一、 我国人大代表与西方议员的民意代表性比较研究
主要运用政治社会学的分层与整合视角, 提出, 1. 职业代表非中国独有, 考虑到地域代表制更易与民意相接, 宜将我国的职业代表制视为一种不严格意义上的身份代表制, 直视这种身份代表制的民意代表的不足。 尽管在当下中国这样一个地域发展不平衡、 行业跨地域现象极为突出的情况下, 我国人大代表的职业代表制在社会各阶层间的有机整合方面发挥着重要的黏合剂作用。2. 人大代表专职制是大势所趋, 唯通往之路还需具体问题具体分析, 在保持我国政治系统连续性的前提下, 尽量减少可能的改革成本, 宜充分发挥目前的政治分层与社会结构优势, 采取人大代表的兼职、 专职混合制, 并逐渐从以兼职为主过渡到以专职为主。 宜借鉴本土资源, 如传统文化中的士的入世精神、 当下党务系统的组织资源等。
我国人大代表的民意代表性, 一直深受西方某些国家的曲解与误读, 我国部分民众也有迷惑。 本书主要运用政治社会学的分层与整合视角, 探讨我国人大代表的地域代表、 职业代表及代表的兼职与专职问题。
(一) 职业代表与社会分层
目前, 世界各国代议制成员的选举, 基本都采用地域代表制,后者即指凡住在同一地区的选民对于该地区代表均有选举权。 在理论上, 议员或 (人大) 代表既然应该代表全地域人员利益, 不应该再代表特殊的集团利益, 如此, 则按地为基础划分选区, 按人口比例配赋名额, 不应再有职业代表。
1. 职业代表非中国独有
在19世纪的法国, 集团主义开始渐成体系。 工会、 国家与企业主形成了客观上的三大集团。 法国工会内又有煤钢、 手工业等各行会系统, 利益并非铁板一块。 因此, 在法国率先出现了代议制成员的职业代表制。
职业代表制是以职业团体为选举单位, 按职业系统投票选举的一种选举制度。 采用职业代表制选举议会, 主要有以下两种形式:一种做法是, 议会中的一院兼采职业代表制和区域代表制; 另一种做法是, 议会外另设一个职业代表机关, 其立法权比之区域代表机关要小。 如1919年德国魏玛宪法除了设置国会代表国民、 参政院代表各部以外, 还设联邦经济会议, 其326名代表由10个团体选举产生。 职业团体往往超越地域选区的界限, 各行各业利益并不能由地域划分来完全代表, 即使住在同一地区的人, 未必有共同的意见。 有关各行各业的立法, 大都是专门性问题, 非地域代表所能胜任。 职业代表制的特点是使议会能吸收各种专门知识和丰富经验的人才, 以提高议会的工作效率。 职业代表制在部分国家得以施行,如德国魏玛宪法曾规定实行职业代表制划分选区, 苏联曾在1924—1936年实行职业代表制。
2. 地域代表制更易与民意相接
西方国家的议员都需要密切保持与选区居民的民意连接。 如新加坡执政的人民行动党要求, 每个国会议员必须每周安排一个晚上用来与选民见面。 从交通罚款, 到个人信贷, 事无巨细, 这就是新加坡的 “人大代表” 要做的事。 有人存在的地方, 就会有矛盾。 西方国家的议员, 基本作为社会矛盾的一个接待站, 接待并解决选民的个人生活及政治诉求。 美国的议员, 需要在国会负责起草法案,也需要 (每周一次) 在他的选区接待选民的政治诉求。
3. 我国的职业代表制与社会分层
我国人大代表的选举采用地域代表与职业代表混合制。 易引起争议的是职业代表制。 本文受学者万东升启发, 将职业代表制视为一种不严格意义上的身份代表制。 我国的职业代表的选举原则是“要注意代表的界别构成比例, 使工人、 农牧民、 干部、 知识分子、解放军、 民主爱国人士、 归侨、 侨眷, 其他劳动人民和妇女都有适当名额的代表”。 正如许多学者所归纳, 此举充分地发挥了我国社会主义民主的优越性。 因为它能选举产生不同身份、 职业和界别的代表, 其在我国选举制度中的运用, 使更多的群体, 尤其是弱势群体能有自己的代言人, 使得我国更多来自不同阶层与方面的社会群体拥有自己的代表成为可能, 体现了我国人民主权原则, 保证了人大代表具有广泛性和代表性, 丰富了我国选举权的普遍性和平等性的内涵。
值得注意的是, 我们不能夸大这种身份代表制的民意代表作用。 正如中国古代的读书人可以为农民申请利益诉求一样, 人大代表完全可以在议事过程中超越其身份属性, 本着社会公正原则建言。
在中国这样一个地域发展不平衡、 行业跨地域现象极为突出的情况下, 我国人大代表的职业代表制在社会各阶层间的有机整合方面发挥着重要的黏合剂作用。 我国的人大代表的这种混合制, 尤其是其中的职业 (身份) 代表制, 是我国政治对代议制模式的丰富与发展。
(二) 专职代表制与兼职代表制
我国人大代表基本实行兼职制 (目前仅在全国人大常委会层面实行有限的专职化), 以笔者的阅读范围来看, 学界对兼职制的讨论基本以批判为主。 主要集中于: 兼职制不利于人大代表的代表意识、 政治素质、 业务能力的提升。 当然, 人大代表专职化也可能引发一些问题, 主要有两点:1. 人大代表候选人为当选而不择手段,投入大量金钱宣传造势, 发表不负责任的言论, 导致社会动荡。2.候选人当选为人大代表后, 为了回报捐助者, 徇私舞弊, 损害选民利益, 促成政治分肥症。
