参与式社区治理新亮点

案例三　社区参理事会：参与式社区治理新亮点——罗村的社区参理事会

一、引言

南海区作为我国发展的前沿阵地，秉承着广东省“杀出一条血路，敢为天下先”的精神，在注重经济持续健康增长的同时，在社会管理和社会建设领域也进行了积极的尝试和探索。以“政经分离”为抓手，南海区进行的一系列深入细致的改革，剑指基层治理中最难啃的骨头，力图剥离和梳理基层治理单位的权限和职责，使政治组织、经济组织和自治组织各自归位，各行其道。从系统论观点来看，要达到这一目标，政治、经济和社会系统就必须要明晰各自的边界，并有承担起各领域相应功能的组织。就社会系统而言，要真正发挥社会力量的作用，就必须要建立起强有力的居民自治和管理体系，使居民的声音在和他们生活息息相关的方方面面都能够充分表达，并能够被聆听和重视。在这一时代背景下，南海区各镇街以“政经分离”为统领，结合各自的实际情况，展开了社会管理和社会建设的创新探索，并有了初步的效果，形成了各有特色的经验典型，罗村社区参理事会可谓是其中极具特色的一种组织类型。

罗村街道位于南海区腹部，总面积44.64平方千米，下辖12个社区，与佛山中心城区仅一河之隔，距广州仅10分钟车程，区位优势突出。依托着优越的区位优势，罗村的工业化发展迅速。2011年，罗村街道实现工业总产值近200亿元，GDP（国内生产总值）近100亿元，股东资产投资55亿元，招商引资近60亿元。目前罗村已形成新光源和口腔牙医器材两大绿色支柱产业，商住服务区发展势头迅猛。伴随着经济结构的转变，罗村的社会结构也发生了相应的变化，其中以人口结构的变化体现得最为明显，截至2011年年底，罗村街道的户籍人口有6.69万人，异地务工人员已达7万多人。在这样的新形势下，如何保持经济持续、健康、稳定的增长？如何在经济增长的同时，切实提高居民的生活水平？如何使居民在生活水平提高的同时，幸福指数也得到提升？这一切都在考验着罗村人的智慧。

在“政经分离”的推进过程中，罗村街道不断加强和创新社会管理，以提高居民满意度为出发点，全力构建以政府为主导的多元化社会管理新格局，社区参理事会制度便是其中比较具有代表性的一种尝试。

二、案例正文：罗村社区参理事会的实践探索

社区参理事会的创建是罗村街道在社会建设和社会管理领域的创新。2012年9月4日下午，罗村街道下柏社区和谐共建理事会正式成立，这标志着罗村12个社区全部都成立了社区和谐共建理事会。被当地人称为“小政协”的社区参理事会，正式参与到社区建设和社区管理中。

（一）社区参理事会的宗旨及人员构成

罗村各社区参理事会虽在南海区甚至全国都是率先起步的，但毕竟成立时间有限，尚处于摸索和初步发展的时期，各社区参理事会的发展程度也是各有差别。根据各社区的特异性需求和发展侧重点，罗村街道的每个社区所设置的参理事会所起的具体功能有所不同，名称上亦有些微差别，如乐安社区的发展理事会、下柏社区的和谐共建理事会等，但是宗旨是统一的。

社区参理事会以“以人为本、全心为民”为宗旨，从实际出发，充分调动社区内的单位和居民群众的积极性，发挥各自优势和所长，依托社会力量的支持，动员广大居民群众积极参与社区建设，以促进社区发展，增进居民福利，建设和谐融洽、团结互助的现代化新型社区。

社区参理事会的具体职责定位如下。

（1）对社区建设、管理和发展等重大事项进行交流、研究和商讨，集思广益，充分吸纳各方意见，体现各方利益，增强政策的认可度、科学性和有效性。

（2）审议和通过社区发展规划、社区社会管理事项、社区年度工作计划和工作总结等，促使社区管理趋向规范、公开和透明。

（3）整合区域资源，充分挖掘、有效盘活社区内各方力量，引导成员单位参与社区建设，形成共驻、共建、共享、共赢格局，不断推进社区自治。

（4）积极组织开展具有社会性、群众性、公益性的社区活动，接受社会团体、企事业单位和个人捐赠，拓展社区服务项目和内容，丰富群众精神生活，推动社区和谐发展。社区参理事会的一切事宜，均围绕以上宗旨进行处理。

