以新城和动迁社区为例

时间：2023-03-04 理论教育版权反馈

【摘要】：以高速公路建设、城市更新运动为代表的大规模城市物质环境建设与社会发展相脱节，导致一系列城市贫困、健康和教育、种族歧视等严重的社会问题。在中国，较早对城市社会规划进行研究的是刘佳燕，她发表了一系列有关社会规划的论文，并出版了专著《城市规划中的社会规划》。作为一位在世界城市规划界颇有影响的国外学者，约翰·弗里德曼一直努力倡导和推动中国城市社会规划的发展。

以新城和动迁社区为例_城市社会学研究前沿

一、何谓社会规划

一般说来，当前城市规划中的社会规划，是以改善城市社会生活环境和生活质量为最终目标，强调规划者应关注其工作对于社会福利和社会整体发展的影响，并确保社会目标在规划决策中的核心地位1。城市社会规划具有社会规划与城市规划的双重属性，它研究社会及社会问题，然而与社会规划的包罗万象不同，它研究的社会问题或具有空间特性，或对城市土地利用与空间形成具有较强的塑造与影响作用。它借社会规划的研究方法与核心理念来解析权利与空间资源背后深刻的社会机制，使城市规划的空间资源配置更加公平有效；同时借空间安排对社会需求做出有效回应，并在一定程度上缓解社会矛盾、解决社会问题2。尽管城市社会规划的定义众说纷纭，但普遍认为包括以下三方面的内容：（1）社会公共服务。（2）对社会优先权和社会关注的重视。（3）公众参与。

在西方，20世纪60年代是城市社会规划发展的一个重要里程3。以高速公路建设、城市更新运动为代表的大规模城市物质环境建设与社会发展相脱节，导致一系列城市贫困、健康和教育、种族歧视等严重的社会问题。学者和公众对单纯物质环境规划的批评达到顶峰，从而促使政府的关注重心从环境建设和土地问题转向城市贫困、种族隔离、弱势群体等社会问题的解决。城市规划也开始对舒适度、经济效率、美学效果这些传统工作重心进行反思，寻求与社会学、社会工作、社会福利、行政管理等学科的结合，从崇尚自由价值的技术性工作转向结合政治背景与社会、行为科学支撑的技术和评估活动，广泛开展了以改善社会质量为目的的社会规划。1960年代末，分别来自麻省理工大学（MIT）和布兰迪斯大学（Brandeis University）的两名学者（Bernard Frieder和Robert Morris）共同出版了第一本关于社会规划的著作《城市规划和社会政策》。这本论文集在学术界得到广泛使用，并为刚刚出现的社会规划专业赋予了合法性4。

在中国，较早对城市社会规划进行研究的是刘佳燕，她发表了一系列有关社会规划的论文，并出版了专著《城市规划中的社会规划》。该书针对当前国内物质空间规划中“见物不见人”的突出问题，构建我国特定转型背景下城市规划中的社会规划研究框架，旨在将以人为中心的社会发展观重新引入城市规划的核心领域，为规划工作从理念、程序、内容和方法等方面提出系统性的改进策略。并就框架中的若干核心技术要点展开深入探讨。

另外，罗洁发表了《中国城市规划中的社会规划初探》一文，从对西方社会规划的归纳总结与引介入手，立足于我国的具体国情和发展背景，针对中国城市规划体系，探讨了在中国城市规划内部建立社会规划的可能性，提出了中国社会规划的基本定位，并从规划编制、规划管理及制度建构三方面探讨了中国城市社会规划的主要内容，以期促进中国城市规划社会作用的发挥5。

作为一位在世界城市规划界颇有影响的国外学者，约翰·弗里德曼一直努力倡导和推动中国城市社会规划的发展。他认为，由于中国提出以人为本的新发展观，不再是单纯追求增长率，而是强调通过加速社会全面发展实现经济与社会的统筹发展，加上当前中国城市高速扩张中出现的人口、土地、财富等众多社会问题都需要引起关注，因此是中国城市社会规划的“最佳时机”6。他还以中国宁波市可持续邻里建设为例，阐述了社会规划在中国的作用。他认为邻里规划不仅能提高生活质量，同时也将促进弱势群体的社会融合，减少新的社会分异，促进生态可持续发展7。

