陈雪莲
人类历史上的历次技术革命推动了人类社会的跳跃式发展。人类发现和改造自然的语境下，对技术革命和技术革新的界定大多局限在“生产技术上重大或渐进性的改进”[1]，因此，早期对蒸汽、电力、核能、计算机等重大技术创新影响的讨论多数聚焦在技术革命带来的产业革命、工业革命。但是，除了生产性技术外，技术也指代技术方式、方法。人类自我治理语境下的“技术”则是指在治理结构和治理过程中借助某些物质工具进行程序性设计或对某些程序问题进行技术性处理，在维持现有程序的基础上改变程序的效果（杨雪冬，2004年）。近年来，中国学界不乏关于治理技术对制度演进、政治发展影响的讨论。有学者研究治理技术对制度绩效的影响，如提出治理技术意义上的参与式治理、协商民主可以改善民主实践（谈火生，霍伟岸，何包钢，2014年；黄俊尧，2015年）。也有学者研究制度环境对治理技术采用的影响，如杨雪冬（2004年）通过对“秘密划票间”“廉政账户”“政府上网工程”三个案例分析检验了地方治理改革中技术创新的基本框架。广义上的“技术”不仅改变人类生存的物质环境，也可以改变人类活动的社会环境。
“技术必须与政治结合才能发挥它提高生产和造福人群的应有效能，必须与群众结合才能实现它提高生产和造福人群的伟大效能”[2]，这是新中国成立以来中文学术文献中可以查询到的最早的一篇关于“技术和政治”的论述。近二十年来，计算机、互联网等新信息技术给人类交往和沟通媒介带来了革命性的变化，改变了社会互动模式和社会运行方式，也必然带来国家治理方式的转变，赋予了“技术和政治”命题以新的内涵。技术创新对治理主体、治理方式、治理渠道和治理能力这些制度性层面的设置能否产生影响？产生了什么样的影响？对这一问题的研究，中英文文献都相对较为丰富。以“新信息技术，治理”和“互联网，治理”为关键词检索中国知网（CNKI），截至2016年8月，可得论文约285篇，其中仅5篇文献发表于2011年以前，其余均为近五年的研究成果。从此可见，技术创新对国家治理、社会治理的影响已成为近年学术热点。
已有的研究主要集中在两个方面：一是研究新信息技术和互联网本身的治理，即如何治理互联网；二是研究技术创新对治理绩效的正面效应。 以往的研究表明技术创新并不会直接带来制度的改变，而是会通过对制度中程序和规则的技术性处理改变制度绩效，但是，治理技术创新并不必然提升制度绩效，存在着成功和失败的双重可能（杨雪冬，2004年；陈星平，2014年）。 为什么有的技术创新可以更为明显地提升制度绩效，而有的技术创新并没有对制度产生积极影响？什么因素影响治理技术创新对制度绩效的影响？本文跟踪中国南部广东省人大为了提升人大代表履职效果而引入互联网+和大数据技术的技术创新过程，发现技术创新在正式制度领域和非正式制度领域发挥的功能不同，因而产生的制度绩效也有所不同。已有研究认为技术创新可以提高制度弹性（institutional resilience）和制度适应性（institutional adaptation），本文的发现表明，在中国现有的制度环境下，正式制度的模糊性导致正式制度弹性空间较大，这为制度创新提供了空间，但是技术创新的作用不是导致正式制度变迁，而是有效约束非正式制度的作用空间，进而维护正式制度的权威并提高其绩效。不过，东亚社会的传统导致非正式制度的黏性（informal stickiness）和惰性（informal institutional inertia）较高，这大大降低了技术创新可以提升制度绩效的空间。
中央编译局政治发展研究所所长、副研究员 陈雪莲
一、制度绩效困境：正式制度模糊性vs.非正式制度惰性
行为规范意义上的制度是人们普遍认可的行为规则系统，在国家治理的话语体系内，正式的制度以文本的形式确立下来成为法律法规政策文件等，非正式的制度则是一些没有成文却对相关角色者具有明显约束力的“潜规则”[3]。正式制度的模糊性留下了制度执行的弹性空间，进而导致非正式制度（潜规则）在制度执行中发挥更直接的作用（见图1）。
