风险社会与城市风险

一、风险社会与高风险社会

1 . 风险社会

19 86年德国社会学家贝克发表《风险社会》一书。在这本书中，他认为现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，形成一种崭新的形式—工业的“风险社会”。风险社会指的是“一组特定的社会、经济、政治和文化的情景，其特点是不断增长的人为制造的不确定性的普遍逻辑，它要求当前的社会结构、制度和联系向一种包含更多复杂性、偶然性和断裂性的形态转变”1。风险社会理论一经提出，便借着频频发生的世界灾难性事件，如1986年前苏联切尔诺贝利的核泄露事件，1996年英国的疯牛病，2001年美国的“911”事件， 2003年中国的SARS病毒以及各种危机如全球气候变暖、绵延不绝的恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、金融危机而流行起来，成为解释当今世界各种灾难和危机的炙手可热的概念与理论。

在风险社会理论家看来，风险是与人类共存的，但只是在近代之后随着人类成为风险的主要生产者，风险的结构和特征才发生了根本性的变化，产生了现代意义上的风险。近代以来的三个变化与现代意义上的风险有着最直接而且密切的联系。首先，人的主体性凸现出来，人类对自己的思考能力和创造力充满了信心。其次，现代制度的构建及其全球扩展。起源于西欧的市场经济和民族国家是现代制度的核心，集中体现了风险的制度化与制度化的风险这个现代风险特征，并且随着资本扩张、殖民地占领以及制度示范扩展到其他文明和社会中。最后是科学和技术的发展2。贝克指出，当代风险实质上是一种“文明的风险”，当代人类“生活在文明的火山上”。现代化在给人们带来高度的文明与便捷的同时，也给人类社会带来了高度的脆弱与风险。

由于风险是一个时代和社会的特征，所以才可以说出现了风险社会3。对于风险社会的出现，风险社会理论家们并不悲观，而是认为这些新的风险，促使我们反思现代性存在的许多危险或缺陷，从而更清楚地意识和认识到我们所处的环境，更关注我们的生存质量和发展的可能4。在他们看来，风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种（发展带来的）副作用5。事实上，面对风险的全球化，人类在应对风险上有了整体认同，已经结成一个“非自愿的风险共同体”。

2 . 高风险社会

相对于发达国家来说，中国面对的风险更加具有复合性。从现代性的角度讲，如果说发达国家处于第二次现代化或反思的现代化阶段，那么中国则处于第一次现代化与第二次现代化的交叉点上。既需要从整体上完成第一次现代化的任务，也要进行第二次现代化6。因此，正如许多学者所分析的，当前中国社会正面临着由追求现代性和社会转型所带来的“双重风险社会”的挑战。工业化社会和快速城市化进程中的风险依然存留并扩张，后现代意义上的新型风险又开始显现，叠加的或曰共生的风险交互影响，使中国社会内部孕育的风险无论从种类或数量来说，还是从风险爆发时的能量来说都是史无前例的，由此所导致的后果也将是极其严重和危险的。这是不曾为西方社会所遭遇到的挑战。最适当的描述与解释不是“风险社会”，而是“高风险社会”。

作为一个发展中国家，中国当前最主要的任务依然是在整体上实现现代化。为此中国正以史无前例的速度，经历从农业社会向工业社会、从计划经济到市场经济、从总体性社会到多元性社会、从封闭性社会向开放性社会的社会转型，并不得不承受社会转型所带来的各种风险：民众普遍对发达国家生活水平的渴望，但广大地区依旧比较落后的社会经济条件；不惜一切代价地外延式经济增长方式，造成大规模资源浪费和环境污染；盲目追求经济增长和发展速度，漠视生产安全和公共安全，导致灾难事故大量增加；产业结构调整带来失业、贫富分化；改革开放以来城乡、内地沿海差距加大；随生活方式急剧变化产生社会不适应；不断涌现和加剧的人口老龄化问题；全面而迫切地参与到经济全球化之中，对于无国界风险缺乏预警与应对策略等。尤其是社会经济转轨产生了一些制度真空地带，造成了制度性风险。在这些领域，传统的治理结构或者没有涉足，或者难以适应，或者新建立的治理方式无法有效地运行起来。从根本上说，中国面临的最大风险是制度风险（缺乏制度的风险及制度能力不足的风险）7。

