提升回应力

第一节　新公共管理运动与倾听公众呼声、提升回应力

一、倾听公众呼声、回应公众需求的理论缘起

（一）政府回应概念的起源与发展

政府回应的理论最早产生于西方。在西方民主学说发展史上，孟德斯鸠最早提出了人民拥有主权、人民享有普选权、人民任命管理者的民主原则。塞缪尔·亨廷顿认为，公众参与是影响政治发展的重要变量，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺度。民主的实质就体现在具有参与国家公共事务权力的公众通过各种合法途径来影响公共权力的形成和公共政策的制定与执行。因此，政府回应建立在对民主价值的奉行和对公众参与积极意义的肯定基础之上，它既是西方公共管理的实践过程，也是系统政府管理理论和行政理念的逻辑延伸。

美国学者格罗弗·斯塔林对政府回应的定义:政府回应意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要做出及时的反应，并采取积极措施来解决问题；一般公众大多赞成或喜好政府具有回应、弹性、一致、稳定、廉洁、负责等特性，政府必须快速地了解公众的需求，不仅包括回应公众事前的表达需求，更应洞悉先机，以前瞻性的行为来研究和解决问题；政府回应强调及时与主动，政府应该是“第一时间”、“第一地点”出现在现场，定期主动地向公众征询意见、解释政策和回答问题。^[1]政府能否及时对公众的意见做出负责任的反应，能否及时迅速地提供优质高效的服务是衡量善治程度高低的重要内容。

传统公共行政学理论囿于效率的研究视野，对政府的回应性表达十分不足。20世纪80年代以来，西方国家兴起的新公共管理运动，深刻改变了传统行政模式下的公共部门与公众之间的关系。新公共管理运动将公众定位为通过纳税行为而享受公共部门服务的“顾客”，将公众满意度作为政府提供公共产品和公共服务的基本导向，提出了增进政府的责任心、回应性等改革目标，倾听公众呼声与回应公众需求逐渐成为各国政府改革的一个潮流。

建立健全公共部门与社会公众之间信息交流和沟通的机制、回应机制，强调的是社会公众对公共管理活动的参与权利和以社会公众需求为公共管理的导向。信息交流和沟通的机制主要包括公共部门之间、公共部门与社会公众之间这两个系统；其根本目的是为社会公众表达利益与意志、选择公共服务及其提供者、监督公共服务供给者、增强政府公共部门的回应力提供便捷的渠道与途径。这样，政府等公共部门再也不是高高在上的官僚机构，而是公共服务的供给者；不是以自身制定的规则为依归，而是必须以社会公众的需求为导向，增强对社会公众需求的回应力，在此基础上进一步发展成为公共部门要倾听公众的呼声。

公共管理民主化的发展使社会公众成为公共管理活动服务的对象，是公共服务的消费者或顾客。从经济的角度讲，社会公众是公共组织经费的来源者，有人也称他们是公共组织的所有者；从政治的角度讲，他们是政务类公务员的选民。顾客、消费者、社会公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有同一的意义。20世纪80年代初开始流行的“回应性国家”（the responsive state）概念就是要求国家把社会公众当作消费者、顾客、委托人等来看待，而不只是把社会公众当作选民来看待。倾听顾客声音（listening to customers）的方法正是在民主化社会背景条件下政府公共部门和非营利部门等公共组织吸收私营部门的管理经验、引进市场竞争机制的结果，是当代西方国家公共管理运动普遍采取的改革措施和重要的实践方法，成为当代公共管理的重要理论主张。^[2]

