社区参与的新路径

案例四　邻里中心：社区参与的新路径——南海区罗村邻里中心

一、引言：罗村邻里中心的创建背景

南海区的“政经分离”已经完成，基层的政治组织、经济组织和自治组织已经实现了功能剥离，各负其责，在党组织的领导下，行政的归行政，经济的归经济，两套班子独立运行。在集体资产交易平台和财务监管平台的制度保障下，经济活动慢慢地归入市场经济的正常轨道，农村集体经济的产权改革呼之欲出，与此同时，社会管理和社会建设的创新也随之拉开序幕。捍卫基层是南海区在新时代提出的响亮口号，捍卫基层，实际上就是赋权基层，在基层组织分权和职能归位之后，唯有扎实的公共服务和丰富的民间活动，才能真正实现基层的“善治”。

要推进公共服务的完善，使民众普遍受益，均等化是必由之路。对于罗村街道来说，均等化不仅包含着城乡公共服务的均等化，还包括针对本地人口和外来人口服务的均等化。城乡差异是长期以来的二元体制造成的结果，城乡之间公共服务的巨大落差，是城乡差异的突出表现，尤其体现在医疗卫生、教育科技及文化生活等和居民生活息息相关的方面。中国城市化进程，正受累于此。通过征地强迫农民“上楼”、“进城”，结果导致严重的失地现象，这是基层产生动荡的根源之一。而在农民与土地不分离的前提下，实现城乡服务均等化，这一稳固基层的举措，无疑具有深广的现实价值——南海样本，为中国农村城市化提供了另一种路径。⁽¹⁾如果说城乡公共服务均等化是一块难啃的骨头，那么，针对本地人口和外来人口的公共服务提供，也是令治理者颇为头疼的一件事情。对于南海区的大多数镇街来说，两者都是迫在眉睫急需解决的问题，罗村街道也不例外。如何在“小政府、大社会”的发展趋势之下，提高社会承接公共服务的能力，实现社会的自我管理、自我服务和自我建设，努力实现公共服务的均等化，是包括罗村在内的所有中国基层治理单位需要认真思考的问题。

罗村街道在社会管理创新工作中，建立了邻里中心这一新型组织作为沟通民意、联系民情的落脚点，并逐步将邻里中心延伸到所辖的各类型社区。按预计，2012年年底，罗村街道的社区邻里中心已实现全覆盖。

二、案例正文：罗村社区邻里中心的实践探索

邻里中心的创建是罗湖社区在社会管理和社会建设领域的创新实践之一。邻里中心的定位是民办非企业单位，由民政局负责注册和管理各项事宜。2012年4月，南海区在罗村召开培育发展社区社会组织现场会，为该街道的8个邻里中心颁发民办非企业单位法人登记证，这意味着8个邻里中心正式成为本土的NGO组织，具备承接政府外包服务、为居民提供服务的功能。

（一）社区邻里中心的宗旨和原则

罗村街道邻里中心的建立，是为了鼓励更多居民参与到社区建设和自主管理中去，活跃社区氛围，营造睦邻友爱、守望相助的新型社区邻里关系。罗村邻里中心的建立宗旨为：立足社区，服务社群。罗村街道的社区邻里中心当前已发布了各自的章程，形成了完整的组织结构体系，实现了初步自主运作。

以乐安社区颁布的《社区邻里中心章程》为例，章程中明确规定，社区邻里中心的宗旨为：“立足社区，服务社群。遵守宪法、法律、法规和国家政策，遵守社会道德风尚，从实际出发，充分调动和发挥社区居民、志愿者、社会热心人士的积极性和服务热情，开展公益性的友爱帮扶和邻里互助活动，营造睦邻友爱、守望相助的新型邻里关系”。邻里中心的业务范围涵盖提供帮扶、培训、举办邻里活动等，以此提升社区的凝聚力，营造和谐的邻里关系，促进和谐社区的建设。具体言之，邻里中心的主要任务包括：①通过慰问、探访、职业介绍、经济援助等方式帮助社区内有需要的人士；②通过开展主题性强的活动和项目营造睦邻友爱、守望相助的邻里关系，促进和谐社区建设；③通过举办如功课培训班、健康知识讲座、唱歌培训、消防安全知识讲座等各类居民喜闻乐见的课程，丰富社区知识，提高居民的综合素质；④通过组织参与或举办各类有益身心的文体活动，丰富社区生活，增强居民沟通交流，提高社区凝聚力；⑤培育社区志愿队伍，并组织参与互助活动。