1. 人大代表专职制的必要性
人大代表专职化符合我国根本政治制度的运作逻辑。 人民代表大会制是我国的根本政治制度。 人民代表大会产生一府两院等社会管理机构, 后者的专职性无人质疑。 那么, 作为根基的人民代表的专职也是这种逻辑的必然要求。
人大代表专职化可以改变人民代表大会成为 “官员代表大会”。由于人大代表的兼职制, 我国目前人大代表多数为各级官员。 我们在调研中也经常遇到市民用 “就是同一家人” 来描述人民代表大会。 这种现象是与制衡原则有出入的。 如果人大代表大量来源于一府两院, 那么, 人大对一府两院的监督作用就要打折。
人大代表专职化可有效消除 “权钱结合” 现象。 政协会议集中了相当数量的企业家, 人们可以接受。 但人大代表仍然集中了大量的企业家等明星人物, 人们就会有疑问。 企业家等明星人物, 是各自行业的优秀人才, 但我们不必用人大代表这种政治身份来增加他们的社会荣誉。 这种现象很容易让人们想到权钱结合。 另外, 出任人大代表的企业家, 在与其他企业经营者在市场上竞争时, 很容易出现不公正的竞争格局。 西方有些国家则要求, 如果企业家从政,则需要把企业委托给专业的代理人去经营。 我们社会主义的制度安排, 宜充分考虑到这一点, 吸取政治文明的先进做法, 做出更科学的安排。
人大代表专职化可节约人才资源。 现在人大代表中有许多科教文卫等领域的精英, 他们的长项在于自己领域, 而非立法。 立法是一项专业性较强的工作, 需要长期的训练及职业素养。 术业有专攻, 非立法职业的精英在自己的领域做出贡献, 不必然在立法领域安排名额, 让他们做自己并不擅长之事, 浪费了人力资源。
人大代表专职化也是人大其他相关改革的前提条件。 如: 我国目前的人大会议只有两周左右, 很难形成有效的辩论及质询。 除了我国人大代表人数多的因素之外, 人大代表各有其职, 不能专心于代表事务是重要原因。 专职化可以让代表心无旁骛, 专心于人大事务, 如: 建立和完善人大代表与选民之间的常年联系制度。
2. 人大代表专职化所引致的可能的担心
实行人大代表专职化不会否定党的领导执政地位。 毋庸赘言,只要在选举法中规定政党席占70%, 就不会出现这种现象。 而且,通过实现人民当家做主和改革党的领导执政方式, 党的领导执政地位还会更巩固, 也更加有生气。
目前的专职化不会导致全面专职化。 我们所谓的人大代表专职化并不是现有全部人大代表专职化, 而是部分代表专职化, 尤其是人大常委会委员专职化。 从规模上看, 我们目前3000人左右的代表规模, 是难以实行真正的辩论式代表大会的, 需要减少人大代表的名额, 才能实现会议的有效性。
而且, 人大代表专职化是一个理想目标, 要实现这个目标显然需要相当长的时间。 大概至少需要二三十年时间, 才有可能达到目标。 主要制约因素有: 一是传统的惯性及其所带来的疑虑、 犹豫和阻力, 这个力量相当大。 二是代表专职化需要以人大规模的缩小或人大常委会规模的扩大为前提, 这种规模的调整恐怕需要相当长的时间才能实现。 三是专职人大代表发挥作用需要一系列的配套改革和相应探索, 这也需要相当长的时间才能实现。 四是人大代表专职化是一个新生事物, 我们都需要在理论与实践的中不断地探索、 试验和总结经验。
在这些因素制约之中, 只要不在法律上或政策上明文规定全体人大代表都必须专职化, 同时又容许继续试行 (特别是容许基层试行) 人大代表专职化, 就会在一个相当长的时期内形成 “兼职代表为主, 专职代表为辅” 的双轨制过渡局面, 这就已清楚地表明了这一点。
所以, 即使是对于专职化的远景有忧虑, 也不必害怕当前的这点专职化萌芽。 只要不明文规定全体人大代表都必须专职化, 大局就不会变。
3. 大众文化中的人大代表或议员
大众文化已经成为人们生活中不可或缺的组成部分, 人大代表或议员形象在大众文化中的出镜率及形象, 可反映出他们在社会中的民意代表性。
英国文化学家霍尔提出的影视作品的制码、 成品及解码三段论, 已经成为大众文化分析范式。 我们暂依霍尔模式, 看一下我国及美国的影视作品中的人大代表或议员的出镜及形象。
从霍尔理论的第一阶段 (即制码过程) 来看, 在制片人、 导演的立场上, 由于处于国家上层社会的人大代表们是领导阶级, 他们角色的敏感性及国家政体性质, 都使得人大代表的题材少之又少。另一方面, 影视传播具有快捷、 广泛的特点, 影响巨大。 中国广电总局在相关领域的把控更为严格, 国外有关上层议员的题材的影视作品对其塑造的议员形象的正负、 褒贬程度实难把握。 也就是在“成品” 阶段难以把控。 直接导致即使完成了作品也无法传播。 这更使得影视生产者对他避之不及。
