城市交通与社会创新

一、何谓社会创新

所谓社会创新，是指通过发展新理念、新产品，新服务和新机构，来解决未被解决的社会问题，满足未被满足的社会需求，或使迄今为止还达不到的社会秩序或社会进步成为可能1。美国管理学大师彼得德鲁克率先提出社会创新。他认为，当今社会已由管理的社会变成了创新的社会，当今社会最具有价值的活动是寻找创新的来源。而且，并不是只有科学和技术才会在知识上除旧更新，社会创新的重要性不亚于科学创新，且往往更为重要，对社会和经济甚至有着更为深刻的影响，事实上对“科学技术本身也有着深刻的影响”。因此，我们不能把眼光只盯着科学技术，还必须重视科学技术之外的社会创新2。

在国外，社会创新的概念早已深入人心。在英国，迈克尔·扬（Michael Yong）被誉为社会创新的先锋，她帮助建立了英国的社会福利系统，创立了一系列革新的理念并组建了60多个公共和非营利组织，其中关于成人教育的开放性大学，消费者协会等概念已经在全世界被广泛使用3。社会创新近年来也被引入到城市交通问题的解决中。在这方面最著名的例子便是法国动态城市基金会。法国动态城市基金会由标致雪铁龙汽车集团于2000年6月发起成立，旨在为城市机动性提出创新性的解决方案。在欧洲、美洲、亚洲和非洲的城市，基金会汇集了企业界和学术界的代表和研究人员，从社会学、交通工程、经济学、地理学等不同学科角度，对城市机动性这一命题提出不同观点和看法，并通过召开国际研讨会、举办国际展览、国际竞赛等探讨城市机动性的提高与改善。基金会还调动不同学科的专家学者传播相关知识和提高公众意识，以此应对当今城市社会的机动性挑战。

在中国，创新仍只局限于科技领域。如创新型国家目前通常只是由科技指标来定义：（1）科技进步率对GDP的贡献率达70％以上。（2）研发投入率占2％以上。（3）对外技术依存度底于30％。（4）自主知识产权每万人专利申请数达8件4。反映在城市交通方面就是重视基础设施建设和科技投入，忽略了对社会创新的研究和应用。值得一提的是，在2010年，法国动态城市基金会和中国城市规划协会联合上海2010世博局、国家环保部宣传教育中心举办了“机动性，让生活更美好”竞赛。竞赛的目的就是要发掘中国一些改进交通出行的“软性”的、具有创新性的解决方法，并促进这些有效的方法能够在国内外得到推广应用。这可以说是中国解决城市交通努力中的一个里程碑事件，它标志着在交通领域开始重视社会创新。

城市交通是一个复杂的系统问题。国内外经验表明，城市交通出行条件改善不仅需要大规模交通基础设施建设，政府部门交通政策的合理制定，更需要政府和社会的合作，公众的广泛参与和创造。“就交通论交通”，单纯按照西方国家的传统方式，采取技术和供给方面的解决方案，如快速路、高架桥、道路容量扩充、智能交通系统以及其他技术应急手段，试图缓解快速机动化带来的交通压力，不仅无法解决城市交通问题，反而使人们在城市中的出行变得越来越困难，越来越缺乏安全感。只有站在系统高度，通过开展卓有成效的城市机动创新实践，创造新的方法、办法和制度，在提高政府治理能力和科技创新贡献的同时，实现多种调控方式与治理措施的密切配合，才能走出城市交通的困境。因此，面对日趋严重的城市交通问题，有必要在我国目前单一强调“技术创新”的基础上，提出并重视“社会创新”。

二、社会创新的主体

谁来创新？迄今为止，社会创新仍没有一种固定的组织模式，参与的机构也不成体系5。社会创新仅靠政府不能实现，当然社会创新也并非如国内某些人所讲的，是非营利部门的专属，政府、市场和第三部门都可能成为驱动社会创新的重要因素。实际上，社会创新正在成为人人参与的创新。在机动性，让城市生活更美好大赛中，我们可以发现不同的社会创新主体、以及公共部门、私人部门、社区之间的协同合作和利益关联。