二、城市化与城市现代化：中国城市风险的双重性

1 . 城市化与城市风险

19 49－1978年，中国城市化经历了艰难曲折的发展历程。长期徘徊在一个较低水平上。在建国后的最初8年，国家出于推进工业化的需要，鼓励或允许农民进入厂矿企业和城市，城市化发展迅速。由10.6％提高到15.4％。其后在经历了1958－1965年间的大起大落后。中国城市化便进入长达十几年的停滞阶段，城市化水平一直在17.1％～17.9％之间徘徊。1979年以后，城市化进程明显加快，到2000年中国城市化率已超过36％8。进入21世纪，中国城市化进入一个更快的发展时期。2011年，城镇化率达到51.27％。2014年，城镇化率达到54.77％。（表4-7）

中国城市化是高度压缩的，用几十年的时间走完了发达国家几百年的城市化进程。这也使当今中国城市社会面临着技术性、制度性和结构性的缺陷，存在着诱发群体事件和威胁社会秩序，妨碍社会良性运行的多种社会风险9。这些风险大致可以归为以下几类：第一，基础设施风险。快速推进的基础设施与对基础设施的系统设计规划，完善的质量保障体系，熟练的操作管理系统以及社会成员必要的意识与行为习惯之间，缺乏匹配和协调，从而导致基础设施建设混乱，质量低下，管理不善，运行混乱等问题。第二，人口结构风险。一是快速城市化过程中大量新增人口与原有城市人口的结构问题，二是城市人口的年龄结构问题，特别是老龄化问题。第三，公共卫生风险。城市实际上是传染病更易发生并更易造成重大危害及至社会混乱的场所。第四，利益冲突风险。利益冲突风险无所不在，但是在当今城市更为突出。这是因为城市居民利益主体意识更为突出，利益诉求更为多样化，更强的利益表达和维护能力，以及城市化与城市体制改革同步推进，城市环境的特殊性。快速城市化过程中对居民利益的种种明显侵害，则直接加剧了利益冲突。第五，能源资源风险。城市化明显加剧了中国能源资源的供求紧张关系。第六，环境污染风险。高密度的城市人口和高强度的城市经济社会活动，工业化及生活方式的现代化，容易导致环境污染，从而对居民的生命健康和财产安全造成威胁。特别是大规模突发性环境污染事件，已经成为危及城市社会良性运行的重要因素。第七，价值观冲突风险。城市本身往往意味着异质性和多元化价值信仰，如果缺乏必要的平等的沟通心态和客观条件，缺乏能够包容多样性的社会制度安排，会导致社会冲突。第八，城乡分化风险。城乡分化格局下的城市化，不仅会继续增加城市社会内部的各种风险隐患，而且会使城市面临更加不利的外部环境，从而将城市社会置于中国社会分化乃至分割的风险之中。

表4-7 历次人口普查中国城乡人口和城镇化水平变动

资料来源：李通屏《未来的城市化道路：基于中国城市社会的思考》，《城市观察》，2015（6），5

2 . 城市现代化与城市风险

持续的工业化和经济增长的西方社会，在进入物质富饶时代的同时，也出现了事故和灾难频发的现象。在发达的工业社会里，安全事故和灾害的不断增多有很多原因，但风险因素的根源可以说是现代工业社会的高度技术文明10。例如无止境地追求生产和效率的提高，几乎毫无例外地带来严重的风险因素。在能源的使用方面，煤气、原子能等可集约使用的能源提高了生产效率，让生产更为便利，但是使用、管理上的稍微疏忽就会导致大灾难的发生。在交通工具使用方面，大型飞机、高速铁路、地铁等在提高交通运输效率方面作用十分突出，但是管理者或使用者的瞬间不注意就可能导致夺取众多生命的交通事故。高层建筑物在内的大型建筑物，虽然大大提高了人类的空间利用率，但因为管理者或使用者的不注意而成为大型灾难现场的情况并不少见。医疗界研发出能够治疗以前难以治愈的疾病的特效药品或者能杀灭从前难以消灭的害虫特效农药，但是在将他们大范围使用后，这些药品和农药本身所引发的危害却并不次于原先的疾病和害虫所造成的危害。