二、新城规划中的社会规划

新城是“一种规划形式，其目的在于通过在大城市区以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的、相对独立的社区”。新城建设是从英国开始的，很大程度上是以“田园城市”为建设原型8。1903年，霍华德在英国建造了第一座田园城市莱奇沃斯城，该城位于伦敦东北64公里，包括3 800英亩土地，规划人口35 000人。1919年，在伦敦又建造了第二座田园城市——韦林，距离伦敦27公里，占地970公顷，规划人口5万。“二战”之后，针对大城市无序蔓延问题，西方国家采用有机疏散的发展战略，试图通过新城建设，疏解中心城区拥挤人口和满足住宅需求，解决城市空间与经济社会发展中的问题。如1946年英国通过《新城法》，此后分期建设了34座新城，且新城的规模不断扩大，设施不断完善，社会服务不断发展，以满足新城人口的需要9。

卫星城是建国后上海新城建设的主要指导思想。1957年，上海决定在城市周围建立卫星城，分散一部分工业企业，减少市区人口过分集中的现象。1959年，上海先后启动规划建设闵行、吴泾、安亭、松江、嘉定5个卫星城。在同年上海市规划局组织编制的《城市建设初步规划总图》中提出，卫星城镇要作为接纳外迁工厂和人口的基地，每个点10万～12万人，要有基本独立的物质基础和大体完善的城市生活设施；除已有的闵行等5个卫星城镇外，又规划了青浦、南汇、川沙、崇明等12个新卫星城。在1986年的城市总体规划中也明确提出了卫星城的概念，卫星城的人口规模一般不少于10万人，建设条件好的可发展到30万人。卫星城中增加了1970年代伴随宝钢和金山石化大型产业基地建设的金山卫、吴淞-宝山两个卫星城10。但由于住宅和生活服务设施建设不够、产业门类过于单一以及隶属关系影响，卫星城建设始终处在一种自发状态，人口规模与能级普遍没有达到规划预期目标，总体发展并不理想11。1999年在《上海城市总体规划（1999－2020）》中，上海明确提出，郊区要集中力量建设新城，规划形成若干个城市功能完善、产业结构合理、2010年人口规模在30万人以上的新城，充分发挥集聚和规模效应。计划建设的新城有宝山、嘉定、松江、金山、闵行、青浦、南桥、惠南、城桥及空港新城和海港新城共11座，每个新城规划人口20万～30万。“十一五”期间上海提出近期建设嘉定、松江、临港3大新城，远期建设闵行、宝山、青浦、金山、南桥、城桥等在内的九大新城的发展目标。在上海市“十二五”规划中，青浦和南桥成为新一轮发展的新城。（表2-8）

通过“十五”和“十一五”的快速发展，上海新城在城市建设、环境建设等方面取得了显著成效：（1）新城已形成规模，并成为上海先进制造业聚集的主要空间。（2）新城已初步建成生态环境优良的宜居城市。（3）交通等基础设施的建设步伐加快，为新城长远发展奠定了基础。

表2-8 上海7个新城人口现状及规划

资料来源：张凡宁、越敏《上海新城建设研究》，《上海城市规划》，2012（5），19

新城强调功能综合、相对独立、具备一定人口规模和具有良好的生活环境，就业与居住相对均衡，是一个具有“复合功能、能实现自我服务的完整城市”，而非单纯的“卧城”或“产业城”。上海新城建设最大问题是，对于社会事业没有完全按照城市化地区的高标准来规划。一是表现为“量不足”，一些新城在规划建设过程中，没有充分估计到导入人口的需求，造成医疗、教育、文化、体育等公共服务设施以及便利店、超市、菜场等生活服务设施相对紧缺；二是表现为“质不高”，部分新城在建设过程中虽然已经开始按较大的人口规模配置文、教、体、卫设施，但对于高等级社会事业设施的配置还没有上升到中心城区的水准12。随着经济社会发展水平的提高，人们更关注新城优质教育、医疗资源的供应。因此，在新城规划中纳入系统、全面的社会规划，具有重要意义。