在社会创新中，地方政府具有至关重要的作用。这是因为政府的创新形象可以在全社会培育起一种创新的文化氛围，使创新成为一种社会价值；政府的创新行为改变着国家的政治经济制度和各项政策方法，影响所有公民的政治生活、经济生活和社会生活；政府的创新制度更是直接关系到社会各个领域中的创新活动的数量、质量和效用6。杭州公共自行车租赁系统，就是由政府主导的社会创新。杭州市政府不仅是公共自行车服务的倡导者与推动者，明确公共自行车为城市公共交通的重要组成部分，也为公共自行车租赁系统的发展提供了必要的保障。其保障措施不只是财政支持，还包括非常重要的协调作用：通过成立杭州市公共自行车交通系统建设和管理领导小组，协调公共自行车系统的具体建设、管理事宜，以及用地保障，自行车路权保障，鼓励政策等。杭州市政府还在运营机制上进行创新，采取了政府投资建设，企业化运营的模式。杭州公共自行车交通服务系统的运营主体，是杭州公共自行车交通服务发展有限公司。在政府的扶持与指导之下，杭州公共自行车交通服务发展有限公司在坚持公益性和符合相关法律法规要求的前提下，积极探索广告代理等合作模式，拓宽项目收入来源，努力实现社会效益和经济效益的有机统一。

解决日益复杂和深化的社会问题，既是企业的社会责任，也是企业创造新价值的机会。近年来，有越来越多的企业灵活运用市场机制，参与到社会问题解决中来，并在社会创新中发挥着重要的先锋作用。永久公司作为中国最知名的自行车生产企业，从2008年开始，在远离上海中心城地铁一号线未端的闵行区以及原地铁二号线未端的张江高科技产业园区提供公共自行车服务，致力于建设完善的自行车与轨道交通组合服务网络。由于在硬件设备上永久具有独特的优势，但是在为社区提供交通服务系统方面并非强项，永久公司采取了与上海浦东的张江高科技产业园区委员会、上海市闵行区政府合作进行推广与开发的方式。其中由地方政府提供政策与土地支持，永久集团负责整套租赁系统的建设和营运管理。从2008年正式运营至今，公司已逐步摸索出公共租赁自行车站点选择、公司管理、与城市政府良好合作关系的建立等各方面经验，并不断调整经营策略，拓宽宣传渠道，实现公司收支平衡及持续健康发展。

伴随着中国公民社会的发展，民间组织与社区日益成为社会创新主体。2007年，上海市残疾人联合会联合上海市建设和交通委员会、上海市交通运输和港口管理局、上海大众交通集团，建立了专门为残障人服务的阳光车队，成为中国大陆首支由非政府组织牵头、企业运营的轮椅无障碍出租车队。武汉常青花园社区提倡的“邻里合乘”项目，则是社区组织运用民间智慧尝试“合法拼车”的一次探索。拼车（Carpool或Car Sharing）是指几个人合乘一辆车或有偿同搭顺风车，拼车最早出现在瑞士，如今在欧洲、美国等发达国家较为盛行7。近年来，我国也出现了各种各样的拼车形式。然而，由于缺乏相关法律、政策、市场等制度的保障支持，普通的拼车往往存在有偿拼车“不合法”、拼车双方安全难保障及拼车事故纠纷难解决等风险。

