体系现代化的一种鲜活体现。

（四）有效利用民族立法权，发挥人大力量推动地方发展

单行条例立法条款的最后一项都是关于法律责任的。在单行条例立法款项中，不仅明确了事务管理的范围，也明确了管理机构、职责职能，还明确了管理的经费保障及具体方式，这不仅有利于直接规范管理行为，也为人大督促和监督政府提供了法律保障，一定程度上，充分发挥了人大在促进地方经济社会发展的作用。

人大因体制因素，长期以来都难以在地方经济社会发展中施展手脚，特别是地方人大，因为不直接参与经济社会管理的具体事务，都难以在推动地方发展上做出重大贡献。而《民族区域自治法》赋予了民族区域自治地方以立法权，尤其是单行条例立法权，这不仅在一定程度上使民族区域自治地方享有同级地方更大的立法权，而且更加凸显出民族区域自治地方人大的作用。可以说，民族区域自治地方的人大机构是大有可为的。

楚雄彝族自治州党委、人大都注意到了国家制度中这一重大机遇，因此，不仅通过在单行条例立法方面先行先试，而且曾多次组织人大力量，分组分别就单行条例的执行情况做专门的检查督促。这不仅增加了法律的权威，也提高了人大的地位，更为主要的是，它为楚雄彝族自治州人大发挥更大的作用提供了广阔的舞台，为更好调动人大的力量与智慧服务于地方经济社会发展提供了一种有效机制。可以说，随着这种正能量的不断强化，楚雄彝族自治州人大在促进地方经济社会发展中的贡献会越来越突出。