我们经常能看到香港电视剧里面有一些议员站在大街上宣传自己为人民做了哪些事, 让民众投票给他们, 但似乎在内地没看到过有这种人。 更没有类似的影视作品, 这和政治体制、 生活现实、 文化传统是分不开的。 影视作品的编导也不能无中生有, 把百姓从未见过的 “站街宣传拉票” 拍入作品。 同样的, 美国可以流传 《纸牌屋》 等一系列议员题材的作品, 但是国内却不能, 这和民主自由程度是息息相关。
美剧里有很多有关议员题材的电影, 不难发现美剧里的议员并不具有和警察法官同等正面的形象。 美剧里有一个共性的问题就是他们的政府人员, 议员有很多都是反面角色, 甚至有很多影片中可以非常强烈的发现, 他们对政府人员、 议员、 特工的不信任。 比如美国电影 《史密斯先生到华盛顿》, 这部电影讲述了一名理想化的青年试图改变美国参议院中腐化枉法的经过。 史密斯先生接替一位刚去世不久的参议员, 但是他因为被一名女孩美貌所吸引而被无情的华盛顿新闻断言称他不务正业。 他提议从国会贷款, 建立一个全国性的BOYRanger, 让营地的孩子们自力更生赚钱偿还, 这种提议虽得到好评, 却不料被同行背叛。 他努力地宣扬自己的议案, 却无人相信。 与此同时, 议院内部他的同行, 私下诽谤诋毁史密斯, 意图击垮他。 但痛苦的史密斯坚持不懈, 欲意演讲到有人相信他为止。 最终怀有强烈内疚感的意图击垮他的同行潘恩最终承认了自己的阴谋。 这名议员自上任那天起就在与大环境斗争, 一直处于被动的状态, 政府的腐败、 议员与议员之间的关系, 导致史密斯宣扬自己议案的难度不断加大。 这部影片饱受华盛顿政府内部人士抨击,他们因影片对政府腐败的描写而勃然大怒, 美国有关这样的电影题材非常多, 如 《纸牌屋》 《白宫群英》。
美国影视里虽然总是将议员们描写得很黑暗自私, 为利益小团体服务, 但每当到关键时刻, 美国人更多地还是需要找议员, 因为议员是民众意愿的代表。 美国电影里塑造议员的负面形象, 也说明了美国人民对议员工作的不满, 对美国政府某些诉求的不满。 这和中国电影形成了很鲜明的对比, 我们的电影更多地在歌功颂德, 塑造良好的人大代表政府官员等形象, 从而传递正能量, 但就在这里, 也难觅人大代表的身影。 我们需要正视, 大众文化作品明确地表明, 当下的很多民意并不能在人大代表那里得到充分表达。
4. 畅达民意基础上的人大代表专职化之途
人大常委会是我国人大代表专职化的简便之途。 相对于普遍兼职的有些甚至还只是微弱 “政治人” (利普赛特语) 的人大代表来说, 尽管人大常委会已经算是 “专职” 的 “政治人”, 还可以进一步提高常委会组成人员专职化的程度。 人大常委会是人民代表大会的常设机关, 其职能作用的充分发挥有赖于组成人员的较高素质和较合理的整体结构。 党的十三大报告指出, 要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设, 在逐步实现委员比较年轻化的同时, 逐步实现委员的专职化。 但是, 由于宪法和法律对人大常委会组成人员是兼职还是专职没有具体要求, 目前组成人员的专职化程度还不够高。 这一方面表现为专职人员的数量少, 尚未成为组成人员的主体, 另一方面表现为多数组成人员从事人大工作的时间少。
在人大常委会专职化 (或基本专职化) 后, 逐步扩大人大代表的专职化。 当然, 这种专职化的进行还需要考虑到一些具体措施。
实行小范围人大代表 (如只是基层) 直选。 由于选区较小, 候选人的竞选议题只能集中于较小区域, 集中于具体的民生问题。
选举经费统一平分使用 (如王凌峰等人的主张)。 政治捐款不直接给候选人, 而是统一交到选举组织委员会, 由委员会平分给各个候选人使用。 可以避免金钱对政治的影响。
完善人大代表的出口管理。 如增加人大代表的罢免主体。 可以规定: 人大代表所在的人大和上级人大, 也可以罢免人大代表, 中止其代表资格。 如鼓吹地域偏见、 区域独立、 国家分裂者。
充分运用我国现有的政治资源, 将党的干部转化为专职人大代表。 党组织里有大量的专职干部, 可以把他们转移到人大里去, 担任专职人大代表。 许多学者都曾指出, 执政党渗透在行政及立法部门, 是现代政治的通行做法。 这种做法有利于进一步的政治体制改革。 党组织人员进入人大并成为专职代表, 既可减少政治改革所带来的可能的社会成本, 又可为新时期的党政分开创造条件。
人大代表候选人必须与选民见面。 从全国人大代表的选举中,执政党提名也好, 民主党派提名也好, 提名的人必须让人民知道你是谁。 我们的人民根本不知道他的代表是谁, 他怎么样代表你的利益, 你也没有这个反应机制, 你代表也不了解老百姓所需要的是什么。 执政党肯定要推选它自己的候选人, 这在任何民主国家都是如此, 但关键是选民要知道代表他的代表是谁, 有何基本主张。
