吉林省小城镇发展中存在的问题及对策建议

曲菠 于国印

小城镇是 “城之尾、 乡之首”, 是城乡结合的社会综合体, 具有连接城市辐射农村的独特地位和作用。 促其健康发展, 对推进城镇化建设, 提高城乡人民生活质量和水平具有重要意义。 目前吉林省小城镇发展状况如何, 发展过程中都遇到了哪些困难和问题, 各地采取了什么有力措施, 发展前景怎么样, 如何适应新常态等等, 是各级领导和有关部门十分关注的问题。

为完成好吉林省小城镇发展战略课题研究, 今年我们成立了课题组, 组织相关人员, 以长吉图开发开放先导区 (吉林省城镇化重点区域) 部分小城镇 (本文指建制镇) 为重点, 以2012年至2014年为时间段, 从7月开始, 历时两个多月, 对13个市县区,7个类型 (县城型、 城市卫星型、 工业主导型、 生态旅游型、 商贸流通型、 特色产业型、 交通枢纽型) 的18个小城镇进行了实地走访和调查研究, 并对调查数据汇总评估, 形成了此研究报告。

一、 小城镇建设全面发展

随着改革开放的不断深入, 多数小城镇围绕招商建镇、 产业立镇、 特色兴镇、 管理强镇的发展思路, 统筹规划, 全面发展。

(一) 小城镇规模扩大, 人口不断增加

据对被调查的18个镇 (简称样本镇、 下同) 调查统计, 多数样本镇土地城镇化和人的城镇化同时在推进。2014年每个镇平均面积424.7平方公里、 平均人口5.9万人, 分别比2013年和2012年增长1.2%和0.2%; 人口分别比2013年和2012年增长1.2%和2.7%。

(二) 经济总量不断扩大, 三产比重不断提高

据调查和初步测算, 2014年, 平均每个样本镇地区生产总值比2013年和2012年分别增长13.0%和24.7%; 财政收入比2013年和2012年分别增长21.1%和46.0%。 每个样本镇企业数量为428个, 比2013年和2012年分别增长8.4%和18.7%, 其中工业企业个数为90个, 比2013年和2012年分别增长11.7%和24.3%。 三产业比重由2012年的35%, 提高到2014年的37%。

(三) 环境改善, 居民生活水平不断提高

2014年, 平均每个样本镇城镇基础设施建设投入为3334.8万元, 比2013年增长37.1%。 平均每个样本镇绿化面积为8.39公顷, 比2013年增长5.9%, 比2012年增长14.7%。 人均住房建筑面积为28.6平方米, 比2013年增长1.0%,比2012年增长6.5%。 每百户拥有汽车16辆, 拥有电脑33台, 比2013年分别增长31.9%和19.6%。 比2012年分别增长92.9%和48.3%。

2014年, 每个样本镇居民人均可支配收入和人均消费支出分别为14750元和10 226 元。 比2013 年分别增长7.9%和7.7%。 存款余额比2013 年增长5.4%。

(四) 社会保障水平不断提高

2014年, 平均每个样本镇职工基本养老保险参保人数、 失业保险参保人数和基本医疗保险参保人数比2013年分别增长6.0%、2.8%和1.3%。

二、 小城镇发展中遇到的困难和存在的问题

(一) 遇到的主要困难

1. 资金短缺。 一是总量投资不足, 小城镇总体建设水平低。 各级政府对小城镇建设投放的资金相对较少, 吸引社会民间资金的渠道不畅, 动员社会资金能力弱。 使得一些小城镇规模小, 总体经济实力不强, 区域经济中心显现不出来。二是产业建设资金不足。 据调查, 农安县伏龙泉镇繁华商都每年需要银行贷款或担保公司小额贷款合计800万元, 但银行贷款只能解决该商城30%的资金需求量。

2. 部分资源束缚。 一是受水资源的束缚。 全省人均占有水资源量1520立方米, 为全国人均占有水资源量2220立方米的68.5%, 耕地亩均水资源量672立方米, 约占全国平均1436立方米的46.8%, 是北方缺水省份。 目前一些地方,限时供水。 二是受煤炭、 森林等资源束缚。 有些小城镇发展受到这些资源逐渐减少的限制, 需要转型发展, 谋划创造新的经济增长点。

3. 缺少人才。 一是缺少有创新意识的管理人才。 以人为本, 创新社会管理方法是小城镇发展的一个重要方面。 二是缺少技术能人。 科学技术是任何产业发展的基础。 小城镇由于生产、 生活条件、 教育资源、 卫生资源等逊色于大中城市, 很难吸引和留住科技人才。 失去了人才也就失去了发展机遇。 三是缺少有素质的产业工人。 小城镇的人口, 多数是由当地农民转移进城, 文化素质和掌握新技术能力偏低。

(二) 存在的主要问题

1. 小城镇产业结构不合理, 产业发展水平低。 通过汇总分析, 多数小城镇第一产业比重高于全省, 所占比重是全省平均的2倍, 产业化程度低、 进程缓慢、 成本高、 效益低。 第一产业主要是种植业和畜牧业。 农业基础设施薄弱, 仍以靠天吃饭为主, 而畜牧业散养户多, 受市场影响波动较大。

据对和龙市西城镇调查显示, 截至2014年底共有6家专业农场、40家专业合作社, 一定程度促进了特色农业发展, 带动了农民增收致富。 但是, 缺乏农业产品深加工企业。 马铃薯、 黑木耳及玉米等农产品尚无品牌及无公害绿色认证,销售价格受困于小范围市场行情, 经济效益不高。 响水全镇棚膜经济已经成为响水镇的支柱产业, 但还没有形成集约化、 规模化、 系统化。