作为独立的社会团体法人，社区邻里中心不承接政府各部门的行政工作，但是可以通过购买服务等形式来承接政府的服务性活动；社区邻里中心不从事任何营利性活动，中心所开展的活动和提供的服务不收取费用，或者只在核准业务范围内收取合理的低偿费用。社区邻里中心的设立，要秉承有利于社区管理和服务、有利于居民发挥主动性、有利于和谐邻里关系和和谐社区的构建等原则，广泛吸收社区内的居民、志愿者和热心人士加入。

（二）社区邻里中心的运作规则

作为一种创新型社会组织类型，罗村街道的社区邻里中心力求遵循“自主开办”的原则，努力做到工作自主、人员自聘和经费自筹，虽然成立的时间不算太长，但是组织架构已经形成，部门职责已经明确，运行成效初步显现。罗村社区邻里中心的登记管理机关是南海区民政局，业务主管单位是罗村街道党工委、办事处、罗村社区管理办和社区居委会，邻里中心需要接受登记管理机关和业务主管单位的监督和管理。社区邻里中心坚持民主集中制的组织原则，领导机构的产生和重大事项的决策，须经集体讨论，并按少数服从多数的原则做出决定。

在社区邻里中心的章程上，对组织机构和负责人有专门的规定。以乐安社区颁布的《社区邻里中心章程》为例，在其中专设“组织机构、负责人”一章，对相关事项进行规定：“社区邻里中心的负责人是理事长和副理事长，理事长下设办公室，设中心主任1名、部长4名、顾问1名、督导2名。本中心的最高权力机构是会员代表大会，会员代表大会每届持续3年，换届延期最长不超过1年。会员代表大会每年召开1次，特殊情况由理事会决定随时召开。会员代表大会的职权是：①制定和修改章程；②选举或者罢免理事；③审议理事会的工作报告和财务报告；④决定更名、终止等重大事宜；⑤其他重大事宜。会员代表大会须有2/3以上的会员代表出席方能召开，其决议须经到会会员代表半数以上表决通过后生效；决定终止的会议，经实际到会会员数的过半数同意，决议即为有效；会员代表可以委托代理人出席会议，代理人应当出示授权委托书，在授权范围内行使表决权”。

“会员代表大会选举理事，组成理事会，理事会下设常务办公室，理事长任办公室主任，理事任各部部长，办公室为本中心的执行机构，负责日常工作，对会员代表大会负责。理事会成员任期3年，到期应当召开会员代表大会进行换届选举。理事会的职责是：①召集会员代表大会，向大会提交工作报告和财务报告；②执行会员代表大会决议；③选举或者罢免本中心负责人；④决定各部门主要负责人的聘免；⑤依法向登记管理机关备案或申请登记；⑥领导各部门开展工作；⑦制定内部管理制度；⑧决定其他重大事项。理事会每年召开1次会议，情况特殊可随时召开。增补理事，须经会员代表大会选举。特殊情况下可由理事会补选，但补选理事须经下一次会员代表大会确认。理事会会议由理事长负责召集和主持，有1/3理事提议，必须召开理事会会议。如理事长不能召集，提议理事可推选召集人。召开理事会会议，理事长或召集人需提前5日通知全体理事……理事会会议须有2/3以上理事出席方能召开；理事会决议须经出席理事2/3以上通过方为有效。”

在财产的管理和使用方面，邻里中心也有着严格的规定。一般而言，邻里中心的收入来源于政府资助、社会捐赠，以及在核准的业务范围内开展的活动或服务而得的收入。具有注册身份的邻里中心执行《民间非营利组织会计制度》，依法进行会计核算，建立健全内部会计监督制度以保证会计资料的合法、真实、准确和完整。在乐安社区颁布的《社区邻里中心章程》中，对财务问题有着明确而严格的规定：“本中心资产来源属于政府资助及社会捐赠的部分，应及时向业务主管单位和登记管理机关报告接受、使用资助和捐赠的有关情况，并公开接受资助人、捐赠人和社会的监督。与资助人、捐赠人签订捐赠协议的，必须按照捐赠协议中约定的用途、方式、期限使用。本中心违反捐赠协议使用捐赠财产的，资助人、捐赠人有权要求本中心遵守捐赠协议或者向人民法院申请撤销捐赠行为、解除捐赠协议”。在财产监督方面，规定邻里中心接受税务、会计主管部门依法实施的税务监督和会计监督。为了确保中心财务的正常运转，中心一般都配备具有专业资格的会计人员，同时规定会计不得兼任出纳。另外，理事会针对中心财务的运转状况每年会进行审定。

