深化用足用好单行条例立法权的认识

单从目前全国各自治州单行条例立法的数量来看，如前所述，截至目前，30个自治州共制定单行条例336个。平均每个自治州制定单行条例11.2个，其中，制定单行条例最多的是吉林省延边朝鲜族自治州，已经制定单行条例48个，楚雄州目前制定了7个单行条例，还未达到全国自治州的平均水平，与已经制定了48件单行条例的延边朝鲜族自治州相差甚远，就拿省内来说，红河州制定了17个，版纳州和文山州制定了14个，大理州制定了13个，楚雄州也有差距。虽然不能简单地以单行条例的数量衡量单行条例立法工作的好坏，但是，这在一定程度上能够反映各州单行条例立法工作的积极性与主动性的高低，也反映了各州对于利用单行条例立法权促进经济社会发展的重视程度。单行条例立法工作不一定要走在最前面，但更不能总是走在后面。所以楚雄州加强单行条例立法的紧迫性不言而喻，楚雄彝族州必须将单行条例立法提上重要的议事日程。

更重要的是，基于单行条例对民族自治地方经济社会发展的重大功能，楚雄州更有必要进一步加大单行条例的立法工作。《中华人民共和国立法法》第四章第六十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。”可见，民族自治地方的自治立法权是法律赋予的，是民族自治地方自治机关行使自治权的重要形式，同时也是民族自治地方区别于非民族自治地方的重要标志。楚雄作为云南彝族人口最多的自治州，要珍惜这一特殊、难得的权力，善于研究并用好、用活、用足自治立法权，将民族自治地方经济社会发展中的成功经验和做法上升至国家法律层面，制定出更多操作性强的单行条例，最大限度地发挥民族优势与地方特色，引导、规范和保障楚雄彝族自治州经济社会持续、协调、健康地发展。通过加快单行条例的制定步伐，以资源管理、文化教育、基础设施建设等为切入点，将规范调整的领域延伸到市场经济体制和公共事业发展中，并随之细化相关问题，这不仅对引导和保护楚雄州经济社会的发展起到重要作用，也凸显了楚雄州加强单行条例立法的必要性和可能性。

（一）加强单行条例立法的必要性

1.保障少数民族权益，巩固民族关系的需要

云南省楚雄彝族自治州重视单行条例的立法工作，这有利于改善当地民生，保障少数民族的合法权益，进而巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系。具体来讲，根据《中华人民共和国宪法》第四条的规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。”其实，对少数民族的合法权利和利益的保障，应是全方位的。除了法律的保障以外，还有政治的、经济的、行政的各种手段和措施。然而，不管是政治的、经济的或是行政的，都必须纳入法制的轨道。^[1]据此，楚雄州人民代表大会在不损坏国家整体利益的条件下，从当地政治、经济、文化、社会的发展需要出发，着力解决某一方面的特定问题，进而制定单一性强的民族法规，或者在遵守《宪法》《立法法》《云南省楚雄彝族自治州自治条例》的前提下，对相关法律法规做出有利于实现楚雄州各族人民利益的变通。均可以调动楚雄州人民建设楚雄州的积极性和创造性，以法律方式规范和调整经济关系，促进生产力的发展，提高当地人民的生活水平和生活质量，达到保障少数民族权益的目的。并且单行条例立法展开的过程中，楚雄州各族人民的意志和共同利益将以法定程序上升到法律层面，成为受关注的国家意志。这意味着楚雄州各族人民能平等地参与管理本民族内部事务，甚至是国家事务，增强楚雄州各族人民民族自豪感的同时，将“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开”的思想贯彻到实处，巩固并发展社会主义新型民族关系。