在正式制度中，我国的人民代表大会是国家和地方的最高权力机关，各级人大代表代表人民的利益和意志，履行法定职能，参加行使国家权利。《人民代表大会代表法》关于人大代表具体履职路径的规定主要有以下三个方面：“一是与会履职，包括提出议案和建议，审议各项工作报告，选举、监督和罢免国家工作人员等。二是从事调查和视察活动。三是接待人民群众来信来访。”[4]可是在实际运行中，人大代表履职过程中出现了“三多三少”的现象：领导代表参加活动多，基层代表参加活动少；被动参加活动多，主动参加活动少；提出建议的多，跟踪落实的少。反映局部问题的较多，涉及全局且充分切实可行的少。[5]这些现象呈现出代表履职意识不强、履职能力不足、履职效果不佳的绩效困境。
图1 正式制度与非正式制度互动图
从制度和非正式制度的角度进一步分析人大代表履职困境的制度层面和操作层面的原因，可以发现，人大代表履行自己的权利和义务（简称人大代表履职）时，所遵循的正式制度规则和非正式制度准则是存在落差的。根据《人大代表法》，梳理人大代表履职的主要内容（见表1），从履职意识与态度、履职能力、履职渠道、履职保障来看，正式制度的模糊性为非正式制度破坏正式制度的运行绩效留下了空间。广东省人大的调研也印证了表1中非正式制度的存在[6]。人大常设机构即常委会和各专业委员会为代表履职提供的日常性专业服务较为缺乏、人大代表和群众联系渠道不畅、人大代表履职监督机制不完善，是影响人大代表履职效果的主要因素。在现有的人大代表制度和运行机制下，如何提高代表履职绩效是个亟须解决的问题。新信息技术的运用为提高人大代表的履职绩效提供了新的发展空间。广东省人大常委会自2015年6月开始的“人大代表履职大数据服务平台”创新即是这一方向上的改革尝试。
二、互联网时代的治理技术创新：广东省人大大数据+人大代表履职系统
截至2016年6月底，中国网民规模达到7.1亿，手机网民达到6.56亿。[7]21世纪以来，移动互联网、智能终端和新型传感器等信息技术的快速发展和广泛普及，产生了大量规模大、速度快、多样性强、复杂性高的海量数据，数据的产生、采集、传输和分析出现了革命性的创新，为公共决策和政策执行变革提供了工具性的支撑。在技术创新驱动下，广东省人大自2015年6月开始“代表履职支撑保障体系建设——大数据服务建设”项目，2016年1月投入使用。该项目以移动互联网、云计算和大数据技术为基础，以“易操作、能交流、可共享、好推广”为目标，搭建资讯丰富、智能分析、个性服务、可持续生长的大数据平台，力求为代表依法履职提供更好的支撑保障。
表1 人大代表履职的正式制度vs.非正式制度
注：“正式制度”部分由作者据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（2010年10月28日修订版）整理；“正式制度模糊性”和“非正式制度（潜规则）”部分由访谈记录整理而来。
该大数据平台以回应代表依法履职的需要而设计相关功能设置，秉持方便实用、集成整合、整体设计、分步建设的原则开展。早期的第一期工程建设了代表履职在线交流平台，包括机关会议文件电子化系统、代表工作管理系统、代表专网、省人大官网、省人大决策支持系统沟通。以传统网站平台模式为依托的电子政务仅能起到告知、咨询的作用，而新的移动互联应用技术为人大常委会和人大代表之间、人大代表和公众之间实时互动沟通提供了技术支撑。因此第二期建设的大数据平台所具备的功能和设计提高制度绩效目标主要有四项：
1．查阅信息资料功能——提高代表参政议政能力。代表可通过平台查阅履职所需的各方面综合信息资料。平台可追踪信息来源，可智能化分析查询需求，并通过大数据挖掘，为代表提取深层次、高品质的履职参考信息。同时，代表还可自行定制所关注的信息，平台收集到相关资讯和数据时，可第一时间提醒代表查阅。
2．起草、提交、跟踪议案建议功能——提高代表参政议政质量。代表可通过平台提交议案、建议、来信（包括闭会期间），并随时跟踪处理情况，联系附议代表及有关经办人员。代表起草议案、建议、来信时，平台可智能提示已经有哪些代表提出过类似问题，或者人大机关、一府两院发布的哪些文件与所提内容密切相关，供代表参阅；还可自动对代表所提议题进行纵向分析和跟踪，提供分析报告供代表参阅及回查回看。
3．会议和活动等服务保障功能——人大代表和人大常设机构工作留痕，绩效评估和绩效督查有据可查，减少人大代表履职绩效评估和督查的模糊性。