罗村街道的社区参理事会由各社区所辖的各界社会精英组成，包括社区范围内的党政、企事业单位、社会团体、热心人士及有直接工作关系的人员等，一般共计30～60人。以乐安社区的发展理事会为例，在理事中共有16个驻区单位，其中有政府机关4个，幼儿园、中小学校共3所，企业8个及医院1所；理事共计23名，其中党员12名，团员1名，群众10名。社区参理事会广泛吸收社区内各界人士，尽量扩大其对于社区的代表性。

（二）社区参理事会的组织架构及部门职责

根据各社区的不同情况，参理事会的具体设置也有些微不同，但大体上的架构基本相同。每个社区参理事会设荣誉理事长、常务理事长、副理事长和理事等，并配备秘书长1人及兼职工作人员若干，负责开展日常各项工作，理事会会议由正、副理事长主持。罗村的社区参理事会由街道社会工作局负责管理协调，下设秘书处、宣教文体部、综合协调部、关爱促进部和行政服务部等部门，负责参理事会的各项工作。

以乐安社区发展理事会为例，其组织架构图如图1－4所示。

图1－4　乐安社区发展理事会组织架构图

秘书处的具体职责如下：①负责理事会的组织工作，做好发展共建单位工作，按程序提交审批；②负责理事会干部（含部长、副部长、秘书长、副秘书长）调整的基础工作，按规定程序提交共建单位大会研究决定；③为召开共建单位代表大会、部长会议和换届工作会议作材料准备和会务准备；④做好共建单位管理的基础工作，围绕理事会宗旨，做好创先争优工作，同时不定期组织外出参观、考察和经验交流活动；⑤加强与其他社区理事会秘书处的联系，互相学习经验。

宣教文体部设部长和副部长各一名，理事成员单位通常包括社区内的文体组织，如学校和文化站等，理事成员又涵盖关心文教事业的本地热心人士。宣教文体部的具体职责如下：①重点研究与制订本社区共建单位宣传教育工作的规划及任务，并组织策划各社区服务事项；②负责本部的社区信息资料的编整，促进本部的信息化建设；③协助规划开展各项社会性、群众性、公益性活动等；④报道稿、宣传稿的撰写，定期收集文件、工作报告、本会活动新闻，更新网络和理事会微博；⑤负责与新闻单位的联络和新闻发布工作，宣传报道理事会的重要工作和重要活动。

综合协调部设部长和副部长各一名，具体职责如下：①负责文件处理、信息公开、档案管理、理事会内部建设等综合性工作；②督促各部办理议案、建议案及提案；③承办理事大会等会务工作，以及相关的宣传和推介活动；④调解社区居民之间的矛盾、家事、个案，协助协调物业管理单位与业主的关系；⑤负责通报和公开理事会各事项的开展和目标完成情况；⑥负责各共建单位共荣、共建关系的协调。

关爱促进部设部长和副部长各一名，具体职责如下：①在社区范围内积极扶助本地需要帮助的各类弱势人群和特殊群体，尤其是遭遇重大变故、生活困难的人群，核实确实需要帮助的其他人员；②通过各种途径联络热心公益事业的企业、社会团体与个人，争取和发掘各种形式的参与和支持，共同探索和学习民间公益事业的途径和方法；③积极开展各种公益性的宣传教育活动和讲座，丰富群众精神生活，提高居民的公民素质和公益意识，形成互助的社会风气，推动社区和谐发展；④通过接受社会团体、企事业单位和个人的捐赠，帮扶结对活动，公益募捐活动等方式解决对弱势群体帮扶所需资金。