三、动迁社区的社会规划

20 世纪90年代是上海的大发展时期，也是上海旧区改造突飞猛进的发展阶段。1991年上海市政府通过了“365成片危棚简屋改造计划”（简称“365危棚简屋改造”），在全市范围内拉开了大规模旧区改造的序幕。至2000年底，上海共拆除危棚简屋500万平方米。拆除各类危旧房2787万平方米，动迁居民64万户，建造住宅1亿多平方米。

按照上海市政府动迁政策，对动迁居民补偿有两种方式：房屋补偿或货币补偿。由于对动迁居民的安置越来越不以就地安置为取向，如果是直接以房屋形式进行补偿、安置，供被动迁居民选择的新房往往建在比原住地更偏离市中心的区位。另外，棚户、简屋区与旧式里弄里居住的主要是社会中下层的居民，特别是在前一类社区，生活着城市社会最底层的居民。在这些街区里，往往集中了大量的下岗、失业人员。如果是以货币形式进行补偿、安置，按他们的收入水平，绝大部分人都不可能在市中心重新购置新房。总之，无论实行哪一种政策，中心城区的动迁居民都会被迫远离市中心原来的居住地。前一类是通过安置房选址的直接被迫，后一类是通过价格落差的间接被迫。由此形成了大量的城市内移民。

城市动迁并不仅仅是地理位置变化那么简单，居民的生活方式等也会随之发生天翻地覆的变化。从已有的研究来看，社会学者关注动迁居民变换居住地后在生活成本、生活结构、社会关系等方面所受到的损失。如有学者研究了动迁社区职住分离，通勤成本提高，公共服务设施缺乏，以及家庭解体带来的生活照顾问题13。而规划建筑学界关注点主要集中于动迁社区的建筑设计，住区空间布局，设施配置等方面。如有学者以南京为案例城市，对因拆迁改造而被迫动迁至郊区安置住房的低收入居民社区满意度进行研究，以了解该类低收入住区居民的生活现状、面临困难和具体需求，从而为政府部门未来制定政策提供决策依据14。也有学者将关注点放在城市安置型社区规划与实施之后的评价方面，指出随着城市的不断发展，此类社区逐渐暴露出许多物质条件问题和社会矛盾，成为大都市较为弱势的不相协调的另类“新社区”。这类安置型社区除了公共设施短缺和滞后外，其社区人员构成也日趋弱势化、外来化、贫困化和老龄化，进而带来了许多城市病和社会矛盾，成为社会发展的不稳定因素。因此，这些被逐渐边缘化或异化的城市地区的更新与改造将是城市和谐与可持续发展中必须引起高度关注和重视的重要问题15。

从社会规划角度研究中国动迁社区的是美国学者约翰·弗里德曼。他指出，中国的城市邻里已经历巨大的空间调整：老的邻里被拆除，现代化城市将千家万户置换到了郊区的公寓楼里。在中国，社会规划者可能遇到的最令人烦恼的问题之一，就是新开发项目带来的人口迁移和安置问题。例如修建高速公路、大型购物中心、豪华住房、考古遗址、发电站、机场或者仅仅只是拆除已经融入城市网络的城中村。对于家庭而言，再安置通常是一个让人紧张的过程，意味着要离开老邻居，被迁移到城市外围地带，或是在新环境中彻底改变日常的生活习惯，从而给生活带来不安全感和威胁感。这同时也是一个复杂的过程，牵涉到法律权利、财产损失补偿、安置住房供给、与新邻居建立社会纽带以及援助风险家庭（如虚弱的老人、资源短缺家庭、退伍军人、失业工人）等。现在，还没有任何机构能够全面处理这类问题，或是与地方社区合作确保及时、有秩序的安置过程，以减少各种可能的冲突和痛苦16。