（三）社区邻里中心的推进措施

自从邻里中心挂牌以来，邻里中心的工作人员自行策划了多项有声有色的社区服务，如慰问探访、文体活动、社区讲座、志愿活动及邻里恳谈会等，这些活动的开展对于推动居民参与事务的管理、培育社区领袖及服务社区居民群众等均起到了明显的促进作用。为了推进社区邻里中心的建设，扶持帮助其继续发挥其正向功能，罗村街道也实行了一系列的支持措施。

第一，实施“三个一”工程，推动邻里中心的发展。从邻里中心筹建到成立，罗村街道实施“三个一”工程。一是中心有一个活动场所，规定成立的小区邻里中心至少有一个活动室，内设图书、报刊、棋牌等休闲娱乐工具。这些场室主要是利用社区住宅小区内闲置的物业用房，既充分利用了小区资源，又方便了群众。二是邻里中心有一套热心社区工作的领导组织架构。每个邻里中心设有主任一名（有的邻里中心根据实际情况设有秘书长1名），下设5个部门，分别为财务部、帮扶部、宣传教育部、文体活动部、人力资源部，每个部分别设有部长1名，以上人员主要由社区内的热心党员、社区居民、义工骨干、志愿者和热心人士组成。每个社区的居委会书记作为邻里中心的顾问，每个邻里中心都有社工和居委会干部作为督导。三是邻里中心有一套活动计划。邻里中心围绕本辖区居民的需要，每半年做一次活动项目计划书，交由街道社区管理部门审核同意后，组织实施。

第二，加大扶持力度，让邻里中心成为社区沟通的桥梁、居民联系的纽带、邻里互助的阵地。罗村街道高度重视邻里中心的建设，专门划拨专项经费，对邻里中心的硬件建设进行投入，为邻里中心增设报刊、书籍、台凳、棋牌等设施，同时，为鼓励邻里中心在小区开展更多的社区服务，罗村街道特别制定了鼓励和扶持政策，凡邻里中心报送的社区活动项目，街道和社区按照1∶3的比例，划拨活动的专项经费到各邻里中心，由邻里中心实行专款专用。同时，街道在年底进行表彰奖励，通过评选年度优质项目、年度优秀邻里中心、年度优秀邻里中心成员等，鼓励邻里中心积极开展各项活动。此外，罗村街道还通过购买服务的形式，向佛山春晖社会服务中心购买邻里中心的督导服务，对邻里中心的活动策划、实施和总结等进行传、帮、带的辅导服务。

第三，完善邻里中心的各项管理制度，规范邻里中心的运作。自邻里中心成立以来，先后制定和完善了邻里中心的管理办法、邻里中心章程、邻里中心的奖励方案、邻里中心活动项目报送制度等，规范和指引邻里中心活动的开展和建设。

当前，在罗村街道的扶持之下，各社区邻里中心的运作已基本步入正轨，社区的邻里中心也已经顺利地在民政部门获得注册资格。对于成功登记注册且能独立承担社会服务的邻里中心，罗村街道采取了向其购买服务的形式，支持本土民间组织服务居民，力图使更多的社区服务由居民群众组织和策划，活动和服务形式更加贴近居民，体现居民自我管理、自我服务的自治原则，形成社区居民积极参与社区活动的良好氛围，通过政府资助、民间管理等多种形式，引进社会资源，在降低政府财政负担的同时，更好地为居民提供社会服务。

三、案例分析：社区参与路径的培育与开拓

为了更好地构建“大社会，小政府”的管理格局，社会的自我管理和自我服务必须完善，以承接政府职能、服务社会的社会组织必须大力发展。罗村的新型社会组织——邻里中心——便是一种积极的尝试，邻里中心的成立旨在鼓励社区居民参与社区活动，在邻里间形成互助互爱的和谐氛围，达到社区自我管理和自我服务的目的。