2.促进楚雄州社会快速健康发展的需要

楚雄州灵活运用单行条例立法，可以为当地经济社会快速健康发展提供法律支持。目前，楚雄州七个单行条例的实施取得了相当成效，一定程度上促进了当地经济社会事业的有效发展。具体来看，《云南省楚雄彝族自治州林业管理条例》的贯彻不仅实现了森林生长量大于消耗量的历史性转变，而且增强了全民依法治林、依法兴林的观念以及森林资源保护管理的意识，为楚雄州建设“生态经济大州”的目标迈出了坚实的一步。《云南省楚雄彝族自治州民族教育条例》以法律形式要求楚雄州、县 （市）、乡 （镇）各级人民政府加大对当地民族教育的经费投入，改善了民族学校的办学条件，进一步加强了教育基础设施和标准化建设，高度关注民族教师的待遇问题，提高了少数民族人口的素质，基本形成了具有地方特色的民族教育办学体系，使得民族教育跟上了基础教育、职业教育和高等教育的发展步伐，再度完善了楚雄州的教育体系。《云南省楚雄彝族自治州恐龙化石保护条例》的出台，对于过去对恐龙化石的无限度挖掘、倒卖、随意赠送等行为有很好的遏制，使得恐龙化石的管理和保护工作走上了法制化轨道。《云南省楚雄彝族自治州小型水利条例》《云南省楚雄彝族自治州龙川江保护管理条例》《楚雄彝族自治州青山嘴水库管理条例》《云南省楚雄彝族自治州公路条例》的施行，使得楚雄全州公共基础设施建设有了明显改善，受益范围大幅拓展，一定程度上实现了社会效益与经济效益的双丰收，在法律实践中进一步加深了楚雄州各族人民对单行条例的认知度与认可度。

客观地讲，我们赞许现行七个单行条例实施带来的崭新变化，但也必须清醒地认识到两个问题：第一，上述七个单行条例的贯彻带来成效的同时，条例自身或多或少的缺陷也随之暴露出来。其实这并非坏事，楚雄州单行条例立法机关、相关职能部门、监督检查机关应当及时记录现行单行条例自身存在的问题，思考最佳的解决方式，以便后续修订工作中有针对性地完善。第二，楚雄州现行七个单行条例调整的内容比较有限，接下来州内单行条例立法必须拓宽调整范围，将优秀民族文化的传承与发展、经济贸易、自然资源的开发利用、环境保护等多方面内容纳入单行条例立法机制中，保障当地社会在相对完善的法制环境中朝着全面、健康的方向稳步推进。

3.健全社会主义市场经济体制的需要

楚雄州加强单行条例立法，有助于完善中国特色社会主义法制体系，进而促进社会主义市场经济体制的健全。从实然的角度看，当下社会主义市场经济体制趋于完善的同时，依旧显现诸多问题。如市场秩序混乱、非诚信行为层出不穷、侵权举动时有发生、“人本观念”欠缺、农村社会主义市场经济体制亟待完善、与社会主义市场经济体制配套的思想观念及意识形态有待加强等。楚雄州处于社会主义市场经济体制中，不可避免地存在上述共性问题，甚至还交织着更为复杂的民族因素，这就需要楚雄彝族自治州人民代表大会在《云南省楚雄彝族自治州自治条例》的宏观指导下，抓住当地经济社会发展中的突出问题，将国家和法律赋予民族自治地方的经济自治权与自治立法权落到实处，制定一系列操作性强与针对性明确的单行条例进行规范和协调，攻克制约民族地区社会主义市场经济体制完善的难题。

从应然的角度分析，我国社会主义市场经济应当是法制经济、有序经济，毕竟社会主义市场经济体制的健全以及效能的发挥均离不开法律的规范。特别是有一定特殊性的民族自治地方，健全社会主义市场经济体制不仅需要一般的法律法规进行调整，同时也对民族区域自治法、自治条例、单行条例、变通规定以及补充规定等民族自治立法有一定的依赖。因此，作为民族自治地方的云南省楚雄彝族自治州，需要运用多种法律手段进一步深化改革开放和转变经济发展方式。单行条例立法是可运用的手段之一，特别是经济方面的单行条例立法，可以有效消除社会主义市场经济发展的部分体制障碍，促进民族自治地方生产力的发展，引导和确立新的经济关系，合理配置人力资源，保证每一个经济主体能公平地参与竞争，逐步健全社会主义市场经济体制。