实际上，在城市大规模改造过程中，动迁社区的命运各不相同。也有的社区在经历最初的困顿和无奈之后，开始分享到城市扩张和发展的成果，在住房和物质条件大为改善的同时，也重新拥有了属于自己的社区生活和家园意识。而这往往和社会规划的发展是分不开的。上海市普陀区山茶苑社区可以说是20世纪90年代众多动迁社区发展的一个典型代表。

山茶苑社区居民是从位于火车站附近的“两湾一宅”17棚户区通过政府动迁搬至此地。从城市区位上看，之前的居住地点是上海市中心地段，而搬迁地山茶苑在最初属于上海郊区，周边被农田包围。虽然居住条件较之前有了很大改善，但是区位落差、起步阶段社区的“原始简陋”，生活的不方便与不适应，对新居住地的期许与现实落差之大，使动迁居民在心理上产生严重的挫败感和孤独感，进而促使他们保持对以往“上海人”的想象，而对“当地人”和“乡下人”现实的排斥。

“当初拆迁的时候，一说要搬到乡下，心里是不好受的，那时候出去说桃浦，鬼晓得是哪里啊！”

“我们以前是住在潭子湾的，就在火车站旁边，地段不要太好哦。”

“我们是上海人呀，上海人是意味着什么你懂伐？当初要搬桃浦，桃浦可是乡下呀，我好好的上海人不做，来做乡下人啊？这怎么愿意的啦！”

“搬过来之后，哪里好意思跟人家讲住到哪里，要是有人问，就跟别人打哈哈，若真的要说是住桃浦，这多丢人啊，让别人知道住乡下，那要被笑话死了。”

“当初啊，就怕朋友们来我家玩，我宁愿坐两小时的公交车约朋友到人民广场，也不愿意他们来我这里，要是被他们看到（我）住这么远的乡下，那是真的没面子的。”

从2003年起，随着社区社会规划的不断完善，社区居民日常生活需求基本得到满足，生活质量有了较大程度改善，这给动迁居民心理层面上带来一定的改变，山茶苑的动迁居民们开始逐渐接受自己“桃浦人”的身份。不过此时的“桃浦人”所代表的含义仍然与“乡下人”纠葛在一起，动迁居民长期的心理落差依然没有消除。因为这时期城市与郊区间联系仍不通达。可以说微观、中观层面让他们很城市、更城市，宏观层面则让他们很农村、很乡下。由于城市对农村的固有歧视，与“桃浦人”这个身份相伴的是“乡下人”这样具有贬义和挫折感的标签，但是生活环境的改善让他们逐渐能够自我消弭这样的感受，并让这一重新的身份认同融入到自己的言语、行动中去。

“慢慢接受这个地方了呗，我们这些没钱的人还能怎么办，要是有钱，早就搬走了啊，谁还在这里？交通购物什么的，慢慢的都方便了，虽然还是乡下，比起以前，还是好太多，出去跟人家说我住在桃浦也有人知道了，跟人家也聊得起来了，反正这个地方越发展越好，住哪里爱哪里。”

“跟人家讲838的终点站，人家也基本明白，不过还都认为是乡下地方。这个还是很讨厌的。其实我们比起城里来也不算差，医院、学校、大卖场什么都有，公交线路也多了，生活什么的也还挺方便的。以前住火车站的时候也没有医院的。实话实讲的话，这几年桃浦发展的挺好，搬到这里来没有比城里差很多。而且周边房地产开发的也好，带动这边的房价也往上涨，一直说这里是乡下，有些委屈了。”