20世纪90年代中后期，新公共服务运动高举公民权、民主和公正的旗帜对新公共管理运动倡导的绩效追求进一步推崇，更加突出公民参与的重要作用和政府回应的积极意义。公共治理理论也同样认为政府不再是合法性权威的唯一拥有者，而是多元化主体的合作共治，政府应与其他社会管理主体广泛互动，及时倾听公众呼声并做出积极回应。可以想象，未来社会治理是一个建立在市场原则、公共利益和角色认同基础上的上下互动、合作协商的管理模式。因此，政府公共部门应转变观念，以平等的身份形式通过一定的程序，协调多元利益，确保公共利益的主导地位，逐渐有效地帮助公众表达并满足对公共利益的需求。通过以公众为中心的集体战略行动，提高公众影响政治决策的参与，减少非人性化的控制，营造一个公平而开放的行政环境，提供一个动态自主的行动载体，促成基于充分公共讨论基础上的“重叠共识”，实现行政主体和公民社会充分合理的连接，使个人目标方向与集体的定位一致。^[3]

（二）我国倾听公众呼声、回应公众需求的现实状况

由我国“确保人民当家做主、确保我们的政府是人民的政府”这个国体本质所决定，倾听公众呼声、回应公众需求必然是这个国体的本质要求。为此，我国在以经济建设为中心的同时，强调了和谐社会建设，强调建设法治政府、责任政府、绩效政府、服务型政府，进一步推动社会转型。但是，现实的社会状况、历史中长期以来的封建特权思想的影响，以及法治的不健全，导致我国在倾听公众呼声、回应公众需求方面还是有很大的改进空间。

1.政府回应动力不足

政府回应的动力主要来自两个方面:一是来自政府内部自身的动力；二是来自社会公众需求的压力。

从内部动力来说，由于行政文化长期受传统“官本位”和特权思想的影响，导致行政主体缺乏契约精神和法治理念，动力主要来自领导人的作为，人治色彩比较浓厚。此外，长期以来条块分割的行政组织体制，滋生了“官本位”的心态和部门利益最大的现实格局，政府部门利益实际上往往成为政府回应的最大阻力。久而久之，使得政府及其公务人员对变化的社会需求缺乏适应能力。

从外部动力来说，我国社会发展还不成熟，社会组织的力量非常薄弱，大部分社会组织都具有半官方性质，受到政府的管制，不能有效地影响利益的表达、影响政府议程。公共舆论本来是政府回应的最大动力，但在当代中国，由于公共舆论受党和政府的管理，在很大程度上是党和政府的喉舌，其监督政府的作用受到很大削弱。再加上公民自身素质和能力的原因，又缺乏利益表达渠道，因此，很难改变社会转型时期政府独掌政治权力的格局，其政治参与往往不是政治冷漠就是采用极端化方式，导致政府与公众之间无法进行良性、有效的互动，政府体系与公民社会体系之间相互影响少、沟通互动不平衡、回应性差。

2.政府回应效率低下

政府回应本来应该是政府与公民之间的平等互动，但由于我国长期以来受中央集权政治传统及计划经济“全能政府”观念的影响，公共资源和服务被政府机构所垄断，社会处于政府的高度监视和严密控制之下，从而形成了强政府、弱社会的历史和现实状况。实际上，政府在与公众沟通互动的过程中占据着绝对的主导地位。在被动回应过程中，政府主导权主要体现在公民获得政府回应难、政府回应随意性大、政府回应效率低这些方面。政府拒绝回应公民、政府回应滞后的例子比比皆是，社会组织和公民对政府的不作为缺乏有效的约束机制，因此往往感到无可奈何、无计可施，最终形成沉默——极端反抗的恶性处理路径。在主动回应中，政府对民意的征询和采纳程度在很大程度上取决于政府的意愿、领导人的主观偏好和注意力的分配。就目前的情况看，民意在经历漫长的官方调研和舆论反应后，才可能有选择性地进入政府公共政策议程，然后经过政府部门的层层过滤和利益相关方的讨价还价才能形成政策决定，即使迅速形成政策决定，还须通过自上而下冗长的等级链的传递加以执行。政府回应不足和效率低下也是许多群体性事件不断滋生、蔓延的重要原因。