4.推动楚雄州民族地方经济发展的需要

楚雄彝族自治州位于云贵高原中部，是云南省彝族最为集中的多民族自治州，下辖的部分县 （市）既属于全省的后发展地区，也是全国典型的老少边穷地区。制约当地经济发展的因素众多，特别是近年来受连年干旱气候的影响，对以农业生产为主要发展模式的楚雄州影响很大，州内经济社会发展的现状让人堪忧，发展困局亟待突破。楚雄彝族自治州要想继续保持经济平稳较快发展，必须坚持走“以立法促发展”的道路，针对经济发展中的突出问题制定单行条例，使得经济活动在优良的法制环境中有序展开。尽管立法均本着“为民”的原则，但普通法律和地方性法规以解决综合性问题为主，有较强的普适性、概括性，其适用范围广泛，而单行条例则拥有较强的针对性，注重先解决民族自治地方自治民族的切身利益以及当地重大而急需解决的关键问题，特别是制约经济发展的实际问题。所谓经济基础决定上层建筑，楚雄州经济建设能力关乎当地政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等社会主义事业的发展，由此决定了楚雄彝族自治州经济发展终将成为当地单行条例立法工作的重中之重。

楚雄州经济的进一步发展需要立足州情，既要突出民族特点，又要照顾地方特色。实事求是地找准资源优势，充分利用当地优秀的彝族文化、旅游开发、核桃、野生食用菌类产业等潜在财富启动招商引资的项目，调整产业结构和发展模式，运用工业理念发展现代农业，走农业产业化道路，并将支柱产业和发展优势纳入市场经济体制中，实现楚雄州经济发展的成功转型。同时，楚雄彝族自治州需要在总结经验和教训的基础上完善相关领域的单行条例立法，以更多操作性强的单行条例保障民族自治地方经济的快速发展，提高楚雄全州的经济实力和整体竞争力，为整个国民经济的上升贡献应有的力量。

（二）通过单行条例促进经济社会发展的可能性

2012年6月15日，楚雄州召开了全州地方民族立法工作会议，会上各位领导的讲话传达出新的讯息，即新一届楚雄州人民代表大会及其常务委员会高度重视地方民族立法工作，这成为当地加强单行条例立法的重要契机。楚雄州应该顺应形势的发展，借助有利时机拓宽单行条例调整的具体领域，既要向全国单行条例立法走在最前列的吉林省延边朝鲜族自治州学习，又要向云南省内单行条例立法工作做得较好的红河州看齐，逐步增加州内单行条例的数量。楚雄州把加强单行条例立法作为促进当地经济社会发展的重要抓手，无论从理论意义上还是从实践价值上分析都是必要的，同时也是非常可能的，这一举措发挥着不可替代的作用。只有加强了单行条例的立法工作，才可能真正贯彻落实楚雄彝族自治州的自治权，将法理上抽象的自治权转化为可具体操作的立法工作，也才可能为楚雄州公共权力的运行提供合法性基础的同时对其进行规范，降低随意行政的可能性，最终在更大程度上促进楚雄州经济社会的有序发展。

1.将自治权落到实处，促进经济社会发展

单行条例作为我国法律体系的重要组成部分，加强单行条例立法可以为民族自治地方贯彻落实自治权提供更多的法律依据。文中讨论的内容圈定在民族自治地方，故此处的自治权特指民族自治地方的自治权。何谓民族自治地方的自治权？民族自治地方的自治权是指民族自治地方的自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定，自主管理地方性事务和自治民族内部事务的权利。^[2]从这个阐释可以清楚地看出，民族自治地方的自治权是一个抽象而广泛的权利概念。在《中国的民族区域自治白皮书》中，中华人民共和国国家民族事务委员会将民族自治地方的自治权细分为以下方面：自主管理本民族、本地区的内部事务；享有制定自治条例和单行条例的权力；使用和发展本民族语言文字；尊重和保障少数民族宗教信仰自由；保持或者改革本民族风俗习惯；自主安排、管理、发展经济建设事业；自主发展教育、科技、文化等社会事业。可见，民族自治地方在自治权方面包含的内容相当广泛，其中在民族立法权方面享有制定单行条例的特殊政策，楚雄彝族自治州作为云南彝族最为集中的多民族自治州，顺理成章地拥有制定单行条例等民族自治法的特权。