为了规避这些风险，同时又使拼车易于实现，许多自治团体和民间组织不断进行探索。武汉市常青花园门口的常青立交桥，是武汉规模最大的立交桥，上下班高峰时段，路段严重拥堵。通过常青花园社区志愿者的调查，认为在邻里间实行公益合乘，不仅节约道路资源，缓解堵点，还能促进邻里交往。为支持“邻里合乘”志愿活动的开展，并确保此项活动的公益性，社区组织在合乘活动中一直起到引导和把关的作用。社区制作了“邻里合乘”志愿者倡议书，分发给社区内有车一族，让他们知晓此项活动意义。社区还咨询了法律界专家人士，制定合乘自愿书及承诺书，发放给活动参与者签署。社区工作人员在各个社区设立“邻里合乘”站点，并对参与合乘的车主及乘客信息做了详细登记。为确保“邻里合乘”的规范化，与“黑车运营”相区别，常青花园社区设计制作了“邻里合乘”车贴。

三、社会创新的方式

通常认为，社会创新意味着创立一个全新的体系。如在机动性，让城市生活更美好大赛所评选出来的优秀案例中，我们可以发现，在北京、杭州、上海等中国大城市，分别通过企业、政府，或者企业与政府合作，采用现代化信息技术，结合传统服务行业建立起经济、通租通还、网点密布的自行车出租系统，这对因为城市交通规划、建设和管理没有真正公平地对待不同交通方式，尤其是自行车和步行交通出行者的合理出行需求，而是把更多、甚至是最主要资金和注意力放在与小汽车有关的规划、建设与管理项目上，从而导致曾经作为人们十分重要的交通方式的自行车和步行，正在被越来越多的人放弃使用的中国城市来说8，无疑是一重全新的交通服务方式。

但实际上，社会创新的方式和手段是多种多样的。有时只需突破职能边界，在旧的体系基础上以人的需求为核心进行共同的设计，建立新的运作方式，便可实现高于市场配置资源的效率，起到事半功倍的效果。如自1999年起上海市政府从全市整体利益出发，联合交通行业管理部门、研发单位和运营企业通力合作，统一出租车，公交车和轨道交通的票制系统（使用公交一卡通），实行了不同公共交通方式间的换乘优惠。再如宁波镇海区政府从2010年4月起，采取停车设施“免费、分享、共享”措施：宁波镇海区取消城区内所有国有产权公共停车场、占道收费停车位的停车费，并加强占道停车管理，以控制违法停车和增加现有公共停车场的利用率；中心城区内以公共建筑为主的新建地块在满足停车配建指标要求的基础上，应对外“分享”一定数量的停车位，并在项目设计方案审查、竣工验收中予以确认；针对部分居住区与公共建筑距离近、停车时间错开的特点，上班时间居住区向公共建筑开放停车位，晚上公共建筑向居住区开放停车位。这些新措施实施后，有效地提高了停车泊位利用率，促进了规范、有序停车，在一定程度上缓解了镇海老城停车难的问题。

当代社会是一个信息社会，信息和通讯技术快速发展，在社会创新中发挥着越来越重要的作用。比如通过网络让供需双方很好地连接起来，可以节省人们为信息的搜集工作需要花费的大量时间和金钱。这在当今社会创新中非常普遍。2002年成立的车行网（地点:北京、上海、杭州等国内多个城市）就是运用现代信息技术建立的全国第一家顺风车搭车拼车专业门户网站。“车行网”以网友互动论坛为主要形式，为网友大众提供诸如搭车、拼车、顺风车、汽车出租、汽车维修、保险办理、二手车市场等多方面出行服务及相关汽车服务信息，是人们互相交流相关搭车等信息的平台。网站上的信息十分详细，有按出行目的分类的拼车信息，比如上下学拼车、上班拼车等；有按不同地区分类的拼车信息，也有按拼车时间分类的拼车信息，如周末拼车、晚间拼车等。同时还包括租车、货运等其他信息。车行网的收入来源依赖于商业广告（包括各种租车公司，汽车维修，二手车交易等广告信息），VIP会员费（包括个人会员和企业会员，根据时间长短和权限有多种收费标准）。