罗村的邻里中心是参照新加坡和中国香港的社会组织建设模式所进行的本土化创新。建立之初，在四个城镇社区进行试点，最早是依托于免费的小区物业在城镇社区中进行，在看到了成效之后便进行推广。罗村街道和南海区政府相关部门在邻里中心的成长过程中，起到了极大的推动作用。以民间非政府组织身份的获得为例，为了使邻里中心有个合法的“身份证”，街道与政府民间组织科反复沟通商议，将注册资金降至2000元，为邻里中心获取合法身份提供便利条件。此外，社区邻里中心建立所需要的硬件设施，如活动场地和器材等，也都由街道协调供给。在邻里中心已初具规模的今天，罗村街道仍然在就其所遭遇的困难，比如税务问题、服务购买问题和运行成本等向有关部门反映和协调。有了这样的支持，邻里中心才能够如此顺利地成立并很快地发挥其作用，这是罗村街道邻里中心发展过程中极为重要的一点。

相对于以往的社会服务，由居民自发提供的服务也往往更具有针对性，更贴近居民群众的实际需要，因而也更加深入人心。以邻里中心开展的“17点课堂”这一活动为例，“17点课堂”主要针对困难家庭或双职工家庭，这些家庭小孩放了学之后没有人照顾，安全得不到保证，孩子的学业也无法得到帮助。针对这种情况，邻里中心发起了“17点课堂”这一服务，召集热心的党员老师等在孩子放学之后义务为他们辅导功课，家长下班回家后再把孩子接回去。在这段时间里，孩子在义工老师的照顾下，不仅安全可以得到保证，学业也有了一定的提高。类似于“17点课堂”这样的服务在邻里中心里还有很多，这些服务虽然形式和内容各不相同，但其宗旨却是一样的，即针对本社区居民的实际情况，为解决他们面临的困难而发起的。每个社区都有着不一样的区位状况、人口构成、文化传统及组织结构等，面临的问题和需求也有差异，因此，为社区“量身定做”的社区服务将会使居民受益更大，而这样的服务，由居民自发地进行将更加有利于社区需求的满足。

四、思考与启发：社区力量的发掘与动员

运用社区力量来服务社区，在国际上已有成功的先例。英国的“社区照顾”便是动员社区力量服务于社区的典型。所谓的社区照顾，就是社会工作者动员社区资源、运用非正式支持网络、联合正规社会服务机构所提供的支持服务与设施，让需要照顾的人士在家里或社区中得到照顾，在其熟悉的环境中向其提供照顾和帮助的福利服务形式，社区照顾可以看做是一个社会服务网络，非正式支持网络与各种正规的社会服务机构相配合构成这个网络。社区参与和社区民主是社区照顾的核心原则，调动社区居民的参与和互助意识，鼓励社区居民对一些有特殊需要的服务对象加以关心和接纳，为社区中有需求的人士提供服务，为有需要的人建立一个社区互助网络，才能有助于建立一个关怀互助的社区环境，促进社区发展，这样社区照顾最高层面上的价值理念才能得以实现。⁽²⁾当前，发掘和动员社区力量，促进社区参与社会管理和社会建设已大势所趋。对于中国来说，社区力量有着更为深刻的含义和作用。

在我国，邻里相伴、守望相助是传统美德，千百年来的农耕文化所造就的家国同构的文化理念，使邻里关系有着极为重要的社会整合的意义。《孟子·梁惠王》中“乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦”，便将社区对于维持社会稳定和谐的作用表达得很明确。从国际的发展趋势来看，当现代化和城市化发展到一定程度，传统的社区所承担的诸如社会整合和互助等功能必然有所消减，人际关系的冷漠成为现代社会的必然病症。因此，构建和谐融洽的社会氛围，社区的参与是不可忽视的重要路径。如何唤醒社区力量、如何发掘社区力量、如何运用社区力量，将其运用于基础的社区建设中，这是能否构建和谐社会基础的关键所在。罗村街道邻里中心的创建经验表明，社区中确实蕴含着巨大的力量，动员社区力量来进行社区管理和社区服务，将会使居民的问题得到更好的解决，也将会直接提升居民对于社区的归属感和满意度。

【注释】

(1)“基层设计”：改革最鲜活的光芒，评论员文章，《中国青年报》，2012年9月5日05版。

(2)《社区工作》，李沂靖主编，北京：中国社会出版社，2010.6，第133～142页。