尽管自治权是民族区域自治的核心，但由于受到制度不完善、法律不健全、自治意识薄弱等诸多因素的制约，绝大多数民族自治地方的自治权没能得到充分行使，未能很好地实现国家设立民族区域自治制度的安排。实际上，自治区、自治州、自治县 （旗）落实自治权仅靠教育、宣传、动员、号召等软性手段远远达不到预设目标，必须站在法律的高度，充分运用法律的权威和强制力量等硬性保障来围绕自治权展开立法，确保自治权真正行使。单行条例作为民族自治地方的自治机关行使自治权的一种重要形式，它是抽象自治权的现实具体呈现，也是将抽象权力转化为具体操作的载体。因此，楚雄州应积极主动地行使自治权，摆脱对中央或者上级国家机关给予“特殊照顾政策”的依赖，把加强单行条例的立法作为一个契机和手段，分别针对当地享有的自然资源开发管理自治权、民族文化传承与发展自治权、民族教育自治权等各项自治权用操作性强的单行条例做出详尽具体的规定，为法律赋予楚雄彝族自治州自治权的贯彻落实提供法律依据，以真正实现民族区域自治制度的制度价值。

2.运用单行条例将资源优势转化为发展优势，促进经济社会发展

楚雄州具有丰富的自然资源、土特产、文化资源、旅游资源。州内矿产资源十分丰富，有铜、铁、铅、锌、钛、铂、钨、金、磷、芒硝、云母、煤、盐、石棉等，尤其以铜、铁、煤、盐著称。现已探明且储量较大的有铁矿石2.7亿吨，煤10亿吨，盐11亿吨。全州有林地面积177.83万公顷，活立木蓄积量9236.73万立方米，森林覆盖率62.5%，水资源总量68.67亿立方米，水能理论储量340万千瓦。州内有种子植物4500种，列为国家级保护植物的有攀枝花苏铁、蓖齿苏铁、苏铁、云南红豆杉、伯乐树、银杏等珍稀植物27种。列为国家级野生动物有黑长臂猿、云豹、绿孔雀、黑颈长尾雉、蟒、猕猴、穿山甲、黑熊、小熊猫、水獭等48种。楚雄的食用菌、核桃、茶叶、禄丰大葱、武定雀嘴茶、元谋泡果、元谋凉鸡、牟定化佛茶、妥甸酱油、落水洞樱桃、永仁葡萄、大姚花椒、姚安套肠、姚安三角糯米、姚安山药、元谋番茄、禄丰萝卜、姚安蜂蜜、彝族土特酒、云泉油豆瓣、双柏白竹山茶、永仁板栗、武定壮鸡、牟定油乳腐、紫溪山樱桃等都很有开发的潜能。楚雄州有“恐龙之乡”“腊玛古猿”“元谋猿人”、元谋土林、狮山牡丹、紫溪山茶、彝族十月太阳历等旅游资源，并以“恐龙之乡”、古镇文化、彝族风情和冬暖夏凉的宜人气候而著称。以彝族文化为代表的民族节日、民族服饰、民族歌舞绚丽多彩，风韵独特。各种民族服饰达400余种，传统的民族节日和集会多达57个，影响深远广泛的有“火把节”、牟定“三月会”、大姚“插花节”、永仁“赛装节”、姚安“龙华会”、禄丰“花会”、武定“花山节”、双柏“虎笙节”等。通过单行条例立法，对这些丰富的资源进行有效的开发和保护，可以将这些资源优势转化为发展优势，从而促进楚雄州经济社会更好发展。

3.运用单行条例提供针对性的法律保障，促进经济社会发展

为了了解楚雄彝族自治州经济社会发展的现状及其在全云南省的实力状况，借用2014年云南省各地州 （市）GDP和人均GDP排名表的相关数据进行分析。如前所述，2014年，楚雄彝族自治州GDP总量为701.78亿元，位列全省第6位；人均GDP为25744元，位列全省第6位。由于云南省各地州 （市）常住人口数量有差异，在此选用人均GDP作为标准更有可比性。楚雄州人均GDP在全省16个州（市）中处于第6位，属于中上等水平，“比上不足，比下有余”的传统中庸地位，还难以满足楚雄州经济社会发展的需求，未来当地经济社会发展规划中，仍需不断努力提高其排名，至少也要保持现有的位次。所以，楚雄州未来经济社会发展的任务是繁重的，需在深入剖析现状的基础上寻求发展新思路。