进入到社会规划第三阶段（2010年至今），山茶苑社区在交通、文化、休闲、娱乐及教育方面突飞猛进。社区的宜居性向前跨越了一大步，生活质量有了全面的提高。特别是随着地铁11号线的开通，社区与市中心的联系大大增强，原本与“桃浦人”捆绑在一起的“乡下人”的身份逐渐在人们的心目中消失殆尽，“桃浦人”就是“上海人”的标志意义加深，居民对“桃浦人”身份产生了新的价值认同。

“我们小区附近菜场还挺多的。以前最近也有一个大型菜场，菜便宜，离得也近，我们下班去买也可以买到蛮新鲜的菜，但是后来拆掉改成大卖场了。现在如果我们要就近买菜的话，有个小的菜场，如果需要买很多东西的话，就稍微走远点，走个一刻钟，就会到新的大菜场了。这边的菜要比市区的菜便宜，水果什么的也比市区的便宜。在这边住真的很好，各方面都方便不说，生活成本也低。”

“我们当时的小区配套都不怎么样，因为现在这里住的人多了，所以大卖场什么的也都建起来了。原来菜场的地方改成了一个农工商超市，后来离小区不远的地方又建了个世纪联华，再后来地铁通了之后，地铁上面建了个商城，又开了个沃尔玛，现在买东西方便多喽。而且啊，这边的东西都比市区的要便宜。如果是居住的话，我觉得住到这里真的很舒服，生活成本低，各方面都便利。我现在都推荐朋友同事什么的，买房买到这里，哈哈。你要是毕业留上海，买房租房也可以考虑到这里，你看周边建的多好，房价比起市区来要便宜哦，上班坐地铁也方便，就是以前11号线没通花桥的时候，坐地铁很容易的，现在早上挤地铁太挤了。”

“住在桃浦怎么啦，我们现在多方便啊，买东西都很近的，而且还便宜，比住在市区要省很多钱的，现在不也有很多小年轻买房也买过来了吗？这说明什么，这说明我们这里很不错呀，我觉得我住在桃浦有面子的。”

山茶苑动迁居民的身份认同经历了从“上海人”到“乡下人”，再到“桃浦人”“上海人”的变迁过程。在这一充满艰辛和哀怨的转变过程中，他们原有的“上海人”的身份优势以及心理满足感，使得他们花费了较长的时间来调试自己的心态，让自己适应“乡下人”的身份。而随着社区社会规划的进一步完善，他们所居住的社区获得了外界的较高评价，他们又逐渐提升了心理的满足感，也更愿意用所居住社区名称“桃浦”来指代自己，作为自己新的身份认同。

山茶苑动迁居民对新的身份的集体确认伴生于整个社区社会规划发展的过程。在社区社会规划中，不同的内容对于山茶苑动迁居民的身份认同的影响是有差异的。根据调查，其中有四个方面是最为重要的，这就是公共交通、社区文化、学校教育与医疗卫生。

（1）公共交通。山茶苑社区附近现有公交线路838、117、750，分别可到达市区静安寺、上海火车站、徐家汇等，并通过附近地铁11号线桃浦新村站与2号线、3号线、4号线、10号线换乘。随着郊区交通网络的完善，尤其是作为城市综合交通系统核心的轨道交通的开通，加强了市中心与动迁安置地点的联系，将山茶社区这个曾被视为乡下的社区和上海城市重新整合在一起。轨道交通的通达性与便捷性，不但极大地方便了居民出行，而且带动了周边房价升值，山茶苑变成为投资置业的热点区域，随之带来的就是社区身份认同感的强化和提升。

“有了地铁，什么内环中环外环，也就不觉得远了，都觉得是上海了。出去跟人家说桃浦，大家都知道了，就是有不知道的，跟他说一下地铁站，人家也就知道了。”

“现在好多了，从地铁通了以后，出去见以前的老朋友或者认识新朋友的时候，不用老跟人家说我以前是哪里哪里的，现在跟人家讲我住在桃浦，是桃浦人，也有人知道了。不知道的，只要提一下11号线的站头，人家就明白了。不像以前，这里只有几条公交线，跟人家说838路的终点站，有的人也不一定清楚的。”