在社会创新的历史上，新的制度或政策的创建，对经济和市场的影响要比许多重大的技术进步所产生的影响更大，例如20世纪发明的分期付款销售法9。为了限制私人小汽车的快速增长，从2000年起上海实行了私车牌照拍卖政策，人们必须通过牌照拍卖，缴纳高额的费用才能得到汽车牌照。2003年以来，这项私车拥有权管制政策逐渐演变为一项颇有成效的交通需求管理策略，使上海有别于中国其他大城市（如北京和深圳），较好地控制了城市机动车总量。从2007年1月开始，上海市对汽车牌照拍卖的具体拍卖方法，又进行了重大调整。具体调整如下：（1）汽车牌照仍实行按月定量投放，以控制总量。（2）为了保证定量投放的汽车牌照能公平的分配，杜绝权钱交易和黑箱操作，仍实现拍卖方式。（3）拍卖方式调整为：出价最低、出价最早、出价最少的中标。（4）为了照顾那些急需牌照又运气不好的市民的要求，同时兼顾市政府拍卖汽车牌照的收益，对那些非要不可的市民，以每牌10万元的价格，保证供应。（5）为了杜绝拍得牌照后的黑市交易，规定如下：牌照拍得后，1年内必须上路，否则没收；牌照拍得后不使用，直接转让，将对转让者和受让者，每人各征收5万元牌照转让费；牌照拍得后不使用，直接转让者，在20年内不得再次参加拍卖。为了躲避牌照拍卖须缴纳的高额费用，上海很多私人汽车开始挂外地牌照。为了限制这一现象的不断增加，上海出台了“绿标”政策，即在上海没有本地牌照的车辆如果想要进入中环以内的地区必须每月缴纳150元购买“绿标”。如果外地车辆在上海逗留的时间不超过7天，则须缴纳30元获得一个临时的“绿标”。

四、社会创新的价值

交通领域的社会创新，是对现代城市中交通拥堵、环境污染，社会公平问题等一系列问题的具体回应，通过社会创新，重新审视城市发展的目标和模式，探索新的社会价值，最大限度地发挥城市交通基础设施的效能，有效地减少城市交通的环境问题、安全问题，同时改善社会弱势群体的交通出行条件，可以让城市更好地服务于人类，城市生活更加美好。

1 . 满足日益增长的多样化的交通需求

在市场经济条件下，因为社会经济活动的多样性及居民个性特征的多样性，使城市居民的交通需求在剧增的同时日趋多样化。通过社会创新，建立起一个更具包容性或者更基础性的交通体系，可以最大限度地满足城市居民日益增长的多样化的交通需求。北京方舟公司构建的公共交通与自行车换乘（B＋R）组合交通模式，解决了居民出行末端的交通问题。上海公交一卡通，给居民和游客的出行提供了多样便捷的出行方式，提升了基于公共交通的城市机动性，提高了公共交通资源的效率。上海永久自行车集团在上海的闵行与张江，围绕主要轨道交通站点结合周边居民社区提供租赁自行车服务，很好地补充了城市外围地区公交服务水平不足的缺陷，提高了城市外围地区居民的机动性水平，并为新一轮的地区开发提供更多的选择。

2 . 促进城市交通低碳排放模式的发展

控制和管理小汽车发展及其伴生问题，大力发展和鼓励公共交通、步行和自行车交通，被认为是城市交通绿色化的关键10。上海私车牌照拍卖政策，遏制了私车的无序增长，顺风车、搭车、拼车等出行方式，有效地提高了私家车使用的效率，从总量上减少了机动车交通量，一定程度减轻了城市道路交通压力，缓解了日益突出的“行路停车难”问题，同时减少能源消耗，降低尾气排放。通过建设公共自行车服务系统，发挥自行车灵活、低碳环保等特性，为市民提供便捷的交通服务，可节约能源，减少环境污染。作为一种有效的锻炼工具，提升市民体质，建设健康城市。将其纳入公交体系，还可提升公交服务水平，有效地鼓励居民使用公共交通出行。

