低生育国家的选择

世界各国处于人口转变的不同阶段，大多数国家正在开展一场由“多育”到“少育”的运动。我们知道，随着社会的发展，生育率反而会逐步呈现出下降的趋势。即便是在那些没有制定严格的计划生育政策的国家，生育率也会逐渐下降。这是因为，随着生活水平的提高，人们会逐渐认识到小型家庭所具有的优势。对全球生育率下降问题的忧虑已经引起了激烈的争论，争论的焦点在于如何制定最有效的政策，以扭转或缓和这个趋势。主要有三种政策选择:(1)鼓励年轻人生育子女;(2)增加劳动力人口的移民;(3)改革社会政策，以减少这些趋势所带来的负面影响，其中包括提高退休年龄或鼓励更多的妇女加入劳动力队伍。

促进人口增长的政策是绝大多数发达国家的政策选择，典型国以西欧诸国、东欧的俄罗斯和亚洲的日本与韩国为代表。

西欧国家普遍面临着生育水平过低，劳动人口规模萎缩和养老负担加重的问题，采取以就业、财政、城乡规划等政府为主导的综合社会福利措施来提高生育率。德国每月向每个孩子提供100多欧元的教养费，除了母亲有停薪留职的育婴假，还要求公司给父亲两个月的“陪产假”，并提高那些在家照料孩子的年轻父亲们的补贴。欧洲人口问题专家认为，一个国家的强大，人口是个重要因素。提高生育率成为德国的一项重要国策。德国前总理施罗德强调，国家的出生率已经成为一个重要的经济因素，多生孩子将成为德国的头等战略任务。

在法国，一位“准妈妈”拥有至少16周强制性带薪产假，其工作必须得到安全保证，生育第三个孩子的妈妈在一年内可以获得每月1000欧元津贴。在挪威，孕妇享有10个月全额工资或一年内80%的工资。这些政策持续实施了几十年，所以总和生育率接近2.1。西班牙政府采取了生育补贴政策，政府对新生儿父母每月补贴300欧元(大约合3000元人民币)，而且子女越多，补贴的数额越大。

政府的政策对人口出生率有所影响。德国东部曾实行若干项家庭政策，但效果不一。1972年的家庭政策降低了人口出生率，而1976年纯经济刺激的家庭政策却立竿见影地将人口生育率从1975年的1.54提高到1980年的1.94。又如法国的人口出生率之低在欧洲曾经仅次于意大利。长期的出生率下降使得法国人对人口问题予以密切关注，并于1939年起草了家庭法规。此后，家庭政策成为法国政治议程中的重要内容，并带动了人口出生率的升高。瑞典在20世纪80年代实行为家长提供假期的政策，使得许多母亲能够在养育子女的同时仍然留在劳动力队伍中，但这并非唯一导致80年代后期瑞典人口出生率上升的原因。实际上，高质量的保育、强调男女在挣工资和照顾子女方面有相同的责任，以及加强儿童福利的政策都起了重要的作用。家庭政策固然重要，但仅靠家庭政策还远远不够。

俄罗斯拥有东欧也是欧洲的最大人口规模，尽管苏联解体后元气大伤，但是凭借其较大的人口规模、广阔的国土、丰富的资源和依然不可忽视的军事实力，俄罗斯正在复兴的进程中，世界政治影响力在不断恢复和提升。俄罗斯人口自苏联解体后一直处于减少状态，面对广袤的国土，俄罗斯深感人口不足的危机。人口危机是俄罗斯当前面临的最严重问题之一，自1992—2012年，俄罗斯人口减少了520万人。苏联解体后的政治、经济和社会困难导致俄罗斯人口减少。据俄罗斯联邦统计局数据，自1992年起，死亡人口超过出生人口，这年成为俄罗斯人口史上的重要转折点。