（2）社区文化。社区文化对于动迁居民“桃浦人”身份的型塑和认同有着非常大的作用。随着生活水平的提高，居民对于精神文化需求越来越强烈。尤其是山茶苑人口中大部分是退休人员及老年人，他们对于社区文化生活更加渴望。因此，随着社区的建设，文化休闲活动的开展，社区居民文化需求的满足，以及社区居民在参与社区文化活动中，社会关系网络和社会资本的丰富，居民对社区的归属感也慢慢建立起来。

“小区里现在的文娱活动很多的，什么健身队啊，舞蹈队啊，唱戏的，哦，还有合唱班，各种各样的，老闹猛的（热闹）。像我们退休之后也没事情做，原来么，想帮子女带带孩子，但是他们又不要我们带，只能每天呆在家里，就是看看电视、打打麻将。有时候么出门去兜兜，碰上熟人聊几句，很没意思的。现在好了，居委会组织很多活动，放露天电影啊，包粽子啊，组织老年人旅游什么的，我们自己也成立了几个舞蹈队、合唱队，居委会也支持，有时候街道办个晚会，还想着让我们去表演。这样的活动让我们也多认识很多朋友，互相走动走动，就没有以前那么闷了，也感觉跟小区的人联系紧了，有点像我们以前的日子了。刚来这里的时候，住得好是好，就是互相都不认识，碰到最多点个头，感觉很冷淡的，哪像以前，要是碰上下雨天，谁家衣服没收，隔壁都会帮忙的，这里……不行啊。不过现在好很多喽，真的有点‘小区是我家’的感觉了，哈哈。”

（3）医疗卫生。山茶苑共有居民2 000人之多，其中老年人接近600人，是个严重老龄化的社区。另外，近几年随着城市生活节奏的加快，亚健康在城市年轻人中广泛蔓延，很多慢性病和重大疾病出现年轻化的趋势。因此，无论是老年人还是年轻人，对于医疗的需求大大增加，对于社区医疗卫生条件更加看重。正是基于社区居民对健康的重视，医疗条件的改善和医疗水平的提高，影响到居民对社区的认同感和归属感。

“我们老年人呢，对于医疗这一块还是很看重的，我们老年人多多少少都有点身体上的小毛病，一些小毛病，感冒什么的，也不好总劳烦孩子，孩子也有工作，也都忙是吧，我呢就自己去桃浦医院，也方便，就在小区边上，拿药自己都可以去，还有个利群医院，是个大医院，要是没有个医院，这让我们老年人怎么办啊？”

“现在的老年人很长寿，反倒一些小年轻，年纪轻轻的身体就开始出现些毛病，我们社区近几年去世的都是40几岁的到50几岁的年轻人。现在的年轻人也不注重锻炼，喜欢熬夜，吃的没以前好（食品安全不如以前），到了四十几岁，都反映在身体上，现在都注重健康，有点问题就要到医院检查了才放心，对于医疗的需求就大了。以前没有医院，就是买瓶降压药都要到城里，现在有了医院，小毛病就在社区门口这里就解决了，稍微严重点的就到利群医院，离得也近，也方便。”

（4）学校教育。对中国家庭而言，子女教育是头等大事。从近几年“学区房”的热炒现象中就可见一斑。社区教育资源丰富，会提升区域价值，强化居民对社区的依赖和联系，也直接影响到对这一区域的身份认同。

“我们搬过来的时候，我儿子在读预备班，那时候刚开学没多久，这边也没学校，都要送儿子回原来的学校上学。这里位置偏，交通也不好，那时候也没有车，谁能买得起私家车？每天她奶奶领着他坐车，还有走路，一个小时都不够。那时候孩子早上上学又早，从家里去学校的话，早上5点多就要起来，小孩子嘛，早上那么早根本就起不来的。我表面上严厉，心里也心疼孩子呀。后来这边建了初中，我们就给他办手续，直接到这里的初中念书了。这边的孩子都转学转过来了，上学也方便了，不比城里的差。”

