公共外交的概念与特征

电视外交属于公共外交中媒体外交的范畴。

公共外交的概念是一个“舶来品”，英文是public diplomacy，中文又译作公众外交。公共外交是指一国政府对国外民众的外交形式，它的活动手段包括文化交流项目、国际广播和互联网等，其主要表达形式是信息和语言。公共外交的内涵是一种以公众为取向的双向交流过程。公共外交的目标具有知名度、美誉度和认同度的不同层次的追求。从战略上说，公共外交是一种目标细分的针对性极强的外交作业；从组织上说，公共外交是一种具有协同性的政治支援体系。

从国际到国内，对公共外交的认识和研究经历了一段渐进的过程，甚至还有惨痛的教训。

在国际外交史上，人们通常把17世纪和18世纪的外交称为传统外交。著名外交学家尼克尔森把传统外交的基本特征归结为四点：一是在观念上把欧洲视为国际政治的中心；二是在思想上认为大国比小国更重要，也负有更大责任；三是外交活动由一支训练有素、具有共同职业行为准则的职业外交人员来开展；四是外交谈判必须保密^[1]。因此，传统外交是职业外交和秘密外交。

一战后，国际上又出现了所谓新、旧外交之分，传统外交是旧外交，新外交是指外交公开化。这是外交史上的一次转型：从秘密外交到公开外交。谈到公开外交，必须提到美国第28届总统伍德罗·威尔逊，作为一位理想主义者，他在1918年1月8日发布了著名的“十四点”，第一条就是，今后一切“公开的和平约定都必须公开达成”，“外交应当永远坦率地、在公众观察下进行”^[2]。尽管后来美国背弃了这个约定，但外交公开作为一项外交准则逐渐获得大多数国家的支持。公开外交成为新外交和传统外交的分水岭。

从职业外交到公共外交又是外交史上的一次转型。作为一种外交实践，公共外交古已有之，但理论层面上对公共外交的研究则是在二战之后，并且这一研究主要集中在国外，尤其是美国。冷战期间，美国政府实施的积极而广泛的公共外交对美国赢得冷战的胜利起到了极为重要的作用。冷战之后，公共外交在美国一度受到冷落。 “9·11”之后，美国受到伊斯兰世界民众的普遍敌视，美国学界和政界开始反思美国的对外政策，公共外交研究重新受到重视。

“公共外交”作为一个理论术语，首次出现是在1965年。当时，美国塔弗兹大学弗莱舍法学院系主任埃德蒙德·古利恩（Edmund Gullion）将其定义为：“公共外交旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响。它包含超越传统外交的国际关系领域：政府对其他国家舆论的开发，一国私人利益集团与另一国的互动，外交使者与国外记者的联络等。公共外交的中心是信息和观点的流通^[3]。”

上世纪70年代至90年代，美国的公共外交主要指新闻署所从事的非传统性外交活动，如包括国际广播在内的信息活动及教育文化交流活动等。1987年，美国国务院《国际关系术语词典》把公共外交定义为：“由政府发起交流项目，利用电台等信息传播手段，了解、获悉和影响其他国家的舆论，减少其他国家政府和民众对美国产生错误观念，避免引起关系复杂化，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增加美国国家利益的活动”。 1997年，美国政府将新闻署并入国务院，当时的政策设计小组认为公共外交是“通过理解、增进和影响外国公众的方式来促进美国国家利益的实现”。

在学术上，上世纪美国的公共外交研究最大的贡献，是把公共外交的研究引入了传播学的轨道，开始在理论上确定为政治学和传播学的交叉学科。但是，在当时的美国学术界，不少人还习惯上把公共外交等同于宣传。在冷战结束的总体背景下，一些传统战略思维浓厚的保守人士极力主张取消美国新闻署，将其合并到国务院，1999年10月1日，美国新闻署正式并入国务院，成为共和、民主两党斗争的牺牲品。

然而，形势比人强。 “9·11”恐怖事件发生之后，公共外交得到了媒体、国会和美国思想库等部门的重新关注。对于“9·11”事件，美国上下都在苦苦思索为什么这样的悲惨事件会在美国上演？人们很快便把主要原因归结在公共外交的不得力上。可以说， “9·11”事件给自负的美国人上了惨痛的一课，媒体、国会、思想库等机构自2001年9月11日以来，举办了大量的听证和调查活动，都在反思“为什么受伤害的是美国”、“美国为什么成为恐怖分子报复的目标”。著名的盖洛普民意测验所对美国在世界上的国家形象进行了民意测验，结果发现有53%的调查对象认为自己不喜欢美国，特别是在伊斯兰世界，对美国的敌对、反感甚至仇视正在升级。美国人经过反思发现，憎恨美国的“不仅仅是伊斯兰人和阿拉伯人，甚至包括欧洲、拉美、东亚以及自己的盟国”，“美国的自大、 自私、伪善、 自我沉迷与轻蔑其他国家的形象深深种植在全世界人心里”，“美国的形象问题不仅是地区性的，也是全球性的”。于是，关于加强美国公共外交的呼声不绝于耳。在美国外交界颇有影响的参议院对外关系委员会于2001年11月召集了一批独立任务小组，集聚政府、媒体、公共关系以及回教与区域研究专家，共同研究美国面临的外交困境，得出结论是：“公共外交必须成为美国外交政策中的中心要素。”

