重庆市依法治市论要

西南政法大学　文正邦

在全面推进依法治国的大好形势下，重庆市依法治市成为了我们山城的一股最强音，官方、学界和公众都有了一些重要的策划、有见地的论述和热烈的议论。为了有助于这项重要工作开展得更好、更准、更有力，这里，我们特就重庆市依法治市须注意的几个重要问题做一些探讨，以引起应有的关注并就教于大家。

一、关于依法治市和依法治国的关系问题

重庆市依法治市无疑必须处理好各方面的关系，其中尤其是依法治市和依法治国的重要关系。为此我们认为，需要深切认识并处置好以下内容和问题。

党的十八届四中全会专题研究和部署了全面推进依法治国的重大问题，并明确地提出要坚持走中国特色社会主义法治道路，贯彻中国特色社会主义法治理论，建设中国特色社会主义法治体系等重大而新鲜的课题。这必将有力地推动各个领域的法治化进程，成为建设社会主义法治国家征程上闪亮的里程碑。为了保证全面推进依法治国的战略部署落地生根，把坚持走中国特色社会主义法治道路贯彻到各个层面和领域，就必须大力加强地方法治建设。在我国，地方法治建设是在国家法治统一原则指导下，为贯彻落实依法治国基本方略而形成的有关地方法治规划、地方性法规和地方政府规章等的建设及其实施过程，包括加强和健全地方立法与其执法、司法、守法等各个环节和过程。因此，地方法治建设是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的基础工程。重庆市依法治市，是全面推进依法治国在作为西部唯一直辖市的行政区域内的具体落实和实际体现，是加快建设社会主义法治国家的重要子工程。重庆法治建设既要服从全面推进依法治国统一规划，又要根据重庆经济社会发展实际加强实践探索与创新，才能使依法治市取得应有成效，从而既有力地支撑全面推进依法治国的统一战略部署，又使重庆法治建设扎实地推进，不断取得新的成绩，为推进“五大功能区域发展战略”的深入实施和推动“科学发展、富民兴渝”进程保好驾护好航，以切实地加快在西部率先全面建成小康社会的步伐。

因此，重庆市依法治市必须处理好依法治市和依法治国这种紧密联系、相辅相成，又各有侧重的重要关系，从而在维护国家法治统一、尊严、权威的前提下，既充分依靠和利用国家全面推进依法治国的巨大成就和丰富资源，又脚踏实地地立足于本地的特点和实际，因地制宜地搞好“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等各方面的制度构建和制度创新，努力探索并及时总结重庆法治实践经验，使依法治市体现地方特色，增强针对性、实效性。同时应虚心地学习和借鉴全国其他省、（自治）区、（直辖）市依法治省、依法治区、依法治市的经验和教训，并注意结合本地的实际情况以转化为我们依法治市的养料和有机成分。

重庆直辖以来，重庆法治建设已取得明显成效，而且市委、市政府、市人大按照中央决策部署，还曾做出和制定了推进依法治市的有关决定、规划和决议并努力贯彻实施。但是当前重庆市的依法治市已有了新的意义，这不仅在于是在全面推进依法治国新形势下重庆市推行的依法治市，因此赋予了我们全面推进重庆法治建设的难得机遇；而且在于是面对当前社会结构复杂变化、利益格局深刻调整、社会矛盾明显增多的发展态势，致力于全面推进重庆法治建设，以开创重庆法治建设新局面的重大举措，因而具有更加深远的意义。因此必须对此有深切的认识，才能理解当前重庆市依法治市的必要性、重要性和紧迫性，从而增强我们投身于其中的自觉性、主动性、积极性。

二、重庆市依法治市的法理依据探析

重庆市依法治市是在全面推进依法治国新形势下我国西部唯一直辖市开展的地方法治建设，在依法治国的大背景下我国地方法治建设已成为区域法治建设的重要载体。所谓区域法治，简单说来就是为顺利进行区域开发和发展所采取的一系列法治保障办法和措施。而如上所述，重庆市依法治市应在服从国家全面推进依法治国统一规划的前提下，根据重庆经济社会发展实际加强实践探索与创新。那么，重庆市作为我国西部大开发战略中的桥头堡，其依法治市就必然要实行区域开发和发展的一系列法治保障办法和措施，也才能使重庆市所具有的区位优势得以充分发挥，这正是重庆法治建设的一大特点和必须正视的客观实际，也是重庆市依法治市需要加强实践探索与创新的重要领域。因此，我国正在蓬勃兴起的区域法治研究和建设正好为重庆市依法治市提供了法理依据。所以重庆市依法治市既是全面推进依法治国重大战略中的一环，是我国地方法治建设的有机组成部分，也是我国区域法治建设的重要组成部分。