“以前这里的公交车都像班车一样，都是有固定时间的。我儿子搬过来恨都恨死了，我们刚搬过来的时候，他还在读初一，这里的学校在哪里我们都不知道，只能让他继续在原来的学校读。这里只有一路车可以到，下来还要穿地道，坐车要三刻钟，下来还要再走一刻钟才到学校，早上上学和晚上放学都要卡好车子的时间，要是早上脱班，他肯定就迟到的，晚上回来如果没坐上，那回来就很晚了，肚子也饿死了。他一直跟我们说，我不要住在这里，我要住在原来的地方，原来的地方多便当。哪想现在的孩子多幸福啊，你看周边从幼儿园到高中，什么学校没有？离得又近，去上学，兜也兜过去了，比住城里还便当哇。”

社会规划的方式大体上可分为两种，一种是由政府主导的“自上而下”的社会规划，一种是由公众参与的“自下而上”的社会规划。山茶苑的社会规划大部分是由政府主导，属于“自上而下”的社会规划。政府做出社会规划之后，会在社区宣传栏中公示，征求居民意见。但事实上居民往往被动地接受规划的制定和改变。只不过政府规划的执行却是非常有效率的，而且也的确使社区变得一年比一年好。

“当初动拆迁的时候，那真的是一穷二白。差得不得了，电、煤气都没有。我家搬过来那时候11月份，快要天冷了，天黑的早了，我下班回来家里都一片黑，晚上没电的，煤气也没有。有钞票的都住在市区里，我们没钞票的人才搬到这里来，连政府都不管我们，感觉就像是被扔在乡下一样。但这几年嘛，政府规划做的蛮好，桃浦发展的不错，交通也方便，生活都很便利。我们现在不像以前了，跟市区也没什么两样了。”

一般说来，公众参与的社会规划往往表现为集体性参与，包括两种主要形式：社区性参与和通过中介组织参与18。社区性参与是指专业人员、家庭人员、社区组织、行政官员等通过正式或非正式的合作而制定出一系列措施的过程。通过中介组织参与主要指通过第三部门（非营利组织）来实现参与。在山茶苑社区规划中不存在西方意义上的公众参与，而是具有中国特色的公众参与形式。一个是楼组长的代表性参与，另外是社区居民以自己的实践来改变社区规划。

在中国城市社区中，由于居委会的行政化特点，需要完成上级指派的繁杂任务，对于社区事务无法深入和面面俱到，此时楼组长的重要性开始凸显，成为连接居民与政府的桥梁纽带。它不仅是社区居民表达自身诉求的一个渠道，同时也是协助居委会为居民解决实际问题的一个帮手。在社区建设，包括社区规划中发挥着不可替代的作用。

对于社区的社会规划，社区居民除了通过楼组长反映意见之外，还用自己的行动表达对政府规划的不满并力图做出改变。这种改变往往更能得到居民的认可。例如山茶苑是一个老龄化较高的社区，社区的老人最大的爱好和休闲方式是打牌，但是社区原有的规划中没并没有老年活动室，也没有设计供人打牌娱乐的棋牌空间。于是老人们在社区的花园连廊中，在社区松林中，架起遮阳网与防水布，自愿提供桌椅板凳，打造了简易的室外棋牌地。这些地方总是聚集了很多的老人，成为社区老年人在社区活动的主要集结地。这种自行搭建的空间并不稳固，存在严重的安全隐患，也影响到社区的形象和容貌，但也正是这种自行搭建的空间让政府意识到了老年人对于棋牌空间的需求，于是针对这两处地方进行了整改。由政府出资重新搭建改造了新的棋牌空间，并安装了石凳石桌，以满足老年人打牌的诉求。