2. 重数量规模轻质量效率, 城镇建设和管理水平低。 在城镇化过程中, 一些地方过分注重数量和规模, 忽视环境和管理, 忽视质量和效率。 最明显的是,城镇基础设施建设水平低, 配套服务功能缺乏。 据了解, 多数小城镇最典型之一的就是卫生环境较差, 缺少公共卫生间, 而且多数厕所都是旱厕。 如吉林省蛟河红叶谷、 长白十五道沟, 都是吉林省风景如画的著名景点, 与之相比落差巨大的就是景点的厕所还是旱厕, 污染环境和空气。 同时, 有的小城镇垃圾箱为开放式, 严重影响当地空气质量。

3. 体制机制存在障碍, 城镇化市场机制发挥不充分。 调查显示, 农民放弃土地制度性补偿体系建设机制需要完善; 过高的落户门槛、 基本公共服务制度需要完善。 另外, 还存在农民工子女入学难、 参加社会保险比例低、 公共卫生服务水平低、 获取保障房难度大等问题。

三、 新常态下吉林省小城镇发展对策建议

我们要紧紧抓住国家的 “一带一路” 战略和东北振兴的战略机遇, 把小城镇发展纳入全局考虑。 采取有效措施综合解决困难和问题, 促进小城镇健康持续和谐发展。 为此, 我们提出建议:

(一) 城乡资源利用和管理一体化

一是进一步完善市政公用设施建设。 进一步加大投入, 加强道路、 供 (排)水、 供气、 供热、 供电和污水垃圾处理等市政公用设施建设, 加快实施城镇地下管廊建设, 基本公共服务要更多向农村倾斜, 全面提高城市综合承载能力。

二是提升公共服务水平。 把社会建设摆上更加突出的战略位置, 把保障人民群众基本公共服务需求作为政府的主要职责, 完善公共服务体系, 提高全民共享水平。 促进社会服务资源向城市社区、 小城镇和农村延伸, 逐步实现公共服务均等化。 要特别注意到吉林省老龄人口占比达到17%的特殊情况。 关照老年人的基本设施建设, 把广场舞纳入治理体系。

(二) 集约高效和绿色低碳一体化

一是严格土地管理, 在不扩大建设用地比例的基础上, 以盘活存量为主, 挖掘存量建设用地潜力, 对闲置、 低效土地进行清理, 科学设置开发强度, 提高土地利用效率。

二是优化用地结构, 按照促进生产空间集约高效、 生活空间宜居适度、 生态空间山清水秀的总体要求, 调整工业和居住用地比重和比价, 缩减工业用地规模, 增加居住用地供应, 保护好农业空间, 划定生态红线。

三是大力推进土地规模化、 专业化经营, 鼓励支持承包土地向专业大户、 家庭农场、 农民合作社流转, 推动工商企业等各类合法投资主体大规模资本下乡。加快推进承包地、 林地、 宅基地、 农村集体建设用地等的确权登记发证工作, 盘活进城农民在农村的资产。

四是在水资源利用和保护上, 要建设节约用水城镇, 保护好水质。 采取措施, 大力发展绿色农业、 工业、 建筑业等, 大力发展环保事业。 最大限度节约资源, 节能、 节地、 节水、 节材、 保护环境和减少污染。

(三) 城乡市场发展一体化

一是充分利用市场机制, 建立多元化的小城镇投融资机制。 在当前要重点鼓励创新融资方式, 采取多种方式筹措资金。 建立多元化可持续的投融资机制, 推广政府和社会资本合作 (PPP) 模式, 鼓励社会资本参与城镇公用设施投资运营; 加大招商引资力度, 积极引进战略投资者, 放宽市场准入, 完善市场监管,鼓励社会资本以多种方式参与试点镇基础设施、 社会事业和产业园区建设。

二是坚持市场导向, 突出增强竞争力, 充分发挥比较优势, 遵循自然规律和经济规律, 推进农产品优质化、 专用化, 加快形成特色农产品产业群。 因地制宜地确立县域经济发展的主导产业, 不断培植区域特色产业, 壮大产业优势。 最终形成农业专业化生产, 区域化布局, 产业化经营。

(四) 城乡人才培养和管理一体化

一是打破户籍限制, 实行城乡统一的身份证制度和社会保障制度。 人员实现自由流动, 实现人力资源社会化市场化配置。

二是小城镇要以培养人才、 提高农民产业技术水平为重点。 全省统筹考虑大规模分期、 分地区, 有计划、 有重点的根据农民就业意向举办各类免费培训班。以各种方式多层次多渠道培训农民, 提高农民素质和产业技术水平。

三是以人为本, 发展社会事业。 科学制定城镇化规划, 坚持以人为本、 尊重自然、 保护文化, 把一部分颇具规模的小城镇, 建设成生态、 低碳、 绿色、 智慧、 人文等不同类型的小城市; 把一部分集镇发展成为建制镇。 保护和弘扬传统优秀文化, 延续城市历史文脉。 创新城镇管理模式, 完善城镇治理结构, 鼓励支持社会各方参与, 强化社区自治和服务功能, 创新社会治安综合治理, 实现政府治理与社会自我调节、 居民自治良性互动, 实现人民安居乐业。