3.政府回应的载体局限、向度单一

在现代政治生活中，政府回应是经常性、持续性的现象，是现代公民参政和国家治理的重要手段。长期以来，我国政府主要依赖于报纸、电视等传统大众媒介来向公众发布政府的方针、政策等，这些政务信息往往要经过层层过滤和精心编辑，高强度的新闻管控和静态、平面化、单向度的媒介工具，使得人们获得国家过滤、滞后的信息之外，人们期待的快速、及时、互动的信息沟通方式和途径付诸阙如。政府在海量信息面前又往往捉襟见肘，举措失宜，只好有选择性地过滤、隐瞒乃至拒绝接受新的信息，因而往往错失处理突发事件的“第一时间”，不能把握住处理重大突发性事件的主动权，不仅浪费大量社会资源，提高了政府回应的成本，同时也影响了回应的社会效益。在回应向度上，主要是对上回应而不是对下回应的垂直型回应模式，传统的政府回应主要靠官方媒体、记者招待会、新闻发言人、政府电话热线、政策输出等完成。这些回应方式都具有垂直发布式的特点，一般都是政府就日常公共信息定期发布或者就重大事务进行通报。

正是在这样的社会现实条件下，国家和政府的本质要求必须一切为了人民，适应时代发展和改革的需要必须转变观念、改进方法。南海区委区政府顺势而上，敢用微博，政府于无声处即时听到民间多层面的真实的声音，防止意见失序和累积爆发；会用微博，将问题发现在萌芽，解决在最初，防止社会问题扩散与蔓延；善用微博，与数以亿计的庞大群体有益互动，回应社会变迁中的问题、困惑与需求。在实践中，南海区委区政府不仅从根本上解决了为什么要倾听公众呼声、回应公众需求的问题，而且，还通过运用政务微博这种新型的媒体形式解决了如何倾听公众呼声、回应公众需求的手段问题。

二、倾听公众呼声、回应公众需求的工作推进

现阶段中国正处于行政改革和社会转型的关键时期，社会矛盾呈现多发、易发的局面，政府回应面临着诸如公众利益诉求的多样化、公共危机爆发的突然性和严重性等一系列空前的挑战。诸如此类的挑战带来的社会不稳、社会失序甚至社会危机，足以加剧中国走向高风险社会，而这些问题的妥善解决迫切需要政府提高其回应公众的能力。为此，不断深化行政体制改革，建设一个基于广泛“公共精神”理念之上的回应性政府势在必行。

（一）重构公共伦理

公共伦理决定着公共管理通过什么样的组织形式、制度安排和法制程序来为公共利益服务，还决定着公共管理人员以什么样的态度和行为方式去促进公共利益的实现。因此，公共管理主体需要实现服务价值的转变，应将自身职能定位于帮助公民表达和实现公共利益，而非试图加强对社会组织的统御和控制。此外，要明确公务人员的角色，树立其公民本位、民主管理的现代管理理念。政府公共部门的权力是人民赋予的，是人民委托的。公务人员只能全心全意为人民服务，而不能运用这种权力为自己谋利益。正如邓小平同志所说:要坚决批评和纠正各种脱离群众、对群众疾苦不闻不问的错误；群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝；党的组织、党员和党的干部，必须同群众打成一片，绝对不能同群众相对立；如果哪个党组织严重脱离群众而不能坚决改正，那就丧失了力量的源泉，就一定要失败，就会被人民抛弃。^[4]要鼓励公共管理中的公民参与。政府公共部门在公共管理中只有实现双向互动而不是权威管理的单向指令，才能及时了解到公民的意愿与要求，才能在程序和公共管理理念上，切实把公民的利益放在首位；也只有在公共管理全过程中做到深入了解民情、充分反映民意，才能更好地调动公民参与的积极性，使政府回应更好地满足公众的现实需要。