显然，如果政府能够建立一种公众参与的机制，让居民直接参与到社区的社会规划当中，无疑更能满足社区居民的需求，更容易获得社区居民的支持和拥护。

“我觉得重要的不是一两次规划的结果怎么样，重要的是要形成一种机制，在这种机制之下，人民能够顺畅的表达自己的诉求，并能够将自己的诉求在最终的规划当中体现出来，这样才会让我们有一种家的感觉。”

“政府就应该多下来听听我们民众的意见，这样你做的事情才能更好的为老百姓服务，让老百姓满意嘛。”

四、发展中国的社会规划

中国城市规划学会理事长周干峙曾指出：“和谐社会必须建立在和谐城市之上。因此必须解决好城市中存在的社会问题。提上议事日程的社会问题……都和城市规划关系密切。城市规划中，必然要有一定的社会规划内容，这在欧美的城市规划中已经相当普遍地确立、展开了。”那么，如何来发展中国城市的社会规划？有学者认为，中国城市社会规划的定位是中国城市规划体系中的一项专项规划，服从于现有规划体系，借鉴社会规划的方法理念，作用于城市规划的固有领域，并有助于城市规划社会功能、社会作用的有效发挥19。另有学者指出，在我国城市规划工作中构建社会规划研究的框架是非常重要的，而要发展独立的社会规划体系，当前从执行主体到实施机制都缺乏成熟条件，推广将有待时日。因而现阶段最具可行性和重要意义的是，以我国现有的城市规划体系为基础平台，构建作为专题引入的、补充性的社会规划研究框架20。（表2-9）

表2-9 基于问题导向的补充性框架的核心要素及技术细节构成研究

资料来源：刘佳燕《构建我国城市规划中的社会规划研究框架》，《北京规划建设》，2008（5），95

弗里德曼对中国社会规划的发展提出更具体的建议21。（1）美国的社会规划强调的是社区参与，城市专家与社区居民之间的实时交往，社会授权以及能力建设，中国的城市需要找到他们自己的“成千个小授权”；（2）可能处理的社会问题：新开发项目带来的人口迁移和安置问题，现在还没有任何机构能够全面处理这类问题，或是与地方社区合作确保及时、有秩序的安置过程，以减少各种可能的冲突和痛苦；移民及其家庭与城市社区的社会融合，是社会规划者的一项特殊使命，需要规划者与街道办事处、居民委员会以及社区居民共同合作；为经济和空间规划提供专业的社会分析支持和补充性政策，包括关于城市社会结构和动力机制的规划相关研究，作为政策基础的区域研究报告，关于城市重大项目的社会影响评价，探索更进一步的社区咨询和更积极的市民参与规划的实现途径；（3）社会规划者的教育问题，如在大学本科阶段开始社会学领域的专业教育，而对于那些希望继续攻读规划硕士学位的学生，则应开展“更为专业和复杂的工作”。

注释

1 刘佳燕《转型背景下城市规划中的社会规划定位研究》，《北京规划建设》，2008（4），103

2 罗洁等《中国城市规划中的社会规划初探》，《华中科技大学学报》，2009（3），88

3 刘佳燕《转型背景下城市规划中的社会规划定位研究》，《北京规划建设》，2008（4），102

4 约翰·弗里德曼《社会规划：中国新的职业身份》，《国际城市规划》，2008（1），94

5 罗洁等《中国城市规划中的社会规划初探》，《华中科技大学学报》，2009（3），86

6 约翰·弗里德曼《社会规划：中国新的职业身份》，《国际城市规划》，2008（1），93

7 约翰·弗里德曼《走向可持续的邻里：社会规划在中国的作用——以浙江省宁波市为例》，《国际城市规划》，2009（1），16

8 赵民《国外新城发展经验借鉴》，《上海城市规划》，2011（5），5

9 陈建华《西方国家郊区新城的起源与演化》，《上海经济研究》，2014（8），97

10 俞斯佳、骆棕《上海郊区新城的规划与思考》，《城市规划学刊》，2009（3），14

11 陈群民等《上海新城建设回顾、分析与展望》，《城市规划学刊》，2010（5），80