基层代表具有民意 “代表性” 的前提条件。 所谓民意, 就是基层民众的意见和诉求, 是人民群众的共同的、 普遍的思想或意愿。基层代表来自于基层民众之中, 具有民意 “代表性” 的三个前提条件: 一是基层代表是基层民众的一员, 广大基层民众的利益诉求也是基层代表自身的利益诉求, 从自身利益来看具有民意 “代表性”的本质前提; 二是基层代表与基层民众联系最密切、 最有条件, 基层民众想什么、 急什么, 基层代表心中有数, 因此具有民意 “代表性” 的客观前提; 三是基层代表生活、 工作在基层, 一言一行都在基层民众的 “眼皮底下”, 因此也具有增强民意 “代表性” 的监督前提。
基层代表虽然具有民意 “代表性” 的前提条件, 但并不一定就能尽职尽责地为民说话、 代表民意; 非基层代表虽然没有民意 “代表性” 的前提条件, 但只要能密切与基层民众的联系, 尽职尽责地为民代言, 同样具有民意的 “代表性”。 执行代表职务只要能够做到尽职尽责, 就具有民意的 “代表性”; 基层代表具有民意 “代表性” 的前提条件, 更能代表民意。
充分利用中国的传统文化资源。 古代的议事代表参与者, 从史料上看, 主要有四类: 一是 “二千石” 以上的驻京大臣, 实为官僚和利益集团的代表; 二是 “地方代表”, 以分封在外、 待遇达到一定级别的列侯为主; 三是列大夫、 博士、 议郎这些专职谏官, 这类人能力强, 都是领俸禄的。 另外, 在特别需要时还会吸纳社会上的“贤良” “文学” 等民间人士。 在中国传统文化的体系中, 读书人需要为天地立心, 为生民立命, 为万世开太平, 具有较强的社会责任感, 虽然并非身份代表制, 但这种入世精神, 为民意在政治议事中的参与提供了可能。
二、 人大代表专职化问题比较研究
人民代表大会制度是我国的根本政治制度, 它是以人民代表大会为核心的人民民主专政的国家政权组织形式, 它保证了国家一切权力属于人民, 人民通过这一组织形式参与国家事务的管理、 行使当家做主的权力。 当前我国人大代表所从事的工作并不脱离其本职工作, 实质上是以兼职形式履行代表权利, 而兼职代表在实践中存在一定的弊端。 代表专职化能够使代表全身心投入履职工作与活动中, 增加代表在政治活动中的综合能力, 在某种意义上更好地实现公众的民主与利益诉求。 因此, 人大代表专职化的需要在社会、 政治、 经济、 文化飞速发展的今天, 已成为迫切需要探讨的问题。 本文从历史的角度对西方议员的专职制与我国人大代表的兼职制在生成机制、 经济与社会效益、 可行性方面进行比较研究, 对我国人大代表的专职化道路进行思考与分析, 笔者认为, 充分结合我国人民代表大会制度的发展现状以及代表的履职情况, 代表专职化的实现还需要一段较为漫长的时间, 当下提高兼职代表的专业化水平是重心所在, 人大代表专职化的道路还需循序渐进。
从原始社会的部落社会开始, 代表制度已经初见萌芽形态, 由氏族会议到公民会议和元老院会议, 再到人民大会, 一种由社会中某些阶级或阶层的代表来讨论和决定国家重大问题的形式逐渐建立起来, 服从和服务于君主专制制度。 真正的代表制度除了要具有这种代表性之外, 还拥有立法权以及作为最高权力机关的代表机关的政治形态存在, 这种代表制度在近代资本主义国家产生, 开始从英国向法国、 美国乃至世界传播开来。 我国的人民代表大会制度确立于1949年的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的 《共同纲领》, 全国上下系统建立起人民代表大会是以1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议为标志的。 在我国, 人大代表是权力机关组成人员, 亦是国家主人的代表, 与西方国家不同的是, 我国人大代表除了具有民主性、 平等性等特征之外, 还具有义务性特点。 所谓义务性是指我国各级人大代表带有兼职性, 实行无给制, 除少数被选为常委会组成人员而又不担任其他职务的人之外, 绝大多数又都不脱离原先的生产和工作岗位。 关于这种中西方制度差异, 我们将对其代表与议员的各方面展开比较分析研究。
(一) 生成机制: 专职与兼职
所谓议员专职制和代表兼职制, 从字面意思理解即代表有是否兼任其他职务之区分, 西方国家议员有专职化特点, 议员必须以代表职务作为本职工作, 享有职权并承担相应责任, 而兼职代表顾名思义是指代表工作只是一种短暂的附带性工作, 代表的本职工作可以是任何职业, 代表并不是一种职业, 无论是行使职权的时间还是专业性要求, 与专职议员都有着本质上的差别。
1. 议员专职制