行政服务部设部长和副部长各一名，成员单位一般涵盖社区所辖的行政机关、医院及家政服务类企业等，具体职责包括：①主动配合理事会的工作及需要，发挥理事会加强社区社会管理、社区自治的桥梁和纽带作用；②贯彻执行理事会的章程，监督岗位职责的落实，保障理事会的各项工作符合国家有关的法律、法规和各项政策；③协同关爱促进部调研并收集社区居民有关服务需求信息，根据需求制订方案和措施，提供相应的服务项目，做好社区弱势群体的帮扶助困工作及求助，开展各种公益性的慈善活动；④协助理事会其他部门开展各项工作，发挥后勤保障作用，保障理事会各项工作顺利开展。

在这样的组织架构下，社区参理事会的各部门发挥各自的职责，保证参理事会的正常运作，发挥其参政议政、为民言说的功能。

（三）社区参理事会的具体运行

罗村街道社区参理事会是依法设立的社会团体，是负责社区建设、管理和发展等重大事项的协商议事和监督机构，是辖区组织群众参与社区建设的沟通平台。目前，罗村街道所有的社区参理事会都已发布了各自的参理事会章程、参理事会组织架构及部门职能等相关文件，明确社区参理事会的定位和职责，确保了该组织的正常运行和功能发挥。

以乐安社区的发展理事会为例，《乐安社区发展理事会章程》的第九条明确规定：理事会每三年一届；理事大会须有三分之二以上的成员参加方能召开；理事长、常务副理事长、副理事长由理事大会全体成员根据建议名单选举产生并组成理事长会议，选举须经全体成员的半数通过方能生效；秘书长由理事长会议聘任。第十条规定：理事大会每半年必须召开一次，负责对社区事务情况进行评议和监督，审议和通过年度工作计划，提出社区工作意见及建议等。遇有临时情况，可由理事长召集或者10名以上理事联名召集可召开理事大会临时会议。

除了对参理事会运行的日常事务做出规定外，章程一般还包含对成员权利和义务的说明。《乐安社区发展理事会章程》中规定，理事会成员享有以下权利：①参与理事会活动，享有理事会选举权和被选举权；②参与社区事务的组织、商讨；③对社区事务提出意见和建议；④监督社区事务的开展和有关决议的执行。在享有以上权利的同时，理事会成员还必须履行下列相关的义务：①严格遵守理事会章程和有关制度；②积极参与理事会运作和社区建设；③履行理事会大会决议；④完成理事会交办任务。

在罗村街道的社区参理事会运行的过程中，成员们充分发扬团结互助、讲求奉献的精神，共同着眼于社区的和谐建设，本着有钱出钱、有力出力、有物出物、献计献策的原则，形成和谐共建的优势，发挥社区内的整体资源优势，共同提高社区居民的生活质量，创建社区新生活。

三、案例分析：对参与式治理理念的践行

（一）社区参理事会的功能

完备的组织架构和运行章程标志着罗村街道社区参理事会的基本形成，也使得社区参理事会的各项事务得以有序展开，社区参理事会反映民情、参政议政、扶危帮困的功能也有了组织保障。

第一，社区参理事会是反映社区民情的有效途径。虽然社区参理事会的建立时间并不长，但是居民们却已感受到了社区参理事会为他们生活带来的可喜的改变。务庄社区是在罗村街道中首个建立参理事会的社区，务庄工业发达、人口密集、企业聚集的工业区长期以来存在着严重的治安问题，单是丢自行车的事件便屡屡发生。务庄理事会的成员在进行调研的过程中发现了这个问题，很快便将这一情况反映给了村委会，随后，治安队专门设立了报警中心，并在辖区内安装了视频监控系统，部分企业、居民住宅还安装了防盗报警系统，这一系列措施有效遏制了治安案件的发生。务庄社区的某居民小组之前因没有公交车线路到达，居民出行十分不便，驻在该地区的企业也因为位置相对偏僻不易进出，招工存在着困难。通过理事会成员的介入，这一情况反映到了街道，目前公交车线路已延伸至该区域，当地的居民和企业员工的出行问题得到了解决。社区参理事会的不同部门虽然具体的分工有所不同，但均以反映社情民意为主要职责。目前看来，经由社区参理事会的积极参与，居民的心声得到了畅通的表达，居委会所收集到的信息更加丰富实在。尤为值得一提的是对外来务工人员意见的收集，外来务工人员可以通过企业老板将意见和建议汇集到社区参理事会，再由社区参理事会向居委会反映。