从2001年9月11日起，美国《外交季刊》、《华盛顿季刊》、《华盛顿邮报》、《纽约时报》等报纸杂志发表了大量关于公共外交的论文，大部分论文的主旨是从各个角度论证美国开展公共外交的重要性和紧迫性，虽然不少文章缺乏深入的理论思考和理论创新，但的确从不同领域出发得出了类似的结论。这些研究大部分集中于对“9· 11”事件之后开展公共外交的理论依据、实施对策、注意的问题进行分析，由于时间比较短，研究略显粗浅。具有讽刺意味的是，由于一个悲惨事件，美国的公共外交研究浴火重生，迎来了一个崭新的时代。

在中国，对于公共外交的研究正在兴起。

经过广泛的探讨， 目前，国内学术界对于中国的公共外交定义基本达成了一致。其中，最具代表性的是全国人大外事委员会副主任韩方明博士的观点，他在《公共外交概论》中认为：公共外交可以界定为“一个国家为了提高本国知名度、美誉度和认同度，由中央政府或者授权地方政府和其他社会部门，委托本国或者外国社会行为体通过传播、公关、媒体等手段与外国公众进行双向交流，开展针对全球公众的外交活动，以澄清消息、传播知识、塑造价值进而更好地服务于国家利益的实现。从本质上说，公共外交是对传统外交的补充和发展，是全球化和信息化时代塑造国际合法性和认同度的一项重要战略^[4]”。

在全球化时代，公共外交在国际交往场合无处不在，具有广阔的舞台。

首先，公共外交作为一种重要的外交形态，是全球公民社会兴起的必然选择。

当今世界，全球化和信息化带来的全球公民社会的兴起，使各国公众在本国对外事务中的地位急速上升。在西方国家，二战尤其是冷战结束以来，公民社会日益强大，而且形成了所谓的全球公民社会。国际关系发展到今天，随着全球化的推进，市民社会的发育，公众对国际事务的兴趣已经与日俱增，除传统外交活动外，政府日益感觉到有使国外舆论充分了解其外交政策的需要。公共外交作为一种外交形态在外交行为中越来越重要。现在，除美国外，已经有不少国家如俄罗斯、新西兰、文莱、法国、英国等开始设立专门的公共外交机构，通过各种途径，提供有关资料向外国公众介绍本国的外交政策。中国也在不断开放中不可避免地走向公民社会。面对全球公民社会，传统职业外交的局限性就突显出来。职业外交是国家间的职业外交官从事的外交活动，这些职业外交官的长处，是与他国职业外交官打交道。而且国际社会还有职业外交官行为准则。其短处是，不善于与他国公民社会打交道。而公共外交的行为主体是多元的、 目标受众是细分的、手段方法是柔性的、追求目标是长远的，这些正好弥补了职业外交的不足^[5]。

其次，公共外交（又名公众外交）虽然顶着公共或公众二字，实际上还是肩负政府使命的外交一环。韩方明博士认为：公共外交是一个国家在国际社会确立正当性和认同度的一项重要战略。其中，政府是主导，公众是主体，媒体是关键，意见领袖群体是中坚。公共外交可以看做是一国政府为提升本国的国际形象而开展的直接针对他国公众的公关活动，它以文化传播为主要方式，以大众传媒、非政府组织及网络为主要载体。形象一点说，它是一种“软外交”。在现代国际关系上，公共外交随时随地都体现一个国家的国际形象：公共外交可以体现在一次文化展览盛会上，又可以体现在一次学术会议上或一次出口产品推介会上，甚至体现在人和人的一次交谈中^[6]。

最后，开展公共外交必须靠“软实力”说话。传统外交靠实力说话，这里的“实力”，主要指军事或经济层面的“硬实力”。而在当今信息时代，开展公共外交靠的是“软实力”，也就是“话语权”。谁的话语权大，谁在公共外交上的实力就强。有人认为硬实力强话语权就强，这是一种错误的理解。话语权是由意识形态和价值观等因素决定的，它与观念认同等因素紧密相关，与硬实力的构成要素并不一样。反过来说，一个国家要发挥“软实力”，也要依靠“公共外交”这个重要工具。公共外交必须坚持作为一种双向传播的过程，因为软实力所依赖的首要基础，便是对他人观念的理解。如果公共外交沦为一方对另一方的赤裸裸的宣传，则它不仅不能说服他人，反而会对软实力造成伤害。

任何国家在实施公共外交时，都必须遵循一般的运作规律。任何一个国家在开展公共外交的时候，都必须把握公共外交的内在规律，并与本国的外交实际结合起来，开创具有本国特点的公共外交。 目前，国际上对公共外交的研究方兴未艾，各国的研究各有侧重，也各有目的。但是，归纳起来，各国学者对公共外交理论和实践的论述，还是基本上达成了一些共识。