从局部意义上讲，中国开始进入城市发展的现代化阶段。随着城市现代化和城市功能的提升，新型风险威胁在一定程度上显现出来，并不断积聚加大。例如由于城市规模不断扩张，人口愈加聚集，试图充分利用新一代信息技术去更好地理解和控制城市运营，优化城市有限资源配置。当前我国智慧城市建设还处于初期的起步和探索阶段。不仅仅是普通百姓，许多智慧城市的建设者和管理者对智慧城市的认识和理解尚停留在比较粗浅的层面上，智慧城市的发展愿景、建设目标与建设路径不够清晰，缺乏对智慧城市高屋建瓴的宏观把握。这样很可能造成诸如“资源共享困难、智慧应用滞后；评价体系不灵，整体效率不高；商业模式缺乏，持续能力不强；核心技术薄弱，信息安全脆弱”等一系列突出问题，从而有可能使智慧城市建设陷入到一个高投入、高成本、高风险和低水平、低效益、低可靠性的困境当中11。

今天，即便在一个地方社会里，一项拥有美好初衷的现代化工程也可能带来人们无从预知的风险。G市是一个凭借丰富的自然资源发展起来的东北城市。近些年来，因当地经济的迅速发展，居民购买私家车的风气兴起，原本作为全市枢纽的城市干线愈加难以满足当地居民的交通需求。1998年以拓宽道路、满足车主行车需求和提高居民生活质量为目的的城市主干道被列为全市重点工程并投入建设。2001年，包括两座立交桥在内的整条大道修建完成并投入使用，该主干道被命名为“世纪大道”，成为贯穿整个G市的一条“城市巨龙”。然而，道路拓宽了，司机开车的时速提高了，发生在这条大道上的灾难性事件却也相应地增加了。G市的居民不再为道路拓宽所带来的交通便利而喜，而是更多地为发生在大道上的交通事故所带来的风险而担忧12。

中国在城市现代化进程中，正在努力追赶世界先进水平。但却忽视了现代化在给城市带来舒适便捷的同时，也给城市埋下了种种隐患和风险的种子。可以预见中国将长期处于城市建设的高风险之中。“就中国城市飞速发展的现实和未来前景而言，首要的和突出的，则是其模糊性和风险性”13。

三、城市风险的防范与治理

1 . 在风险社会框架内认识中国城市风险

城市是一定地区范围内的经济、政治、文化、科技、信息的中心，它以人口和建筑、物质和精神财富的高度集中为基本特征。而中国城市更是属于高密度的城市，一旦遭遇重大灾害，势必造成巨大的人员伤亡和财产损失，而且殃及城市所在的区域。

作为人工规划和设计的复杂系统，城市风险正是英国社会学大师吉登斯所说的“被制造出来的风险”。在城市现代化过程中，随着城市规模越来越大，功能越来越综合，使用技术愈益精细，风险的内容和结构日益复杂，远远超出工具理性主义的治理能力。城市发展所面临的风险已不仅仅是从前人们所理解的灾害或风险那样简单，它已成为复杂的充满着诸多不确定性的现代风险社会的一个重要后果。人类要成功规避城市风险，就必须将其置于风险社会这个更加广阔的背景中加以理解，从思想上深化对城市风险的认识，从组织、技术等方面采取更加强有力的措施给予必要的应对。

2 . 贯彻以人为本的城市理念

多年来，中国城市建设在“发展是硬道理”“以经济建设为中心”思想主导下，抵御或减轻灾害的基础设施和管理是不可能被放在生命悠关的高度的，更谈不上象对经济建设和维护社会稳定那样的重视和投入。因此，看似美轮美奂、光彩夺目的城市，实则隐藏着巨大危机。如由于选址不当和土地使用规划不符合安全规定，违章施工，设施老化，建筑物倒塌、化学品爆炸等重特大事故频繁发生，并造成了严重的灾害后果。公共聚集场所安全设施不达标，缺乏必要的疏散通道与避灾场所，应急救援器材不全以及公共安全管理混乱，导致发生在城市公众聚集场所的群死群伤事件日渐增多。2015年8月21日的天津滨海新区大爆炸和2014年12月31日的上海外滩踩踏事故可以说是其中的典型案例。