如果以1295年英国模范议会的召开为开端, 英国议会迄今已有700多年的历史。 从贤人议会到模范议会再到现代议会的形态,英国议会制度得以延续下来, 并对其他国家产生了深远影响。 詹姆斯二世长期与议会发生争执导致了1688年的 “光荣革命”, 最终结束了国王与议会对国家权力的争夺。 1688年通过的 《权利法案》宣布了议会是英国最高的立法机关, 议会权力高于王权以成文法的形式得以确立, 并且规定定期召开议会会议。 英国的宪法赋予了议会至尊无上的地位, 这种 “至尊无上” 主要体现在立法权上, 国王的权力进一步被削弱, 议员也同样有特殊地位和特权, 特权主要包括言论自由权、 不受逮捕权等。 议会开会的时间确定在议员专职化道路上有决定性作用。 英国议会两院的大会时间呈直线上升趋势,其中上院由开始的每周三天会到每周四到五天, 开会时间也突破了1000小时, 平均每天开会近8小时; 下院除将每周六作为休息日之外, 其他时间也几乎用来召开下院会议。 这种紧凑而连续的会议安排, 使得议员几乎没有闲暇时间。 同时, 议会大会有着固定的议事程序, 议员的议案需经过三读程序才能最终成为法律, 尤其是在委员会审议阶段, 常任委员会的审议以辩论方式进行, 某些情况下针对某一问题的反复发言和争论使委员会阶段无限延长, 从而对会议时间的延长造成直接影响。
议会的频繁召开、 议员特权的常态化使得议员的专职化逐渐成为惯例, 而这种惯例也在世界范围内流传开来。 今天的许多国家诸如美国、 法国、 德国等代议制国家都是专职议员, 这几乎是代议制或议会民主制不可缺少的特征。 随着代议制实施的 “全球性” 与普遍性, 在社会、 经济高速发展的基础上, 议会职能也趋向复杂化与专业化, 专职代表制的显著特点更加凸显出来:
第一, 通过宪法将议员的专职化进行固定, 使其成为一项基本制度。 议会议员不能由其他委员会委员或政府其他官员委任, 排除了任何兼职制的可能。 同时宪法还授权其他法律对议员不得兼职作出具体规定, 在这一点上多数议会制国家的规定大体相同, 出于以下几点考虑: 一是议员兼职易使其分散精力, 从而不能高质量履行议员职责; 二是如果作为权力机关组成人员的议员兼任其他职务,往往会造成监督者与被监督者集于一身的情况。
第二, 议员的年薪制度。 在议员专职化的议会制国家中, 议员作为一种职业, 其实现要以薪金作为基础和保障, 因此, 凡是实行议员专职化的国家都无一例外地规定了议员年薪。 自1964年英国劳伦斯委员会成立并专门评估两院成员薪金开始, 议员薪金不断增加, 由1911年最初的400英镑到2000年的48371英镑。 议员除被给予其较高薪金并且薪金按照一定比例逐年增加之外, 还享有办公经费、 秘书和研究津贴、 差旅费、 驾车补助、 退休金等额外费用补贴。 同样在其他西方议会制国家, 议员所享受的薪金较其他公职人员较高。 随着薪金的提高, 为保障议员的工作效率以及对议员变相接受贿赂的可能性的避免, 专职制才能得以建立并稳步实行。
第三, 对议员工作时间的规定。 前面已经进行了简要的叙述,议员的工作时间也是衡量专职与否的重要指标之一。 如果议员的大部分时间都在议员职位上度过, 则可以以此为根据判定议员的专职性。 以英国为例, 英国议会开会时间的不断增加限制了议员参加其他活动的相对时间, 美国国会每年开会通常在260天, 法国约9个月时间, 德国约为250天左右, 这些都以8小时工作日为单位计算。 议员有充足的时间进行深入选民中进行意见的听取、 将意见进行反馈、 议案的提交与讨论等工作。
以英国为代表的西方议会制国家有较为充足的议员专职化建立与实施条件, 对其议员专职化的历史过程进行考察与分析是必不可少的, 并且, 英国议员专职化发展的连续性和渐进性特点能够为我们分析我国议员职能提供参照。
2. 代表兼职制
各人民民主国家的实践经验给我国人民代表大会制度的建立提供了参照。 在第一次国内革命战争时期, 工人阶级和农民阶级就曾建立过带有人民革命民主政权萌芽性质的政治组织, 比如 “罢工工人代表大会” “市民大会” 和 “农民协会” 等。1931年第一次全国代表大会在江西瑞金召开, 全国苏维埃临时中央执行委员会选举产生并成为最高政权机关, 同时也成为全国人民代表大会制度建立的基础。 作为临时宪法的 “共同纲领” 在全国人民政治协商会议中的制定将人代会制度规定为我国的政权组织制度, 从1954年人民代表大会制度的正式确立到宪法修订对其不断进行完善与发展。 我国的人代会制度走上了健康的运行轨道。
在我国, 除了人代会常设机关的部分专职组成人员之外, 一般没有专门以此为职业的人大代表。 人大代表的选举形式充分体现了人民当家做主的权力, 这种权力来自于平等占有生产资料和国家主人地位的全体公民, 其竞选不以经济实力为基础, 代表与选民的关系不是类似于资产阶级议员与财团的利益交换关系, 这种选举身份与经济地位的平等性决定了人大代表作为人民的忠实代言人不可能有凭借自己的特殊身份谋取私利的情况, 这也是我国人大代表本质上优越性的体现。 从历史的角度看, 毛泽东同志曾在 《论联合政府》 《论人民民主专政》 等著作中阐述了新中国政权建设的若干理论问题, 并在理论基础上领导了多次群众组织, 尤其是抗日战争时期建立的 “三三制” 参议会更体现出党的民主宪政思想。 人大代表来自于各行各业, 有着不同的身份、 地位和社会背景, 其各自具有自身的行业优势, 能充分从人民群众中汲取感性经验, 能够与广大群众保持密切联系, 不仅降低了脱离群众和实际的可能性, 也是群众路线的真实写照。