代表参加会议、调研、视察、执法检查等活动时，可通过平台，在可信、可控、安全的环境下接收通知、日程安排、文件等信息；也可通过平台报名、签到、提交调查问卷；可根据分组开展组内交流、讨论；还可联系其他代表、人大机关、一府两院；相关信息可存储在代表共享的云空间，供随时回查回看；代表履职情况可自动记录、整理、汇总，供人大机关参考。
4．代表发布信息与联系群众辅助功能——畅通代表履职渠道，密切代表与选民的互动。
代表可依托省人大机关开设的微信公众号和移动网站，经省人大机关审核后，通过平台向群众发布信息、征集意见。群众通过关注该微信公众号或访问移动网站，接收信息，反映民意，平台集中收集、分析、汇总民意，提交分析报告供省人大机关和代表参考，还可按选举区域汇总民意，提交分析报告供相关代笔参考。
考虑用户的使用习惯，上述功能均可通过智能手机、平板电脑使用。大数据平台供代表使用的主要有人大百科、履职资讯定制、议案建议、履职活动、履职沟通交流、联系群众辅助等6个前台服务子系统（见图2），实现议案建议的查询及相关文件推荐、议案建议提交和全过程跟踪、信息资料查阅、信息个性定制和推送、沟通交流、履职活动保障、云空间服务、向群众发布信息和收集意见等八大功能，还可根据代表们的不同需求提供个性化的服务。在大数据服务平台上，代表们可通过“搜索”和“下单”，获取丰富的信息服务和大数据支撑。为代表提供更丰富实用的数据集纳、数据处理方面的支持和保障，为实现“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”提供了资讯基础。
影响人大代表履职效果的关键角色包括群众、人大代表（人大机关工作人员）、政府职能部门。目前广东省使用该大数据平台的用户包括792位省人大代表、165位广东省片区的全国人大代表、300位广东省人大常委会工作人员、200个地市人大常委会工作人员。该平台同时对接130多个负责建议议案办理的职能部门。
图2 广东省大数据+人大代表履职系统图
2015年10月30日广东省人大常委会会议开始试用，2016年1月人代会正式使用，2016年3月十二届全国人大四次会议上广东省代表团首次使用。此次全国人民代表大会上广东省全国人大代表提了485条建议，大数据平台提供了887份参考材料。为代表提供信息服务方面，2016年1月到3月期间，大数据平台一共接到人大代表约50—60件信息服务需求。在建议议案办理方面，人大代表可以和办理单位直接沟通，平台里有办理部门的联系方式，代表会直接反馈是否满意。这在提高人大代表建议议案质量的同时，大大提高了建议议案的办理效率。
互联网+基础上的大数据系统代表一种新的科学研究方法，强调充分收集、整理和分析经验数据以进行判断和预测。依托基于移动互联网的大数据技术，为人大代表履职提供资讯搜索、信息分析整理和政策顾问的服务，可以提高人大代表工作效率、完善建议议案的科学性和准确性。这一技术创新提高了人大代表制度绩效，因此迅速被其他地区接受和学习。2015年12月30日，山东省人大代表履职网络平台在借鉴广东省经验的基础上开通运行，采用省、市、县、乡四级体系架构，涵盖了代表履职服务、议案建议处理、双联系服务、履职参阅、代表履职通（移动客户端）、代表数据库等六个功能。
三、技术创新的制度环境：正式制度的模糊性与非正式制度的惰性
广东省大数据+人大代表履职系统的用户包括人大代表（792位省人大代表、165位广东省片区的全国人大代表）、人大常委会工作人员（300个省级工作人员，200个地市人大工作人员）、负责建议议案办理的职能部门（130多个承办单位）和选民（广东人大微信公众号关注者1170人，在微信平台参与人大代表的问卷调查）。从实际运行效果来看，广东省的大数据+人大代表履职系统在三个方面有比较好的表现。
1．因为代表结构的问题，一部分代表的建议议案质量不高且代表性不足。该数据平台为代表提供政策信息咨询服务，进而提高了代表建议、议案的质量，尤其是对于本职工作不在党政机关体制内的代表来说，该平台扩大了代表获取信息的渠道、提高了信息的准确性。
2．提高建议议案办理部门的回应性。人大代表的建议和议案全部无纸化，可以通过手机便捷上传。负责办理部门的具体负责人办理进度实时更新，办理部门的工作人员根据大数据系统提供的历史信息可以快速确定相关办理职责和处理意见。人大代表和办理人员通过微信直接沟通，办理完结后，人大代表可以提交满意度评价。