历史上，俄罗斯有刺激人口增长的传统。“二战”期间(苏联卫国战争时期)，为鼓励生育以保证战争时期的人口需要，政府曾出台法令，向国民征收“无子女税”，规定男人20—50岁、女人20—45岁的无子女家庭每月需向国家缴纳工资额的6%作为纳税。近年来，俄罗斯政府通过鼓励生育和吸引海外同胞自愿返乡这两项政策来增加人口。为促进人口增长，2006—2007年前俄罗斯政府通过了相关立法，大力推行鼓励生育和扶持多子女家庭的政策，包括设立“母亲基金”对生育第二个及更多婴儿的家庭提供补贴、允许产妇享受140天全额津贴产假、向多子女家庭免费提供住房用地、对生育超过10个孩子的妇女授予“英雄母亲”荣誉称号并给予物质奖励等。促进人口增长的计划开始实施后，俄罗斯人口总数趋于稳定，自2010—2012年实现了连续增长。从2013年起，普京政府承诺在部分人口形势严峻地区实施补充计划，为生育第三个及更多孩子的家庭提供额外补贴，对此类家庭每月支付7000卢布(约合1400元人民币)的社会补助，直到婴儿年满3岁。除了联邦政府的鼓励政策之外，俄罗斯各地也出台地方政策促进人口增长。例如，自2013年起，特维尔州生育第三胎的父母将额外获得5万卢布(约合1万元人民币)。

俄罗斯学者和政府官员普遍认为，提高人口出生率、降低死亡率和实施良好的移民政策是解决人口危机的关键。俄罗斯总统普京上任之初便把人口问题当作头等大事来抓，责成俄罗斯政府成立了一个专门的社会人口问题委员会，政府每年支出90亿—100亿卢布用于生育补贴，赦免来自独联体的100万人非法移民。普京担任总统期间，俄罗斯政府制定了一项为期7年的海外同胞自愿返乡计划，政府通过提供贷款和失业补助等手段吸引海外的俄罗斯族人重返国土。根据该计划，返乡侨民不但能得到3000多美元的安家费，政府还将帮助其解决住房、就业和上学问题。但返乡侨民一般被安置在俄罗斯的远东和西伯利亚地区，无法生活在莫斯科等大城市。鼓励生育方面，俄罗斯政府以向产妇发放现金和为多子女家庭提供缴税补贴的方式鼓励生育。一些地区的行政机关还酝酿恢复征收1941年制定的无子女税。

亚洲发达国家也在鼓励生育。日本是发达国家中生育水平最低的国家之一。1960年，日本总和生育率降到2.0(更替水平以下)。少子老龄化是日本人口的突出特征。1994年，日本65岁及以上的老年人口达到14.1%，开始步入老龄社会。2000年达到17.5%，总数为2227万人，超过了1845万人的15岁以下儿童人口。少子老龄化给日本社会带来了一系列问题，诸如老人医疗费持续增加，老年人养老负担越来越重，劳动力不足，大学新生源紧张等。对于少子老龄化的问题，20世纪70年代就引起日本政府的重视，90年代开始采取政策措施解决这一问题，如鼓励生育，生第一、第二个孩子的0—9岁每月政府给补助5000日元的养育金，第三个孩子每月补助1万日元的养育金，多生孩子减免税收，公务员生孩子可休假3年，政府给40%的工资补贴;推动大企业制定支持妇女生育的计划，为妇女养育孩子创造环境等。近年来，日本政府在减轻妇女工作和养育孩子的负担，创造使妇女既能兼顾职业又能安心养育孩子的环境上，进行了一系列改革，包括完善相关法律，改革不合理制度，出台指导性的方针和政策等。