第二，社区参理事会是社区人士参政议政的重要平台。社区参理事会达到了聚集民智、民主议事、协商决策、监督评议的作用，是社区内成员参政议政的重要平台。在社区中，每个重大事项的出台，都要经过理事会的讨论，这样一来决策的民主性、阳光性和科学性都得到了极大的提升，同时，相关决策也扩大了民意基础，推行起来更加容易，一般来说，重要问题从反映到解决，只需要两到三个月的时间。此外，社区参理事会也成为社区居民监督评议的平台，每年年底居委会会将工作情况向参理事会进行总结汇报，年前也会将工作计划向参理事会进行公开，参理事会据此提出相关的意见和建议。当前罗村街道社区参理事会在参政议政方面已初步形成了三大制度：第一，政策咨询制度，在重大决策出台之前，要发布征询意见稿，发送至参理事会相关部门，由理事成员回到各自的单位和企业收集意见和建议，通过开会的形式，根据具体内容的性质，或是将收集的意见书面送达至理事会秘书处，或是反映给相关部门；第二，民主议事制度，每季度开一次会议，每次会议都设定相关主题，在会议之前将主题知会相关人员，让他们收集民意、发表意见，并在会议上讨论形成决议，供党组织、自治组织和经济联合社参考；第三，参政议政制度，理事成员在日常生活中要承担收集社区民意的职能，每个理事可以联名10名居民或5名理事成员，就某一类问题提交给居委会研究解决，如果居委会能解决就要及时解决，如果解决不了就转交社工局，社工局会根据所涉及的内容转交到相关部门，60天内给理事会答复，若可行，则需承诺完成期限，若不可行，则需说明原因。

第三，社区参理事会是扶助社区内弱势群体的快捷通道。罗村街道的社区参理事会普遍设置有关爱帮扶部，主要是针对有困难的群体进行扶危救困。在南海区，对弱势群体进行扶危救困的组织机构也有不少，如各级慈善会等，与这些慈善部门类似，社区参理事会也会对辖区内的弱势群体进行帮扶。与其他慈善机构所不同的是，社区参理事会对弱势群体的扶助更加具有针对性，同时也更加及时和便捷。理事会会员的募集捐款也使得扶危助困的工作进行得更加顺利。社区参理事会的成员包括了辖区内的企业家，他们积极地捐赠善款扶助辖区内的弱势群体，以务庄社区为例，在2009年参理事会建立的初年，便募集到了60万的资金用于扶助弱势群体。在2012年9月下柏社区和谐共建理事会成立的庆典上，社区所辖的81家企业向理事会捐赠善款共85.2万元，这些善款将用于救济特困户、助学及厂企业与村民的文化活动等。

（二）社区参理事会的意义

在全球化发展的今天，中国的社区建设在实践中不断寻找创新，近几年来，运用参与式发展的思路进行社区建设已成为一种发展的潮流，尤其是在非营利组织的推动下，参与式治理成为公认的促进社区建设的有效手段。从这个角度来讲，罗村街道的社区参理事会，是在这一时代背景下的勇敢尝试和探索，是参与式发展思路的有效践行，它创新了社会管理的模式，丰富了社会建设的内容。

参与式方法的核心是赋权，而赋权的核心则是对参与和决策活动的全过程的权力的再分配，即增加贫困社区和贫困人员在发展活动中的发言权和决策权。对于政府和发展援助机构来说，首先是赋权给贫困社区，通过充分听取社区的意见和放大社区在决策过程中的声音来实现社区的参与；其次，在社区内部，是赋权给贫困人员、妇女和包括残障人士在内的弱势群体，赋权给他们的过程是重新唤回弱势群体对自身的知识和能力的自信和重建自尊的过程，这对于构建社区的自我发展能力和增加社区的社会资本来说至关重要，是实现可持续发展的基本前提，因此，这一过程具有特别重要的意义。⁽¹⁾由此可见，社区参与式治理的重要内容，便是社区居民对社区事务的广泛参与。从这个角度来讲，罗村的社区参理事会是对参与式社区治理理念的践行。