从根本上说，确保城市安全在于贯彻以人为本的发展理念，实现城市社会经济结构性、体制性本质安全。我们不能只把城市看做是刺激经济增长的工具，而要转变发展理念，调整发展方式，追求城市经济和社会协调发展。须知再美再大再富的城市，如果不能抵御或减轻自然和人为灾害的袭击，或如学者们所言，庞然之城脆弱得经不起一场雨水，几脚踩踏，那么这样的“美好”也称不上“美好”。城市中的弱势群体，由于在社会经济上自我保护能力差，更容易成为城市安全事故的受害者、牺牲品，因此对他们理应给予更多的关照，以避免雪上加霜，遭到更大的伤害。

3 . 加强体制机制建设

在现代社会，风险与城市发展总是如影随形。有效预防和治理城市风险，须将风险管理置于长期的、综合的国家大政方针之内，提高全社会风险意识。城市安全风险治理应建立长效机制，而不应是运动式的，在事故之后作为临时补救措施被制定出来。

现在许多中国城市风险预警和救援机制不完善，危机应对能力不足，存在着分散建设、多头指挥、功能单一、缺乏统筹的弊端。为此首先要完善相关法律和制度，强化行政管理，建立有效的协调组织体制与机制。其次，构建政府、市场、社会多元参与的风险治理体系，促进政府、企业、社区、居民以及志愿者团体携手合作，形成风险防范和治理的强大合力。在风险治理中最大限度地动员公众积极参与，使社会动员机制制度化。第三，居民防范意识的提高是风险治理的前提和基础。我国各大中城市，防灾减灾宣传教育缺乏，城市居民安全观念落后，普遍缺乏城市风险意识及其自救知识。因此，要以灵活多样的方式，加强城市灾害风险预防与控制宣传教育，提高风险认知水平。开展经常性的教育培训和演练活动，向广大居民普及自救互救知识与技能，提高公众的灾害应对能力，降低民众的生命和财产损失。

4 . 借鉴国际经验，提高城市风险管理的科学化水平

发达国家的城市经过长时期的发展，在风险治理方面积累了不少经验。如世界性大都市东京，由于所处的地理位置，常年面临着台风、大城市直下型地震和海沟型大地震等自然灾害的威胁，战后积累了50多年的防灾减灾和风险治理经验。无论防灾组织体系，防灾基础设施建设，还是政府的危机管理体制和风险治理能力，直至市民的防灾应急能力和风险意识，都发展到相当高的水平14。中国城市应积极向国外先进城市学习，提高城市风险管理的科学化水平。

注释

1 张文辉《转型期城市区域重大火灾风险认知、评估和防范》，中国建筑工业出版社， 2009，28

2 杨雪冬等《风险社会与秩序重建》，社会科学文献出版社，2006，23- 27

3 杨雪冬等《风险社会与秩序重建》，社会科学文献出版社，2006，30

4 杨雪冬等《风险社会与秩序重建》，社会科学文献出版社，2006，2

5 乌尔里希·贝克等《自由与资本主义》，浙江人民出版社，2001，119

6 杨雪冬等《风险社会与秩序重建》，社会科学文献出版社，2006，6

7 杨雪冬等《风险社会与秩序重建》，社会科学文献出版社，2006，264

8 高寿仙《1949年以来的中国城市化进程：回顾与反思》，《湖南科技学院学报》， 2005（3），131

9 洪大用《快速城市化与城市社会风险的应对》，《学习与探索》，2013（2），29-30

10 谢立中、郑根植《社会转型：中韩两国的考察》，社会科学文献出版社，2012，298

11 课题组《走向智慧城市》，科学出版社，2014，前言

12 赵旭东《文明的风险—以G市的现代交通风险为例》，《南京农业大学学报》， 2010（4），107

13 宋俊岭《城市风险性评价指征》，《北京城市学院学报》，2006（3），40-43

14 杨典《特大城市风险治理的国际经验》，《探索与争鸣》，2015（3），33