3 . 扩大社会交往，促进社会公正

城市交通并非只是人和物的关系，也体现着人与人、人与社会的关系。武汉常青花园“邻里合乘”项目，不仅节约道路资源，缓解堵点，减少环境污染，还为居民提供沟通、交流的机会，促进邻里交往。主要提供上下班顺风车信息服务的“车行网”，其直接服务群体主要为有私家车和没有私家车的中产阶层和工薪阶层。通过车行网寻找拼车伙伴，没有私家车的人，既满足了高质量的出行需求，又减少了交通成本支出。有私家车的人，可以获得适当的经济补贴，同时扩大了社会交往，增加了社会资本。

社会创新，通常考虑到各种群体的需要，特别是中低收入和特殊群体的需要。调查表明，永久自行车主要使用人群为20至40岁中的低收入阶层。“阳光车队”的成立填补了重度肢体残疾人公共交通出行方式的空白，实现了依赖轮椅生活的市民公共交通机动性“零”的突破，大大提高了这一弱势群体机动性，维护了他们的尊严，方便了他们的生活，促进了他们的社会融入。

4 . 提升社会参与的主动性

正如有学者指出的，城市交通可持续发展战略的真正成功是全民参与到交通可持续发展的行动中，同时可持续理念渗透政府的各项政策和行动11。因此，社会创新实践最重要的意义，是激发社会活力和创造力，提升全社会参与解决城市交通问题的主动性和积极性，向居民传达节能减排的环保理念，提高居民对资源节约环境友好的认识，进而把可持续发展的理念转化为自觉行动和生活方式的一部分。如今车行网提出的城市顺风车概念，已在媒体和市民中引起了广泛关注。通过全国几十个城市的媒体的报道，特别是在上海、北京、成都、深圳等大城市，越来越多的人愿意上下班选择顺风车的出行方式。

五、社会创新中的风险与挑战

社会创新，有益于城市交通的可持续发展。但创新总是意味着对现有法律、法规的突破，对既得利益者的改变。社会创新还因其超前性和缺乏经验存在为社会民众所接受、认可问题。因此社会创新的过程并非一帆风顺，往往面临着诸多风险和挑战。

1 . 社会创新中的法律和政策问题

以拼车为例，在拼车发展比较成熟的国家如德国，从政府机制到市场运营形成了一套比较完善的拼车服务体系。政府设有专门的部门机构，主要负责对拼车人的信息进行备案管理，制定相应的法律规章规范拼车行为、保障拼车人合法权益；在民间，有各种提供拼车服务的公益组织及中介公司，负责提供拼车匹配服务；在超市、加油站等公共场所附近通常设有拼车点，以迅速实现拼车需求。拼车人只需要支付一定的费用，就可以通过拼车公司或公益组织快速地实现拼车12。在中国，虽然拼车有着巨大的社会需求，但由于现有法律、政策等制度的不完善，使拼车面临着众多困境。例如根据中华人民共和国道路运输管理条例，车辆未取得道路运输经营许可从事道路运输经营属于非法经营行为，由于私人小汽车没有获得道路许可证，因此拼车时如果收费，即使不以营利为目的，也属于非法营运。因此，交通部门一旦遇到此类行为，将会按照我国有关法律规定予以处罚。因为受法律的限制，很多有拼车意向的人都望而却步13。