从决策层面来说，罗村街道的社区参理事会将社区内的各界精英都纳入其中，通过这些不同领域的代表人物，各界人士的意见和建议基本能够得以表达，更多的声音被纳入到决策时的考虑当中，因此，社区参理事会使得在社区内施行的各项政策有了更大的群众基础。将更多人的意见体现在与他们生活息息相关的社区建设决策中，是基层民主的切实体现。自己社区的事情，由社区居民自己商量着办，这种主人翁的感觉使得当地居民更加积极地参与到社区事务当中，对社区的归属感增强，在当地生活的幸福感也会随之得以提升。

从执行层面来说，社区原本只是执行上级命令、落实任务的基层单位，社区本身的能力不强，因此在相关政策和任务的落实方面，也大都处于被动状态。罗村街道社区参理事会的成立和运作改变了基层治理的传统形态，增强了之前执行单位的能动性，使得各项政策的落实更加“接地气”。因为在决策时期已经有了居民意见的参与，也就是在决策形成时已经有了比较广泛的群众基础，也就是说，在决策出台的过程中已经在一定程度上为执行扫清了障碍，大大增强了政策的可行性；同时，因为社区参理事会作为居委会和居民之间的桥梁发挥了相当大的沟通功能，同时也使辖区内各个组织之间能够沟通和交流，有利于资源的优化整合，使得政策和决定的执行效率大大提高。

罗村街道社区参理事会的建立和运行，是我国社会建设和社会管理的有效探索，是基层民主建设的重要尝试。党的十八大报告中明确指出，完善基层民主制度是新时期党和国家的重要任务之一，“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利……发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”。可以说，社区参理事会这一新型的组织建设正是这一指示的具体体现，是罗村在社会管理和社会建设领域先行先试的具体行动。

四、思考与启发：社区参理事会的发展经验

党的十八大报告指出，要深化政治体制改革，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督……要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”。作为社会管理和社会建设的创新尝试，罗村街道社区参理事会制度的形成在南海区甚至是全国都可称得上是先进标兵。社区参理事会从初建到如今的成效显现，它所走过的路是发人深省的。从这一过程可以看出，在当前的中国，基层设计确实是可以为推动民主建设贡献力量的。

类似罗村社区参理事会的基层民主组织，在发展之初是需要政府给予大力引导和帮助的。罗村街道各社区参理事会的首届参理事会筹备小组均由社区管理部门发起组成，筹备小组负责第一届参理事会成员的选配。务庄的社区参理事会刚成立时，确实存在着部分参理事单位参与积极性不高的现象，不按照参理事会议程参与的事情也时有发生，这些体现了传统基层治理的惯性。针对这一情况，居委会牵头召开会议，向理事们说明组织职责，引导各参理事单位积极参与组织活动，同时及时落实社区参理事会的提案，让居民们切实感受到社区参理事会为他们的生活带来的改变，提高社区参理事会的社会认知度和认可度。

在类似的基层民主组织初步成熟之后，要进一步发挥其基层民主的功能，则需要政府放手。目前，罗村街道发展比较成熟的社区参理事会已开始了独立运作，如务庄社区的参理事会，当前务庄社区的参理事会组织结构健全，规范完备，从最初的由以居委会为主的政府部门主导，变为独立基层民主组织，自主自发地开展工作，履行反映民情、参政议政和扶危助困的职责。就罗村街道的具体情况来看，企业聚集、人口众多，面对这样复杂的情况，各社区居委会如果要让管理和服务面面俱到，工作任务着实巨大。社区参理事会这样的基层民主组织，可以协助当地居委会分担部分工作，其功能的发挥既减少了居委会的工作量，也可以使居委会的工作进行得更加顺利，起到了为当地政府“松绑”的作用。

罗村街道各社区参理事会的建立，既拓展了基层民主的范围，实现了民主决策、民主管理和民主监督，又成功承担了政府转移的职能，为“小政府、大社会”格局的建立贡献了力量。目前，罗村街道各社区参理事会这一制度创新已在南海区得到普遍的认可，并得以倡导和推行，而它关于基层民主制度创新的先进经验，值得更多的人深思和借鉴。

【注释】

(1)《社区工作》，李沂靖主编，北京：中国社会出版社，2010.6，第168页。