日本是经合组织中老龄化和少子化最为严重的国家，“少子化”这个词就是日本首创。日本政府很早就意识到高龄化和少子化危机，也通过了《少子化社会对策基本法》和少子化社会对策大纲等种种应对少子化的法律法规和国家战略，从儿童补贴、保育设施、职场支援、税收优惠等几个方面付出一定努力，但仍有不少日本人认为养育子女是一项沉重负担，甚至连结婚都成为令人望而却步的事情。例如，2010年统计显示，日本30—34岁女性未婚率达到约35%，甚至35—39岁女性的未婚率也达到了23%。而35—39岁日本男性的未婚率更是高达35%，超过20%的日本男人终生未婚。日本政府在鼓励生育方面不可谓不下功夫，但仍然无法扭转出生人口不断下降而老年人口不断增加的趋势。日本的出生人口不断下降，2013年出生人口不足103万人，不足日本战后第二次“婴儿潮”时(1971—1974年)年均出生人口的一半。生育率也一直低迷，2013年的生育率仅为1.43，虽然比2005年的最低值1.26略有回升，但仍然不足以扭转少子老龄化大势。2015年，日本14岁以下人口仅有约1500万人，而日本老年人口不断增加，预计到2050年65岁以上的老年人约占总人口的40%。

日本2015年度国情调查结果显示，截至2015年10月1日，日本人口总数为1.27亿人，其中包括在日居住时间超过3个月的外国人。与2010年相比，日本人口总数减少了约94.7万人，降幅为0.7%。这是自1920年首次实施国情调查以来，日本第一次出现人口总数减少的情况。日本总务省预计，日本人口将以每年20万人的速度递减。2015年9月底，日本政府提出“建设一亿总活跃社会”的施政目标，以阻止少子老龄化，使日本人口50年后仍维持在1亿人水平。为此，日本政府拟推出多项新法，保护孕妇、儿童等弱势群体权益，以达到提高生育率的目的。日本政府希望，这些法律生效后，日本每对夫妇平均生育子女数量能由目前的1.42提高到1.8。但经验和规律表明，一旦生育率降低形成低生育文化，即使采取措施鼓励生育，效果也极为有限。

韩国在1970年时平均生育率是4.53。后来韩国推行了计划生育——“民族家庭规划”，当时的“拥有6个孩子的家庭最终将沿街乞讨”“即便是两个也太多了”等口号深入人心。韩国生育率在20世纪80年代以后明显下降，韩国人口增长率1988年降至1%，2010年为0.46%。从2001年至2012年，韩国的总和生育率持续12年低于1.3。

1996年之前，韩国实行控制人口增长的政策。然而，1996年之后，人口总的生育率降低到1.7以下，人口增长减少对经济社会可持续发展产生了负面影响。韩国于1996年取消控制人口出生政策，并采取新的政策以期能够维持1.7的总和生育率。但是，这些新政策没能有效扭转生育率下降的趋势。2003年，妇女总和生育率再次下降到1.17。自2003年起，政府开始实行更多政策来刺激国民多生多育。2004年底，韩国人口生育率只有1.16，是经济合作组织30个成员国中最低的。2000年，韩国出生婴儿的数量下降至63万人，2004年，这一数字进一步下降至47.6万人，比2003年减少1.7万人。2005年5月设立了由总统担任主席的“低生育率与人口老龄化委员会”，同年国会颁布《低生育率与人口老龄化基本法》，从法律上对促进人口增长、解决人口老龄化问题作出规定。总体而言，韩国政府采取了法律、经济、就业和社会保障等综合手段来达到增加人口的目的。韩国政府计划，在2006—2010年期间斥资309亿美元，鼓励民众多生育。政府开办全天制幼稚园，为低收入母亲提供育婴看护服务，并为更多儿童提供全额免费教育与健保经费。推行了免费进行输卵管和输精管复通手术、多生孩子享受各种优惠甚至免费上大学等诸多措施，来提高生育率，但是效果并不明显。2000—2010年平均生育率只有1.08，几乎全球最低。从2011年开始，韩国投资3.7万亿韩元用于扩大无偿保育政策，继续鼓励韩国人生育，韩国70%的家庭将从中受益。韩国政府投入巨大的资金支援普通家庭的托儿和育儿教育，以期尽快改变整个社会的低生育问题。