区域法治是深化和拓展依法治国方略以及法治中国建设中的一种崭新的法治形态，开展区域法治研究和建设，既是区域科学发展的题中应有之义，又是深入实施我国区域开发和发展战略的必然要求，从而可以使依法治国方略、地区开发和发展战略、科学发展观和可持续发展战略等有机地结合在一起，有利于为全面建成小康社会提供切实的法治保障，而且还会给我国法治建设和法学研究拓展出全新的领域，从而为建设社会主义法治国家增添新的内容。

区域法治是同区域经济、区域政治、区域行政同一序列的概念和制度。开展我国区域法治建设和研究的必然性和合理性，首先是基于我国经济、政治及文化发展的不平衡性。这就决定了各地的法治建设在全国统一的法治体系框架下不能不具有其地方或民族特色，不能不因受到其经济发展水平、政治环境及文化传统和背景的影响也呈现出不平衡性。如果忽视这些地方或民族特色，不注意从自身的经济发展水平、政治环境及文化传统和背景的实际情况出发，各地的法治建设就收不到应有的成效，更不可能顺利地进行制度创新。这从一些地方的地方立法机械地套用上位法或搬用外地立法的尴尬情况就很能说明问题；而且这还会因其影响和削弱国家法律的有效贯彻实施而冲击全国统一的法治体系。

区域法治建设其基本原则和要求，就是必须把区域开发和发展自始至终都纳入依法治国的轨道之内，使该区域的经济、政治、文化和社会生活等各方面都受到法律的规范性调控及调整，以保障和促进该区域经济持续、快速增长，经济和社会协调、有序、健康地发展，社会全面进步。否则，区域开发和发展就会给权力寻租等腐败行为提供新的机会。对此有深切认识并认真实行，才能避免在区域开发和发展的决策和实施过程中的短期行为、盲目出击、一哄而起、无效劳动、不出乱子或少出乱子，积极而稳步地实现区域开发和发展的各项战略目标。具体说来它至少包括以下几层涵义：

1·区域开发和发展必须同加强该区域法治建设同步进行，努力做到使区域开发和发展有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，并强化监督法制等。从而排除各种阻力，绕过各种风险，使区域开发和发展的各项措施都有切实可行的法律保障。

2·区域开发和发展必须以法治开路，使法治先行，决不能走先开发，后治理的老路。无论是政府行为，还是市场机制作用的发挥，无论是改革、开发(发展)、稳定，都必须有法律作为先导和引导，并以努力培育和增强广大人民群众特别是各级干部的民主、法制观念为前提。

3·区域开发和发展的进行必须同努力营造良好的法治环境紧密结合。不能只注意硬条件、硬环境建设，光是比资源、争设施；更应注重软环境的建设，在软环境建设中也不能只重视政策优惠，更应注重创造良好的法治环境和条件。使投资者感到安全、公平、便利、守信，使人民群众处于和谐、团结、稳定的氛围，才能增强该地区的吸引力和内聚力，从而利用和调动一切有利条件和积极因素来促进该区域的建设和发展。

4·区域开发和发展必须以法治来保障和巩固制度创新及其成果。在区域开发中不能单靠“输血”机理，而一定要通过制度创新来培育各地区自我发展的良性机制，形成“造血”机能，以增强开发地区经济与社会发展的活力和后劲。而顺利地实现制度创新就必须使其规范化、程序化，这就要靠法治来保障和促进，而且制度创新的成果也要靠法治来巩固和强化。

5·区域法治建设的中心问题是建立和健全切合该区域特点和实际，因地制宜的强有力法治保障体系。使立法、执法、司法、守法以及护法等各环节都在其有机联系中发挥系统优势和合力，以便于正确运用各种法律手段来调整经济和社会关系；并及时有效地化解各类纠纷、冲突和矛盾，以保障、激励和促进该区域经济和社会发展尽快地进入良性状态或摆脱后进状态。

因此，重庆市依法治市必须高度重视和警惕区域开发和发展中可能出现的矛盾和问题，从而认真借鉴和充分利用区域法治研究和建设的法理成果，严格遵循区域法治建设的基本原则和要求，才能使我们的依法治市健康、顺利地进行，取得应有的成效。