3．畅通人大常设机构、人大代表和职能部门之间的联系，三者之间有了更加便捷的直接沟通平台。从这些方面来看，广东省人大的技术创新一定程度上压缩了表1所列的履职能力、履职渠道和履职保障方面的部分制度模糊性空间。
理论上来说，大数据信息采集和传输技术应该可以实现人大代表履职动态留痕，促使代表、常设机构工作人员、职能部门和群众之间的信息流动、有效互动，解决表1中所列的大部分相关制度模糊而导致的非正式制度的副作用空间，进而实现提高代表履职能力、畅通履职渠道、完善履职保障等制度绩效提升的创新目标。但在实际运行中发现，该系统的运行面临着技术创新解决不了的问题：
1．受制于现有代表的职业、受教育程度的结构性问题，30%的代表不愿意或没有能力使用这个系统，而是由选举单位派人帮代表注册进入该系统。
2．履职保障方面，大数据平台对相关行为主体缺乏约束能力。2015年，全国人大代表平均提建议议案3件，广东省人大代表平均提建议议案1件。广东省2015年一年有800个人大代表提出建议，平均每个代表不到1件。[8]这个数据已经比历史数据高。人大代表参政议政的核心职责不仅仅是选举、表决，提出对政府各方面工作的建议、批评和意见也是核心职责。因为系统运行时间较短，这方面的绩效尚没有突出表现。人大代表建议议案提出率较低有两个方面的原因，一是代表能力不足，无法提出建议议案，二是职能部门反馈质量较低，降低了代表的积极性。广东省人大议案建议办理处仅4人，而且是2014年才成立。全国人大议案建议处只有8人。因为制度对职能部门办理人大代表建议议案的办理质量和办理满意度没有明确规定，也没有要求办理部门必须公开办理情况，因此职能部门的办理绩效并不受人大代表和人大常设机构监督。而且很多议案常常涉及党委、司法部门，党委、司法部门的不配合是人大常设结构和人大代表经常碰到的问题。表1中所列的代表履职所需要信息、经费和政策支持在大数据平台上无法实现。
因为组织历史和组织文化等因素导致的路径依赖，即使制度设置环境发生了变化，非正式制度依然按照原有的规则和轨迹运行，即为非正式制度的惰性（institutional stickiness）（Boettke，Coyne and Leeson，2008）。广东省人大大数据+项目运行团队负责人对该省大数据+人大代表履职系统已经实现的功能定位和功能评价是“通过会议信息的即时通信和文件传输便捷解决会议怎么更有效率的问题，通过庞大的信息系统为有需求的代表提供更好的民意和政策信息咨询，通过移动办公扩展人大常设机关为人大代表服务的平台和渠道”[9]。表1中所列的 “程序启动难、操作难、不得罪人”等代表履职碰到的非正式制度（潜规则）具有极强的惰性，这些是技术创新无法解决的问题。
四、讨论：技术创新可以消除制度惰性吗？
利用互联网先进技术将各种治理主体连接成为一个信息充分流动的有机整体，这是网络时代为公共治理和公共决策提供的新平台。这一平台具有双向赋权的特征。一方面，互联网作为新兴的互动型媒体，打破了时间和空间的界限，为各治理主体提供了表达意见的平台，也为他们赢得了政治生活中的话语权，增强了对权力机关的压力输入。另一方面，网络也可以形成更高效、直接和低成本的多主体参与渠道，公共权力机关可以将公众纳入行政监督、公共决策过程中来，使权力机关在决策执行过程中，赢得更高的支持和信任度。
从广东省大数据+人大代表履职系统的技术创新过程和效果来看，技术创新可以实现压缩非正式制度空间以提升正式制度的权威的目标，但是，实践中，这一目标并没有实现。非正式制度的惰性制约了技术创新主体即制度运行相关主体的创新能力，创新者缺乏对正式制度权威的信任度，也没有获得必需的正式制度的庇护。通常来说，影响制度变迁的因素主要有三个：制度模糊性（institutional ambiguity）、制度中的行动主体（agent）和权力分配规则（power distribution）（Mahoney & Thelen，2009）。在人大代表履职制度中，现有的制度模糊性给该制度中的相关行动主体（人大代表、职能部门、党委、司法机关、人大常设机构）执行非正式制度提供了较大空间，而权利分配话语权较弱的人大代表和人大常设机构、无渠道参与权利分配的选民在议程设定上的权利不足，因此这里得以运行的非正式制度蚕食了正式制度中对选民和人大代表的权利保障。大数据平台这一平台技术创新为压缩和降低这类非正式制度的运行空间提供了可能，但是由于正式制度权威不足、相关行动主体的权利不平衡，非正式制度具有较大的惰性。设计者在装备大数据平台时，在数据应具备的公开性和互动性上表现出相对保守的态度，使得技术创新无法突破非正式惰性，实现应有制度绩效提升目标。