韩国为提高生育水平采取了六项措施:(1)增加对培育未来人口的社会投入;(2)扩大儿童保育基础设施;(3)促进一个使国家能兼顾家庭与工作的工作环境;(4)增强针对孕产保健的社会职责;(5)促进一个鼓励婚姻与抚育子女的对家庭有益的社会环境;(6)建设应对低生育率的基础设施，积极支持和普及地方政府的活动、项目评估等。如政府和企业为妇女支付每年40万韩元的产假工资，产假最多可延长到一年;政府为怀孕、分娩、不孕不育患者支付医疗费用，自然流产休假三个月;公务员招聘多子女优先;对三个子女的家庭实行减免税收的政策等。

新加坡在1966年成立了家庭计划与人口局，鼓励家庭小型化。1972年，明确提出“两个就够了”的政策，1977年开始提倡晚婚晚育。1975年，生育率降到了更替水平之下。差不多10年之后，到了1986年，家庭计划与人口局才解散;1987年，“两个就够了”的限制性生育政策改为“三个或更多”的鼓励性政策。生育率低下、少子化是新加坡面临的严重挑战。孩子是维持社会持续更替的“公共产品”。吸收移民要考虑社会承受度，鼓励生育则要花钱。新加坡政府认为，养育孩子是父母和家庭的一项重大责任，但政府会提供帮助。因为每名新加坡籍孩子都是宝贵的，每个孩子都是国家大家庭的一分子。从2015年8月开始，新加坡政府将进一步协助育有子女的夫妇减轻负担，包括提高婴儿花红和新生儿享有的保健储蓄补助金的数额。(1)采取婴儿奖励递进措施，第一和第二个孩子可获6000新加坡元(约合人民币2.7万元)奖励，第三和第四个孩子则可获8000新加坡元。(2)为助家长应付孩子的终身健保(MediShield Life)保费至21岁及其他医疗费用，政府给予新生儿更多保健储蓄补助金。目前，政府为新生儿开设公积金保健储蓄户头，并补助3000新加坡元补助金。(3)为鼓励父亲分担更多育儿责任，政府将把他们可享有的陪产假从一周增至两周，这项措施的额外成本将由政府承担。这并非强制性举措，企业和雇主可主动加入，公共服务领域将直接带头实施。

据香港特区政府2001年统计，香港女性总和生育率仅0.927，成为全球生育率最低的地方。由于人口不断老化加上持续的低生育率，预期劳动年龄人口在2020年后减少，给香港的可持续发展带来负面影响。因此，要鼓励生育。2011年财政预算提高了子女免税额，以减轻父母抚养子女的负担。香港家庭计划指导会(以下简称家计会)的调查发现，2012年香港已婚夫妇对生育的积极性是20年来最高，但每个家庭平均实际子女数目却在过去10年持续下跌至2012年的1.24名。香港特区政府意识到:如果一味寄希望于移民而不鼓励本港家庭生育更多的子女，香港的人口是不会增加的。因为人口出生率降低的速度越快，人口老龄化的速度也会越快、程度越严重。前香港行政长官曾荫权早前曾公开呼吁，每个家庭应考虑生育3名子女。家计会表示，近年留意到不少夫妇婚后，往往只关注事业、买车、置业等事宜，将生育问题搁在最后，结果错过最佳生育年龄。

港府指出，生育与否是很个人的抉择，但政府应检讨现行政策是否导致港人不愿意生育。虽然政府目前没计划增设鼓励生育津贴，但政府已在生育免税额、托儿服务、家庭友善雇佣措施上推出多项政策。港府首先将子女免税额划一为每名子女30000港元(下同)，政府再于2007—2008年度实行纳税人可就每名子女在其出生的课税年度享有一次性的额外免税额。政府逐步把两项免税额提升至2012—2013年的63000元，2013—2014年的70000元。此外，2012年4月1日起，港府一直为女性公务员提供全薪产假。