三、重庆市依法治市须抓住抓紧重点和难点

重庆市依法治市是一项复杂、庞大的社会系统工程，必须抓住抓紧重点和难点，才能够纲举目张，顺利地进行。固然重庆市依法治市的重点和难点不少，而且从不同的角度看也会有不同的重点和难点；但是努力提高各级领导干部法治思维和依法办事能力，并使之带头学法守法，真正做到清正廉洁，勤政廉政，以身先垂范和取信于民，乃是必须首先要厉行的重要工作，也是重庆市依法治市必须抓住并抓紧的重点以及难点之一。党的十八大以及习近平总书记的系列重要谈话都强调要努力提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。重庆直辖以来，在市委、市政府领导下，重庆法治建设固然取得了明显的成效，但依然存在一些矛盾和问题，其中就首先表现为：一些领导干部还没有真正确立法治信仰，没有真正树立法治思维，没有养成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治习惯，不注重也不善于使用法治方式提高治理能力和治理水平，甚至不熟悉更不会主动引用分管领域的法律法规规定来开展工作、办理事情、解决问题。这就成为依法治市的严重障碍，更不可能主持各单位、各部门和带领各界群众做到如孙政才同志所指出的那样“坚持依法治市、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治重庆、法治政府、法治社会一体建设”。

重庆市依法治市作为国家法治建设中必要的一环以及我国地方法治建设和我国区域法治建设的有机组成部分，必须要认真地坚持法治的重要精神和原则。法治是建立在民主政治基础上的国家治理原则和方式，其重心和要义是“治官、治权、治政”，而不是“（管）制民”，即对公共权力进行规范和制约，以保障公民的权利与自由，才能建设好法治政府、责任政府，调动人民群众参与国家建设和管理国家事务的积极性、主动性。因此，努力提高各级领导干部法治思维和依法办事能力，并使之带头学法守法，真正做到清正廉洁，勤政廉政，以率先垂范和取信于民，就必须在重庆市依法治市中，端正和摆正各级领导干部的法治观，祛除那种认为法律和法制是用来管制老百姓的，自己乃是掌握权力的管制者的习惯性思维；并把学法用法作为干部考核的重要内容，培养和强化各级干部特别是领导干部对宪法法律的尊崇和敬畏；还应加强对各级领导干部特别是一把手的监督制约，建立和健全高效、廉洁的权力运行机制。才能使重庆市依法治市得以切实地推进。

四、重庆市依法治市要与深化改革有机衔接

党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定与党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定有着深刻的内在的必然联系。正如习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议发表的重要讲话所强调的那样：党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。

因此，重庆市依法治市也要与深化改革有机衔接——一方面，要在法治的轨道上引领和推进改革，为全面深化改革提供强有力的法治保障，并以法治凝聚改革共识，以法治规范改革行为，以法治化解改革风险，以法治确认和发展改革成果。特别是实现立法和改革决策相衔接，使重大改革于法有据；并进而使改革决定、措施和过程都做到制度化、规范化、法律化；且运用法治方式固化重庆现有的重大改革举措，使重庆市的各项改革包括城乡统筹规划以及五大功能区域发展战略的深入实施、长江经济带综合枢纽以及陆海丝绸之路集结地的建设和发展等新举措都能受到强有力的法治保障之惠。这样，重庆市全面深化改革才能健康、顺利地进行并卓有成效。另一方面，要把依法治市纳入深化改革的总体框架内，使依法治市成为深化改革的有机组成部分，用改革的精神、勇气和智慧来推进依法治市。具体而言，就是要在推进依法治市中努力进行法制改革。这方面，重庆市已有了一些先例，如重庆市人大委托律师事务所起草地方立法草案，适应西部大开发改革重庆市政府法制废止不适应西部开发的地方规章政策，还有重庆城市综合执法改革、在重庆试点的司法体制改革以及重庆中小学开设法制教育课等。这些都需要总结经验，科学地坚持下去；同时还应该在当前重庆市依法治市中推进新一轮法制改革，从而不断地探索和创新，使立法、执法、司法、守法以及护法等各个环节的工作都能奉献出制度构建和制度创新的成果和业绩，才能不断地取得制度建设和法治建设的新进展、新成就，卓有成效地全面推进重庆法治建设，使重庆市的依法治市步入全国先进行列。

重庆作为内陆改革开放高地，国家许多改革措施和新政都要在重庆率先推行和试行，重庆市作为新兴直辖市，其自身的经济和社会发展任务也需要深化改革来完成。就尤其需要使依法治市与深化改革有机衔接、相辅相成，以便在依法治市和深化改革之艰辛而光荣的征途上获得双赢。