2 . 社会创新的资源支持

社会创新需要借助各种社会资源，尤其是政府的支持。上海公共自行车租赁系统在闵行区第一期的86个站点建设中，通过政府协调，很顺利地在几个地铁站出口服务最便利的黄金地段得到了相应的用地使用权，并且成功进入了围绕站点的主要居民区进行布点，从而在很短的时间内完成了若干个自我循环的公共自行车使用系统。而方舟公司作为完全私人资本运营的公司，参与公交服务难能可贵，但如何在提供公共服务的同时，实现自身的生存和发展，成为公司管理层需要考虑和解决的核心问题。公司从2008年7月进入这一行业以来，至今已耗资1000多万元，企业一直在亏损。为改善经营状况，公司对租赁点布局、经营模式进行了积极的探索。然而由于缺少政府的有效支持，自行车及其系统缺少新技术的应用，经营的经济状况并不理想，这又导致服务质量的下降。简陋的设施，低品质的自行车很难吸引出行者使用。希望以广告补贴运营的措施又会导致企业更多地关心地盘和规模的扩张，而不注意自行车服务质量的提高14。

3 . 社会创新的不确定性和风险

杭州公共自行车服务项目在设立之初，就提出不花纳税人的钱，通过广告经营等实现自收自支。但2009年1至6月就亏损147万元。而且，随着租车市民的增加，公共自行车管理问题也不断涌现出来。越来越多的市民反映借还车难、维修难、营业时间过短等。

杭州市公共自行车服务的初衷是解决公共交通“最后一公里”的服务问题。但在服务的实际运行中有大量的市民将其作为“门到门”的交通工具使用。这使得在公共自行车服务点的规划与设计要有所改变。在自行车服务点的设置过程中，不但要考虑与公交站点的衔接换乘，还应当考虑与市民居住、工作地点的耦合，最大限度的满足市民需求。其次，还应当增加租用自行车的种类，考虑不同使用人群的特征，尤其是老人与带小孩的自行车租用者。

4 . 社会创新的制度化

社会创新能否从边缘走向主流，取决于创新是否具有一定的可行性和推广价值。现实中尽管有很多社会创新出现，但往往昙花一现，无法形成一种较为可行的成熟模式。武汉常青花园社区开展的邻里合乘活动，可以说是在总结国内拼车实践经验的基础上，对拼车常态化的一次成功尝试，有重要的借鉴意义。这项探索具有三个特点：由社区组织拼车行动，统一对拼车信息进行管理，可行性和可靠性较强；由社区进行组织更容易调动其他社会资源包括政府支持者等，有利于拼车行动的开展；社区之间通常具有相似性，通过一定的宣传和影响，有利于拼车在其他社区的推广15。因此，有学者建议，政府将邻里合乘由原来的民间拼车行动提升为由政府支持、社区合作实施的拼车计划，从而实现拼车的常态化和全民化。

注释

1 司徒·康格《社会创新》，《马克思主义与现实》，2000（4），35

2 金吾伦《创新型国家的社会、人文诉求》，《中国科学院院刊》，2007（6），450

3 周若刚《社会也需要创新》，《南风窗》，2006（11），70

4 金吾伦《创新型国家的社会、人文诉求》，《中国科学院院刊》，2007（6），448

5 周若刚《社会也需要创新》，《南风窗》，2006（11），71

6 周若刚《社会也需要创新》，《南风窗》，2006（11），71

7 汤黎明、刘其华《邻里合乘—社区拼车常态化的探索》，《城市交通》，2010（6），29

8 周江评《城市交通的绿色与平衡》，《城市交通》，2010（6），1

9 彼得·德鲁克《管理的前沿》，上海译文出版社，1999，68

10 周江评《城市交通的绿色与平衡》，《城市交通》，2010（6），1

11 孔令斌《新形势下中国城市交通发展环境变化与可持续发展》，《城市交通》，2009（6），16

12 汤黎明、刘其华《邻里合乘—社区拼车常态化的探索》，《城市交通》，2010（6），30

13 丁洁蓉《我国拼车合法化的法律思考》，《浙江万里学院学报》，2009（6），56-57

14 潘海啸《公共自行车交通发展模式比较》，《城市交通》，2010（6），41

15 汤黎明、刘其华《邻里合乘—社区拼车常态化的探索》，《城市交通》，2010（6），31