从另一方面来说，中国基层治理中不断涌现的技术创新，是个“稳妥”的创新路径。技术创新设计者知道技术平台不能解决制度性问题，但技术性的调整可以提高行政效率缓解制度压力，向上级呈现自己的能力提高晋升的机会，却不会因为挑战了非正式制度空间、“得罪人、得罪组织”而面临创新风险。非正式制度的惰性局限了技术创新应有的功能空间，导致部分技术创新仅仅是高成本低产出的低层次创新。
参考文献：
[1] 陈星平．新媒体时代地方治理创新中的技术化倾向[J]．行政论坛，2014（2）：56-59．
[2] 黄俊尧．作为政府治理技术的“吸纳型参与”——“五水共治”中的民意表达机制分析[J]．甘肃行政学院学报，2015（5）：29-38．
[3] 谈火生，霍伟岸，何包钢．协商民主的技术［M］．北京：社会科学文献出版社，2014：26-29．
[4] 杨雪冬．技术创新与地方治理改革：对三个案例的分析[J]．公共管理评论，2004（1）：63-81．
[5] Amyx，Jennifer A．2001．Informality and Institutional Inertia：the Case of Japanese Financial Regulation，Japanese Journal of Political Science．Vol．2，Issue 01，pp．47-66．
[6] Cheng，Ling．2008．Institutional Inertia，Adjustment，and Change：Japan as a Case of a Coordinated Market Economy，Review of International Political Economy．Vol．15，No．3，pp．460-479．
[7] Mahoney，James’ Thelen，Kathleen．Explaining Institutional Change： Ambiguity，Agency，and Power，Cambridge University Press，2009．
[8] Peter J．Boettke，Christopher J．Coyne and Peter T．Leeson．2008．Institutional Stickiness and the New Development Economics．The American Journal of Economics and Sociology，Vol．67，No．2．pp．331-358．
【注释】
[1]技术革命和技术革新的定义，参见《辞海》，光明日报出版社，2012年，第608页。
[2]张含英：《技术必须与政治结合与群众结合》，《新黄河》1952年第1期，第53—54页。
[3]吴思：《潜规则：中国历史的真实游戏》，复旦大学出版社，2011年。
[4]桑玉成、邱家军：《从代表议案和建议看代表属性及其履职之效率——以十一届全国人大二次会议为例》，《江苏行政学院学报》2010年第1期，第50页。
[5]何俊志、王维国：《代表结构与履职绩效——对北京市13个区县的乡镇人大之模糊分析》，《南京社会科学》2012年第1期，第78页。
[6]笔者调研团队于2016年3月期间完成此次实地调研。
[7]中国互联网络信息中心：《第38次中国互联网络发展状况统计报告》，2016年6月30日。
[8]调研中广东省人大常委会工作人员提供的数据。
[9]访谈笔记整理。
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