大规模开发式扶贫阶段

改革开放实施后，我国经济呈现出迅速发展的局面，但是地区间的经济不平衡状态也逐渐显现出来。贫困地区的人口相对来说也愈加集中，从贫困区域的地域特性来看，我国的贫困区更加地集中在中西部等离东部沿海经济地带较偏远的地区；从贫困区域的地形地势的发展上看，贫苦地区主要位于高海拔、盆地、高原等地区；从民族分布上看，贫困地区主要集中在少数民族聚集的地方。贫困地区这种向区域性集中的分布状态为国家提出针对性地区域扶贫计划创造了有利的条件。从1986年开始，国务院成立贫困地区经济开发的领导小组，由此我国大规模的扶贫开发阶段正式拉开帷幕。为了使贫困地区早日脱贫致富，我国根据农村的实际情况，对扶贫方式进行了调整。

1986年3月在全国人民代表大会第六届四次会议上正式通过了《国民经济和社会发展第七个五年计划（1986—1990）》，由此贫困地区经济的发展成为国家政策性发展的重要组成部分，在“计划”中，特别地将老、少、边、穷地区的发展作为国家发展的重要一章。此后，我国政府相继颁布了一系列的利于地区经济发展的大规模的扶贫开发重大举措，并成立了专门的地区性的扶贫工作机构，从原有的救济式的扶贫方式转变成地区开发的扶贫方式，并采取区域性经济瞄准扶贫措施，明确了国家重点的扶贫项目和贫困县，对这些地区划拨了专项的扶贫资金，确定了贫困线的划分标准以及贫困地区的具体人口数量。1994年在国家颁布的《八七扶贫攻坚计划》中，表明经济欠发达的地区扶贫首先需要解决的就是这些地区居民的温饱问题。大规模开发式扶贫的阶段，国家扶贫减贫的最基础的措施就是依靠国家财政在贫困地区的大规模投入，在这一时期我国财政资金主要应用于贫困地区的数额达到了5%，通过这一系列的扶贫措施，我国农村贫困区的贫困人口数量从1985年的1.25亿人，直接下降到2000年的3209人，绝大多数农村的贫困问题得以解决，同时贫困问题的发生率也得到进一步的下降，从1985年的14.8%，到2000年这十五年的时间下降了11.4个百分点，进一步缓解了当时我国绝大多数农村的贫困状况。中国的贫困问题从普遍性发展的特征逐步向分散性和相对性贫困发展。在国家八七扶贫攻坚计划实施后，经过七年的实践，我国的贫困人口从总体上减少了4791万人，平均每年减少700万人。其中，我国划分的重点扶贫开发的贫困县的贫困人口从1994年的5858万人，到2000年减少了4148万人，减少到1710万人。尤其是在1997年到1999年的三年时间，我国的贫困地区每年可以有800万人解决温饱问题，由此在2000年的年底，我国的八七扶贫计划的基本目标已经基本实现。

这一阶段实行的主要有利于农民减贫发展的政策有：积极促进土地政策的发展，让农民拥有更多地土地经营的自主权，最基本的就是要坚定不移地在农村实施家庭联产承包责任制度，强调在新一轮的土地政策发展中，从1993年开始，农村所拥有的土地实现30年不变的状态，同时为了促进乡镇企业的发展，国家也相继地提出了一系列鼓励农民自主创业，支持乡镇企业发展的政策，并积极地支持乡镇企业进行改革，并从1997年1月1日开始国家开始实施《乡镇企业法》，明确地表明了国家能够通过一系列的税收和信贷政策来推动各大乡镇企业的发展，并于1994年开始我国开始实施农产品低价收购的保护政策，并放开了农村劳动人口限制向乡镇流动的政策，进一步减轻了农民发展的负担，并在实施中取得了显著的成果。