楚雄州面对繁重的经济社会发展任务，有许多问题是无法规避的，必须重视。这些问题往往比较复杂，正如《楚雄彝族自治州国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提及的，楚雄州经济和社会发展中存在的主要问题包括经济结构不合理、发展环境不够宽松、发展内生动力不足、发展基础还较为薄弱等四个方面的大问题，这些大问题的解决在立法方面需要《民族区域自治法》《云南省楚雄彝族自治州自治条例》等法律条例在宏观上给予指导。同时，攻克大难题需要从小问题着手，例如，楚雄彝族自治州要想解决经济结构不合理的问题，则需要处理好产业结构，城乡结构，投资、消费、出口结构，以及所有制结构等具体问题，在民族自治地方此类具体问题的解决离不开针对性强的单行条例的规范和调整，保障民族地区经济社会领域的具体行为有章可循、有法可依。

所以，楚雄彝族自治州在经济社会发展进程中，需更加重视当地的单行条例制定工作，特别是经济方面和社会方面的单行条例立法，合理分配立法资源，科学选择立法项目，依靠单行条例固有的衡量标准和规范尺度，为民族自治地方经济社会发展提供坚实的法律保障。同时楚雄州还需要做好单行条例立法规划工作和立法修订工作，适时制定或者修订预期的单行条例立法项目，切实为州内经济社会发展保驾护航，早日实现“富民强州”的宏伟目标。

4.运用单行条例规范公共权力，促进经济社会发展

公共权力的有效行使并不是随意的，需要在一定的维度内进行伸缩与控制。行政管理活动的展开意味着公共权力的行使，必须严格按照“法无授权即禁止”的法律原则来操作，这与私权力遵循“法无禁止即自由”的准则有很大的差异。这意味着作为公民个人，可以放心大胆地运用自己的权力，做任何法律禁止之外的事情，但作为行政机关则必须谨慎运用法律授予的每一份权力，法律未明文规定的权力一律不得染指。所以，楚雄彝族自治州制定单行条例，可以在具体的领域和特殊的问题上为公权力的有效运行提供相应的法律规范和必要的法律支持。

第一，单行条例立法为楚雄州公共权力的有效运行提供法律规范。从楚雄州行政管理的效果可以看出，近年来，楚雄州依法行政的意识逐步增强，但由于习惯行政指令，一些部门和单位依然存在随意行政的现象，忽略制度创新和体制建设。楚雄州解决这样的问题则需要在立法中加以规定，理顺行政管理的手段与方式。单行条例属于成文法的范畴，固然拥有法的特征，条款中明确规定了行为主体的行为模式，即规定了国家机关、社会团体、公民、法人等的行为规范，确立了相应的处罚手段和法律责任，这间接地为行为主体评价自身的行政行为提供恰当的尺度和标准。楚雄州单行条例立法为民的切入点是正确地确立和规范权力关系，合理限制公权，最终达到克服部门利益化甚至防止部门利益合法化的目的。因此，楚雄州加强单行条例立法有很强的现实意义，很多经济社会发展中的具体问题都需要制定相关条例，通过提高当地单行条例的立法水平、立法效率和立法质量，以更多的法律条例对职能部门的随意行政进行限制，最终提升公共权力运行的有效性。

第二，单行条例立法为楚雄州公共权力的有效运行提供法律支持。行政机关展开行政管理活动必须有法可依，其合法性的来源在于法律明文规定的权力，在民族自治地方，单行条例作为一种专项法律可以授予相关行政机关适当的权力。楚雄州各级行政机关按照有关单行条例授予的权力，即可对相关领域或者特定问题展开管理活动和执法行为。因此，楚雄彝族自治州单行条例的制定与修订工作中，要特别重视授予行政机关必要的行政权力，使行政管理真正做到有法可依，才能进一步要求其有法必依，切实解决楚雄州经济社会发展中的现实问题，维护和实现人民群众的根本利益。

总而言之，无论是从强化单行条例立法的必要性还是从通过单行条例促进经济社会发展的可能性来讲，加强单行条例的立法工作是当地经济社会发展的现实需要，也是完善民族法制体系以及构建中国特色社会主义法律体系的客观要求。在符合楚雄彝族自治州实际发展思路和发展战略的宏观指导下，提升单行条例立法水平成为当地加强单行条例立法工作的基础和重点。因此，楚雄州单行条例制定主体需要做好每一个程序和机制的立法工作，确保立法成果高质量，将经济社会领域的发展以及人民生活水平的提高纳入法律的规范机制中。