我国人大代表兼职制与西方议会议员专职制相比, 其主要优势表现为: 首先, 选举资格较为宽松, 能够充分体现出广泛性特征,对选举资格的放宽能够保障人大代表对群众存在的问题进行深入了解, 这种广泛性、 普遍性和平等性是由社会主义公有制经济基础决定的, 是与西方资本主义制度国家相比最根本的优势。 其次, 监督工作效果明显, 人大代表的广泛性和行业优势对于某些重大问题能够进行专题质询并提出具体方案, 对行业整顿与改革提出更为有效的意见和建议。 最后, 进一步加强了与人民群众的联系, 无论是人大会议之前组织代表到各地视察, 还是组织代表及省、 自治区、 直辖市人大常委会负责人深入基层展开调研, 都充分体现了群众对人大代表的热忱与信任。
3. 理论分析
以往学者对人大代表专职化持正反两方面意见。 支持观点认为, 专职代表能保证职权的行使, 能保障代表具体的工作符合职务的基本要求, 能够更好地体现宪法精神, 专职代表自身的责任感和使命感提升, 对提高自身综合素质有一定的积极作用, 而且专职代表有充足的时间展开社会调查、 提高履职效率、 了解民意社情。 反对观点认为, 专职代表对原本工作岗位的脱离, 其是否能够对人大起到监督作用、 是否能更好地被群众监督、 是否能准确地反映民意都有待探讨。
在西方议会制度下, 议会实现政党的领导作用, 与西方国家议会三权分立原则相比, 我国人代会制度是建立在民主集中制的基础上, 最终制度的确立充分体现了人民当家做主的思想, 个人和整体利益的矛盾能够得到包容表明人民代表大会制度适合中国国情和政治环境, 我国人民代表大会是唯一行使国家权力的机关, 而非西方议会制度普遍采用的两院制模式, 在某种意义上, 这种政治实践受我国国情所限制。 西方资产阶级议会的雏形能够在资本主义上升时期产生和发展, 是同当时的经济关系相适应的, 它作为新制度的上层建筑, 对于资本主义生产力的发展有一定租金作用。 任何上层建筑都产生和服务于相应的经济基础, 在资本主义经济土壤中生长的议会制度归根结底是为巩固和发展资本主义私有制和雇佣劳动关系服务的。 因此, 在这种背景下, 专职议员的存在成为必然, 专职议员作为利益集团的 “代表” 与其服务于社会的名义之间的矛盾更加突出。 基于中国历史条件的特殊性, 基层人民代表通过普选产生并在此基础上在乡、 县、 省逐级召开人民代表大会, 决定了人大代表构成上的广泛性, 保障了人民的主人公地位。 兼职人大代表产生于人民并服务于人民, 与我国特定的历史条件密不可分。 理论在一国的实现程度, 不仅仅取决于国家对其的需要程度, 还取决于其是否与该国实际相结合, “五四” 时期的精神领袖们对于西方议会制度和民主观念的传播体现了理论与实际结合偏差导致的失败结果, 因此人大代表的专职化还是一个需要循序渐进的过程。
(二) 绩效分析
1. 专职制的经济与社会效益
龚祥瑞先生曾指出, “西方的政治就是由各集团之间为控制诸如政府机关这样的政治组织而展开的斗争, 在某种意义上说, 不了解利益集团就无从了解西方国家的政治制度, 也就无从细致地了解西方国家实际的决策过程”。 资产阶级民主政治充分表现了利益集团的活跃与典型性, 可以说利益集团对议会制度甚至国家政治都产生了巨大的影响。 议员选举即利益集团控制或影响议会的首要阶段。 在议员选举过程中, 利益集团作为提供竞选前提和后盾所需大量资金的供给者, 直接对议员选票进行控制, 而且候选人的提名也直接受到利益集团的影响。 纵观各国的政治实践, 利益集团并不止步于选举自己的代表或代言人, 控制或者影响议会的立法与任免等活动, 竭力促使议会通过符合其利益的议案, 阻挠和反对不符合其利益的议案才是其真正目的。 虽然这种现象造成了不良社会影响,但不可否认专职议员的专业化产生了较为良好的经济与社会效益。
第一, 专职议员能够产生对职业的荣誉感和责任感, 更易于形成一种具有内在约束力的职业道德和职业规范, 同时, 议员专职化是议员专业化的直接因素, 专职议员对参政议政的目的和原则、 对立法的详尽了解, 更具有排除情感因素、 在理性基础上参与决策与进行思考的可能性。
第二, 专职议员将主要精力与时间放在本职工作上, 有足够的时间熟悉全国性的政策方针, 从英国议会的具体实践经验来看, 议员在议会中可以通过呼吁方式维护选区整体利益。 这种 “选区专业性” 不仅是在会议期间向政府表达意见的专业性, 而且能够在吸引工商界向其选区投资办厂方面产生积极效应, 从而推动选区的经济发展与繁荣。