（二）推进学习型政府建设

当今社会，知识与信息的更新正以前所未有的速度进行，人们的思想日趋活跃，参与意识不断加强，对政府的期望达到了前所未有的高度。政府必须认识到自身所处环境的变化，顺应不断变化的国际国内局势，通过不断学习，借鉴成功的经验，实现自我超越。学习型政府的概念是学习型组织理论的延伸，它适应社会经济发展要求的方向，能够倾听各方面的意见，掌握变化的趋势，了解变化的起因，并以主动的姿态面对更加复杂的环境，进而达到不断提高的目的。^[5]因而，提高公务员素质，建设一支优秀、廉洁、精干、勤政的公务员队伍，推进学习型政府建设就成为建设回应型政府的基本要求。这就要求在政府内部倡导宽容、合作、创新、信任的文化，组建共享经验、知识、信息和创意的学习团队，塑造互助学习、兼容并包的学习氛围，完善终身教育体系和机制，最终形成全员学习、团队学习、组织学习的局面，从而提高整个政府及其公务群体的回应、管理能力，从而更好地倾听公众呼声，回应公众需求，建设回应型政府。

（三）完善回应机制

增强政府的回应性，需要改进和完善聚集民意的机制、表达民意的环节，使下情上达、上情下达，保障群众表达权的落实，促进民主决策，这种制度的构建，对于建设回应型政府至关重要。^[6]建设回应型政府必然要强化政府回应制度建设，建立制度化、规范化、程序化、公开、透明、公正的利益表达机制、决策参与和反馈机制。为此，必须做到以下几点。

第一，要建立政府服务承诺制度，可以借鉴英国梅杰政府的“公民宪章”方案。“公民宪章”方案要求所有的公共组织都将建立顾客（即公民）服务标准，吸引来自顾客的输入，并承诺予以满足，如果达不到服务标准，他们必须做出补救，并建立专门处理顾客投诉的制度。^[7]

第二，要完善公共服务的价格听证制度，在决定与公民切身利益直接相关的公共物品和公共服务的定价时，要采取听证会的形式，邀请各方面的社会公众代表参加，广泛听取各方面意见，从而能够使公共产品和公共服务价格更好地反映社会的需求和平均支付能力。最后要健全政府回应监督和评估机制。从立法上规范对政府回应的监督，把政府回应所涉及的各个环节以法律和法规的形式规范下来，保证政府回应成为政府的一个常规职能而不至于流于形式，并对在政府回应中的政府及其公务人员采取的行动、起到的作用、取得的成效等方面进行综合评估，其目的在于评估政府回应机制的有效性和政府公务人员回应的积极性。

（四）构建电子化的回应平台

传统的倾听公众呼声与回应公众需求的渠道有报纸、广播、走访调查、信件、信访、电话热线等，^[8]传统政府回应的应答系统包括考察中听取群众的反映、信访渠道了解民情、重视媒体反映情况、根据统计数据了解社会需求满足的状况。这些传统政府回应的应答系统在一定时期内对政府回应社会需求起到一定的作用。但传统政府回应的应答系统在行政管理现代化建设中有其固有的局限性，表现为:行政透明度低、公开信息量小、个案特征强、普遍意义弱、反映时间长、回应速度慢等。而电子政务可以通过现代化的信息通信技术，尽可能地突破时空限制，营造出一个平等、开放的公共话语空间，实现最大范围的公众参与公共管理，促进政府与公众互动及政策传递，以形成有效的政策参与和回应模式。

完善电子化的政府回应平台，目的在于建立起跨越政府、企业与公众之间分割的互动机制，经此互动机制，公众可以获得政府的服务，而政府亦可以了解公众的合理需求，促使政府更有回应力和责任感。^[9]因此，建设回应型政府必须要加快完善电子化的政府回应平台，建立无缝隙的信息沟通网络和办公系统，实行行政审批、公共服务活动的一站式、一网式服务，使政府及其公务人员可以随时随地以最快速度实现与社会的互动与回应。