从理论上说，公共外交有四个基本特征：

一是行为主体是一国政府或有政府背景的社会组织、媒体机构和个人。如果仅仅是民间的交流和社团之间的交往，不能看做是公共外交的内容。比如企业之间的贸易联系，大学之间的友好往来，社会公众的旅游活动以及社会组织之间的联谊活动等等，都只能是民间交流，不能算作是公共外交。也就是说，只有当一国政府出面组织或者幕后支持，按照政府的意志，向外国公众舆论和非政府组织提供消息，组织交流，间接影响外国政府外交政策制定的活动，才能算是公共外交。

二是行为对象是另一国的公众或政府。公共外交的对象应当针对外国的公众舆论，通过影响外国的公众舆论，进而影响外国政府的外交政策。

三是行为方式是有介质的交往。开展公共外交，不是政府和政府之间的直接交往，而是通过非政府组织和公众舆论间接进行。当然，信息的提供者可以是政府机构，也可以是民间组织，具体如何公布可根据实际情况需要。但是作用的着力点一定是外国的非政府组织和社会公众舆论，通过他们影响他国政府的政策，进而实现自己的目的。公共外交的努力在很大程度上是改变另一国政治生态的做法，通过塑造有利于自己的政治生态，促进有利于自己的政策产出。

四是行为目的最终是维护和实现本国的国家利益。所有外交活动的目的都是为了促进国家利益的实现。公共外交作为外交形式中的一种，当然也是以实现国家利益为最终目的的。只不过它是通过创造有利的国际环境进而促进国家利益的实现。

从实践上看，公共外交有四个特点：

一是广泛性。公共外交面向社会各个阶层，包括官方与民间的各种双边、多边对话交流，涵盖经济、教育、人文、传媒、科技、体育、军事等多个领域。

二是互动性。公共外交不是单向灌输，而是注重通过双向交流，达成理解和共识。政府通过公共外交对公众民意产生影响，民意也对政府决策产生反作用。

三是渐进性。国内外形势的不断发展变化决定了公共外交工作的长期性和复杂性，公共外交是一项系统工程，需要循序渐进，持之以恒，细水长流，以量变促质变。

四是间接性。公共外交工作中，政府更多的是发挥组织、推进作用，由媒体、民间组织、智库、学术机构、知名人士及普通民众活动为主。

根据公共外交活动理论与实践上的特征与特点，我们可以将其定义为：公共外交主要是由一国的政府为了实现本国的国家利益，对国外民众展开的旨在创造有利于本国的国际环境的外交活动。

为了更好地理解公共外交的定义，有必要区分几个相关的概念：

一、“公共外交”不同于“公共事务” （public affairs） 。“公共事务”主要着眼于国内事务。外交工作中的“公共事务”主要强调向公众、媒体或者其他机构提供关于政府目标、政策和活动的信息，其最大任务是让国内民众获悉政府政策和目的。公共外交则强调向外国公众传播信息、交流思想、影响舆论，塑造良好的国家形象，是一个对外事务范畴。

二、“公共外交”不能简单地被认为是“公开外交” （open diploma-cy）。公共外交是相对于传统的政府间外交而言的，公开外交是相对于秘密外交而言的。公开外交仅仅涉及政府在开展外交的时候要公开有关的外交政策，让公众了解外交内幕的一面，但更主要的在于公开政府外交行为，接受公共的监督。公共外交则不然，其主要意图是通过对其他国家的公众、舆论以及非政府组织开展解释和说服的工作，通过社会的力量推动对象国政府采取有利于公共外交开展国的政策。从外交对象上来讲，公共外交的对象是外国公众，公开外交的对象是外国政府和本国民众。当然，两者并非截然不同，而是彼此有着十分密切的联系。公开外交为公共外交创造必要的前提条件，公共外交为公开外交提供了更加有力的动力。

三、“公共外交”有别于“政府外交” （official diplomacy）。政府外交是指一国政府与另一国政府的外交互动，直接表现为通过国家使馆开展外交活动。而公共外交的对象除了一国政府外，更主要的是其他国家的民众和非政府组织；政府外交所关注的问题与国外政府的行为和政策有关，而公共外交关注的是国外公众的态度和行为。

四、“公共外交”不同于“民间外交”（或民际外交civil diplomacy） 。公共外交是以公众为受体的外交形式，即一国政府对他国民众的外交活动；而民间外交则是以公众为主体的外交形式。韩方明博士认为，从外交的严格内涵来说，外交是一种国家特别是中央政府的主权意志表达行为，纯粹民众之间的交往不过是民间交流，绝不是什么外交行为，一旦有中央政府加入其中，民间交往就转变为公共外交了^[7]。

五、要注意区分公共外交与对外宣传。公共外交是从对外宣传发展过来的，两者都含有对外国公众进行影响的深意，但是，它们的理念各不相同。一般来说，对外宣传常常较有进攻性、欺骗性、广播性，而公共外交则更强调合作性、真实性和窄播性。