列宁曾明确指出: “如果没有代议机构, 那我们就很难想象什么民主, 即使是无产阶级民主。” 议会议员的核心工作为参加地方议会关于本地区政治、 经济、 文化、 社会各个方面的重要决策并及时反映选区民众的要求, 因此议员必须常接触选民, 在了解选民的政治态度、 利益要求基础上赢得选民的支持与信任, 这种信任离不开规范化和专职制的作用, 专职议员的职业权威同时也保证了议会的活力与效率。
2. 兼职制的经济与社会效益
我国人大代表的身份具有双重性特点, 即身份的常任性和兼职性、 人民性和公仆性、 代表性和党派性。 我们这里主要讨论其常任性和兼职性。 人大代表的常任性和兼职性之间既相互联系又存在矛盾。 人大代表的任期并不随会议的结束而终止, 而是一直保持其代表资格, 同时代表在任期内可以不间断持续从事本职工作。 从某个角度来看, 代表的常任性给代表履行职责开辟了广阔的活动空间,但其非专职性又在一定程度上制约了代表履行职责的活动, 这是其矛盾所在。 基于人大代表的身份双重性, 其经济与社会效益可表现为正反两个方面:
从正面来看, 第一, 兼职性意味着其代表身份是义务的, 因此不存在领取薪金的情况。 据2012年的统计数据显示,35个选举单位共选举产生了2987名十二届全国人大代表。 庞大的代表数量远远高于国外议会议员。 这种数量差异从财政承担的角度来看并不具有优势, 若要实现专职化, 代表的福利补贴、 薪金、 办公及其他费用将是一笔不小的开支, 将大大加重财政负担。 第二, 兼职制的目的是人大代表的来源更具有纯粹性, 使其能够始终保持人民公仆的本色。 兼职代表在深入民众、 体验民生方面更具有优势。 以第十届全国人大代表为例, 在2985名代表中包括工人、 农民551名, 知识分子631名, 干部96名, 人民解放军268名, 以及其他民主党派和无党派人士等不一一详述。 从代表的构成来看, 职业和身份地位多样, 代表在闭会期间将投入自己本职工作, 代表身份的特殊性与平民性之间的 “差距” 赋予了其一定的权威, 但同时又拉近了代表与群众的距离。
从反面来看, 第一, 人大代表的时间更多地用于本职工作, 代表活动客观上受职业活动的影响, 若代表未能在闭会期间进行深入的活动, 则对人民情况的了解会存在缺失, 也就不可能在会议期间更好地行使职权。 第二, 角色冲突使得角色认同感与代表身份很难稳定形成, 代表身份可以看作是利益群体的政治表达, 兼职代表身份的重叠性使得代表名额的分配无法达到平衡状态, 从而使得代表与选民缺乏稳定的利益关系, 容易导致代表选举流于形式。 第三,兼职代表在立法环节有一定的欠缺, 法律草案的制定也会因此出现问题, 法律的科学性和合理性则直接关系国民利益和社会利益。 兼职代表的参政能力与立法能力的不足将对公民社会生活产生间接影响。
3. 实证分析
“兼职” 是否等于 “业余”, 在我们审视兼职人大代表的履职情况时要不断对这一问题进行深思。 这里引乌当区下坝乡人大主席宋庆松的范例对这一问题进行讨论。 选取该例的原因在于通过案例分析对兼职人大代表的履职情况进行思考, 同时也应注意个案分析的局限性, 用全面的眼光看待人大代表专职化道路。
宋庆松任职的乡是一个欠发达的农业乡, 基础设施落后, 山多地少的自然条件限制了当地的发展, 束缚着农民的增收。 全乡49名人大代表中80%文化程度均是初中及以下, 在一定程度上影响着代表履职和作用发挥。 为了发挥代表作用, 做好乡人大的工作, 宋庆松认真地学习了 《选举法》 《代表法》 等法律法规, 并对乡镇人大代表的职责和作用进行了反思, 对乡镇人大代表履职现状中的制度原则性、 可操作性以及原有履职方式的不适应性做出了相应的解决, 组织制定了 “三定四配套” 代表履职制度, 并且针对代表收集民众意见后无处质询的问题提出了 《代表提议约询制》, 大大提高了代表建议的质量。
宋庆松作为一名兼职人大代表, 其本职工作是乡任命的党委书记, 由于其所在乡镇人大代表自身素质的局限, 他作为乡人大主席团主席的工作难度加大, 也充分体现了人大代表长期兼职化的弊端, 即兼职化使得代表素质不齐, 对高质量立法有不利影响。 涉及国计民生的立法环节需要集体研究并做出决策, 这在客观上要求人大代表专职化、 专业化, 做到集思广益, 需要排除业余人员或兼职人员的参与。 兼职代表素质的不整齐也会造成参政议政的意识弱化, 而间接导致立法产生的社会问题, 而这仅凭一人之力是无法做到的, 增加了人大代表专职化的必要性。 从宋庆松的例子可以看出, 对兼职人大代表的专业性培养势在必行, 结合当今我国人大代表的现状来看, 其时间成本和其他方面的要求增大了专职化的实践难度。 专职化是专业化的基础, 其所带来的有利的经济与社会效益应当受到重视。
(三) 可行性研究
1. 选区专职化路径