主要的表现有：（1）积极地鼓励农村劳动人口向城市流动，这对农村贫困地区的减贫具有积极地促进作用。20世纪80年代以来到90年代初期，我国城市人口迅速发展，这与农村人口的城镇流入息息相关，给城市的交通、治安和就业带来了巨大的负担，基于这种情况，中国政府决定制定相关政策盲目地限制农民工的流动，直到1992年，才从盲目性的限制人口流动政策转变成宏观调控下的有序流动政策，并对小城镇的户籍制度进行了改革，出台了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，对农民实行了当地城镇的有效地户口制度，由此加剧了城镇化发展进程，也为农村地区的人口脱贫发展提供了路径。（2）适当地减轻农民的发展负担，对农民的减贫发展有着短期性的支持效应。这一时期国家减贫策略的突出表现还在于适当地减轻农民的负担，基本的表现的就是减少农民赋税，提出了控制“三提五统”的征收比例以及“两工”的发展数量。有效地清理了涉农的各项收费项目，集中治理了农村的“三乱”问题，并取得了一定的运作成效，有效地减轻了农民的发展负担。尽管如此，同年我国农村居民直接承担的赋税负担的总额达到了1247亿元，平均每人赋税大约为140元。其中农民所缴纳的农牧业赋税、农业特产税等各项税务为307亿元；农民直接缴纳给村的统筹费用为601亿元；农民义务承担的其他各项社会税务339亿元，包括政策性的收费、罚款、集资等费用。所以说这种方式对农民的减贫效应是短期性的，农民依然要承受一定的税务负担，这对极度贫困的人口来说，赋税金额是非常巨大的。（3）政府适当地增加了贫困地区的人力资本投入，对农村减贫有着积极地效果。1986年和1993年国家分别颁布的《义务教育法》和《中国教育改革和发展纲要》明确地指出了，中国在未来的发展中必须实现的两个基本的发展目标，也就是到20世纪末我国要通过一系列的政策措施普及基本的义务教育政策和基本扫除文盲这两个基本的目标，而这两个基本目标的实现。最基础的也是最难的当属农村，尤其是贫困地区的农村。所以从1995年，国家实施了贫困地区的义务教育工程，投入国家财政116.5亿元，专项财政款项达到39亿元，用于贫困地区的校舍改建、教师力量扩展和教学设备购置等项目，并取得了显著的发展成效，有效地改善了农村贫困地区的教学条件，对于农村人口的人力资本的提升起到了显著的推动作用，为贫困地区的长期脱贫起到了可持续发展的效应。（4）开发性地提出了农村社会保障政策。这一时期的农村扶贫救助主要有农业救灾和五保户的供养以及特困户的救助等形式。其中农业生产救灾和特困户的救助属于基本的应急性的社会保障，取得的是短期性的效果，主要以维持同期居民基本物质生活水平为准则。国务院在1994年颁布了《五保户农村供养的工作条例》，有关农村的五保户供养的资金主要来源于农民上缴的村提留的乡统筹资金。农村的大病医疗救助可以直接向特困县倾斜，对有效缓解特困户的救灾负担和由于大病给家庭收入和消费带来的经济负担起到了积极地作用，但是因为贫困救助范围广大，实际落实到个人的救助资金有限，所以这一时期贫困户从救助资金中的收益十分有限。关于农村医疗保障从20世纪80年代末到90年代初国家尝试了几次，决定恢复农村的合作医疗制度。但直到1997年国务院联合六部委颁布了《关于发展和完善农村合作医疗的若干意见》，明确地指出了要实现“人人享有的初级的农村基本卫生医疗保健”，争取到2000年在多数农村地区建立起各种形式的有利于农村医疗发展的农村合作医疗制度，但是此时由于政府政策资金的投入限制，制度性的设计没有取得明显的成效。

湖南省在“八五”期间，扶贫开发的主要应对措施是将计划性的扶贫开发和宏观经济政策有机地结合起来，目的是为了通过促进贫困地区经济的发展来有效地缓解农村的贫困状况。20个世纪80年代中期改革开放的基本国策顺利展开。省内绝大多数的农村地区开始凭借自身的发展优势，使得自身的经济得到快速增长。但是，由于受到地理、环境等资源方面的限制，一些贫困地区在经济、社会、文化等方面与其他相对贫困地区之间的差距逐步拉大。因此就必须考虑在全省范围开展扶贫开发计划，以帮助广大贫困群众摆脱贫困，进而促进生产条件的提升，这就要进一步解放和发展生产力。这一时期在全国人大六届四次会议上决定将“老、少、边、穷”地区脱贫纳入到国家基本发展项目中，并列入“七五”计划中。1986年，我国政府成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，开始有计划推动贫困地区扶贫工作的展开。主要的任务就是组织、领导、协调、监督和检查贫困地区的扶贫工作。从此，我国进入了一个大规模的、有计划的、有组织的农村扶贫阶段。在国家贫苦县划分中，湖南省一共有31个贫困县被确定，并正式纳入到国家和省的重点扶持计划中。从1986年到1993年，这七年的时间，通过全省人民的共同努力，湖南省贫困地的人均收入从1985年的687元增加到1993年952元，全省农村未解决温饱的贫困人口从原有的551万人，下降到433万人,贫困发生率减少了1.8个百分点，下降到8.2%。