就选民角度来讲, 由选民直接通过投票方式选举产生国家代表叫作直接选举, 直接选举的民主意义更具有重要地位。 选区划分问题作为直接选举过程中的技术性操作问题是至关重要的, 选区划分的平等和公平与否, 对选民选举权利及其实现程度有重要影响。 根据选区划分理论, 我国选区可划分为地域代表制和职业代表制, 职业代表制选区可称为专职化选区。 马克思曾主张按照生产单位划分选区即可称为我们所说的职业代表制, 先行几乎没有哪个国家单纯实行职业代表制, 一般是地域代表制和职业代表制相结合的模式,也可称为 “混合模式”。 有学者认为, 随着经济的发展, 职业团体的数目日益增多, 组织日益完善, 它们的社会作用亦越来越大, 故职业代表制的采用是适应社会发展趋势的。 我国曾在1931年的国民议会中有较大比重的职业团体代表, 在1947年 《国民大会代表选举罢免法》 中规定了应有450人由职业团体选出, 新中国成立初期召开的人民政协全体会议以及当时的地方代表会议的代表组成中, 职业代表的特点也较为突出, 可见职业代表制思想在我国具有重要影响。
选区专职化的积极意义表现在同一职业选民的利益与目的的统一性方面, 专职选区的优势体现在职业团体的专业性上, 但同时也应考虑将专职化选区普遍化是否可行。
首先, 我国的经济体制是否与选区专职化相适应。 在理论上我国的经济体制以市场体制为主, 林德布洛姆曾就何种体制最适于民主的问题阐述了民主与市场的相互关系理论, 从其理论态度来看,市场经济体制最有利于民主——尤其是体现在直接选举上——的实现。 从这个理论逻辑出发, 选区专职化作为直接选举的重要环节具有充分的经济体制条件, 其实现切实可行。 其次, 社会各政治力量的利益矛盾冲突对专职选区划分的影响。 在阶级社会中的直接选举缺乏利益的统一而无法顺利实施, 只有在当今社会的各种政治力量和主要政治力量间的矛盾与冲突具有可调和性时, 直接选举才有建立和发展的条件。 虽然我国仍处于社会转型期, 社会阶层间的矛盾依然存在, 但在一致的利益诉求基础上, 按照单位、 行业进行选区划分有充分可行性, 同时职业团体内部利益与目的的协调性和统一性也能保证其表现为整合状态。
选区专职化可依托单位的人力和物力资源, 大大提高了参选率, 有利于选举活动的组织和开展, 同时也降低了选举成本。 而且职业团体代表的综合素质具有保障, 这种综合素质不仅体现为职业素养, 还体现为一定的道德素养、 政治素养, 有利于选举决策的有效确定。 但同时我们应考虑专职选区划分的弊端, 比如选举形式化、 选民选举热情下降、 选举利益缺失的可能、 非法律性操作等。行业和人口的流动性增强也加大了专职选区划分的难度, 并且专职制选区和地域制选区的同时存在很容易出现重复或遗漏现象, 这些都成为制约选区专职化的重要因素。
2. 行业专职化路径
人大代表的组成结构从宏观意义上要求工人、 农民、 干部、 知识分子、 党派人士和无党派人士等都应占有一定的比例。 从新中国成立初期到社会主义改造完成, 再到改革开放以后, 我国社会结构的巨大变化改变了先前以政治身份、 户口身份与行政身份划分社会阶层的局面, 同时这种变化也影响到了人大代表构成的分类标准。人大代表代表性职能的缺失是代表专职化程度较低的重要表现, 因此从20世纪90年代后期开始, 全国人大常委会开始把重心转向了提升代表的能力建设, 以建立起一支具有专业水准、 独立精神和责任意识的代表队伍。 近些年来, 不乏关于人大代表的代表性缺乏的研究, 许多学者认为, 人大代表代表性的缺失主要表现为职能的非正常发挥, 比如某些代表履职热情不高, 未能在闭会期间履行代表职责、 发挥代表作用, 很少联系选民或群众, 过于重本职工作而轻代表工作; 某些代表在与会审议时很少提出议案与建议, 专业性意见和建议较少, 这些表现与代表非专职化有很大关系。
人大代表行业的专职化将为全国人大委员会的专业性要求提供新的路径, 行业专职化需要解决的是人大代表的普遍性和专业性之间的矛盾。 党的十八大提出了 “提高基层人大代表特别是一线工人、 农民、 知识分子代表比例, 降低党政领导干部代表比例” 的话语, 这保证了人大代表选举的普遍性、 代表性与广泛性, 但同时在保障代表人数处于固定范围内的基础上人大代表队伍的职业构成迫切要求提高专业行业人员的比例, 相应地降低比如农民工、 非公经济人士的比例似乎成为必然。 代表行业专职化道路出现困境。 笔者认为要做到对人大代表素质培养的重视, 素质的提高相应的使得工作效率得以提高, 尤其是业务素质的培养, 通过业务培训来增强代表的综合分析能力、 协调能力和其他办事能力, 使之及时提出专业性建议, 充分发挥代表作用。 但从实践意义上来看, 代表的行业专职化道路还存在许多问题。
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