网络时代的到来，成就了中国“网民数量世界第一”的地位和影响社会潜能巨大的网络公共领域。在互联网时代，处于网络公共领域中的每一个人都可以用网上调查、微博、新闻跟帖、网络签名等形式，轻而易举地成为网上信息的创造者和传播者，这就为公民开辟了一个利用网络技术工具表达自我、参与互动的舆论平台。而网络舆情对民主政治生活的影响是：由于诸多的网民不断传播消息和发表自己的观点，会相互感染和影响而增进对公共生活的关注热情，如果进一步形成舆论中的“主流意见”，还会对政府的秩序供给形成压力，影响其决策的执行和治理目标的实现。显然，因为有了网络这个“互联互通、自由表达、平等对话”的舆论传播载体，人们在网络公共领域表达诉求和提出政治见解变得相对容易，网络还将政治表达中空洞的人民还原成生动的个体，沟通者可以在虚拟的现实中直接发表意见，从而保障了沟通中个性的释放，进而激发公众关注政府的作为，激发希冀参与公共事务的积极性。“当下有87.9％的网民非常关注网络监督的作用，当遇到社会不良现象发生时，99.3％的网民会选择利用网络曝光。”[8]在网络技术迅速发展和广泛应用的今天，网络事实上已超越了技术功能的范畴，成为深刻影响人文生态及社会意识形态发展变化的重要载体，对政治参与、经济发展、舆论导向等各方面的公共影响力正日益加剧，“网络问政”开始跳出虚拟空间的隐性平台，走向反映民主政治和表达公共理性的现实世界，对推动中国社会的民主政治进步和公民社会的成长起着越来越重要的作用。
一、网络民主对科学决策的作用
1.集中民智，网络成为政府实现公共决策的重要形式
依现代公共选择学派的理论，社会权力主体在制定政策时，因受制于政策主体的自利性与狭义性，往往会在选择政策方案和制定政策时忽略社会公众其他方面的利益诉求[9]，有从自我角度出发强化某种集团利益的倾向性，从而容易在政策关注方面形成利益视域的盲区。从中国的公共行政实践看，受政治上长期存在的传统专制文化影响，过去政府制定的公共政策往往存在着不公开和不透明的现象，绝大多数公众无法利用有效的民主渠道来维护自己的权益，或者说即使有渠道，也会因为公民维权的代价太大而被迫放弃。近些年来，由于中国政治环境的改善和民主进程的加快，在公共决策过程中的某些领域、某些环节已出现了公众能够介入甚至可以广泛参与的局面。但是，网民通过参与活动对政府最终决策发生影响的行为往往缺乏有效的法律制度保护，其作用也十分有限。如今随着网络的日益普及，互联网成为公民行使知情权、参与权、表达权，进行政治参与的重要工具，特别是网络平台所具有的虚拟和个人身份隐匿以及平等互动的特点，改变了过去在官民之间实际存在的话语权不平等的状态，颠覆了传统政治方式和政治过程的隐秘性和封闭性，从而为公众的政治参与活动开拓了新的公共领域空间，使以往在传统大众传媒无法实现的个人表达和言论自由得以展开和表现，人们长期以来被压抑的政治参与热情重新得到了释放，网络民意作为一种新的政治参与方式浮出水面，事实上在推动着中国的民主政治进程。从政府管理的视角来说，互联网成为人们意见表达平台的同时，也为党和政府提供了一个新的执政平台、一种与群众对话的沟通方式。政府完全可以做到通过网络这一媒介问政于民，从而为自身提升管理能力和吸纳民智、开启社会的民主政治进程，进而进行科学决策提供充分条件。同时，网络还创造了一种更为直接、快捷的公众民主监督渠道，扩大了监督的广度，增加了监督的深度，使公民能够充分发挥民主监督的主体地位，构成了最为直接的民主形式。[10]
2.网络舆情成为决策调整的科学依据
网络舆情反映出的主流民意具有重要的参考功能。公共政策的唯一参考来源是社会的需求，社会不断发展变化，要求国家及政府就相应的公共政策及时做出调整，而这些调整又要求决策者对社会深入洞察。洞察过程就是社会各种力量博弈的过程，公民通过网络及时表达其利益诉求和见解，既可形成主流舆情民意，同时也迫使政府必须参考并满足这一主流要求，在一定程度上影响和制约着公共政策的决策。改革开放以来，中国政府决策的最大特点就是广开言路，虚心倾听民意。个人所得税最近五年不断调整就是中低收入阶层通过网络不断推动的结果。第一阶段是个税密集调整期。面对生活改善需求和物价上涨压力，网民呼吁：“当初800元属于高收入，但二十几年过去了，个税扣除标准之低，都快盯上农民工的打工钱了。”[11]从2005年到2007年短短两年间，两次决策提高个税起征点，以增加中低阶层实际收入。这种公共政策的连续调整体现了网络民主的巨大作用，证明了马克思“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度”[12]观点的真理性。第二阶段是理性完善期。两次调整后专家和网民仍呼吁继续提高起征点。在政府引导下专家和网民两年多来在网络上积极谏言，并反复论证，认为税基、税率、税级及个体差异的综合改革是保护中低收入阶层收入、彰显公平的科学方法。目前个税改革已启动，可见网络民意对政府决策的参考功能更需上升为理性的网络民主表达。
3.了解民意，网络成为政府解决民众诉求的主要途径
“网络问政”近年来在中国之所以受到关注，其根本原因在于网络的隐匿属性解决了过去公民不敢直接行使意愿表达权的困境。在网络平台面前人人都有麦克风，没有了人的高低贵贱之分，而且处在网络环境中的网民亦难以知晓对话者社会职务及其级别大小，这就使得很多人平时在公共场合不敢说、不方便说的话，此时都可以通过网络方式表达出来，没有经过机构部门层层过滤的出自不同利益群体的诉求信息，才更能显现出最原始的社情民意。以社会舆情的收集能力来做比较，过去政府管理者在公共领域获得的信息量往往不足，这是因为大到国家领导人，小到地方政府官员，都不可能有大量的时间去到所辖的各个地区视察，也不可能有大量的时间去普通民众家做客。然而因为有了网络这个平台，更多的民众可以方便地进行自主发言表态，政府则可以更高效、更便捷、范围更广地搜集民意。如近年来人民网联合国家行政学院、中国人民大学所进行的一项网络调查显示：69％的网友认为，“网络问政”是党政官员了解民意的有效方式，为此他们对“网络问政”推动中国民主政治建设充满了期待。
二、网民非理性参与的反民主危害
网络民主虽然没有严格的制度形态，但是已经成为社会中政治形态发展的新样态，是公民深入参与政治生活的便捷方式。在互联网上，由于可以比较充分地表达意见和观点，以匿名为主的网络世界被网民视为真实意见的公开领域和民主讨论的集中场域。但是，网络水军的出现使得互联网的这种性质发生了改变：利用匿名注册成千上万的账号，网络水军的少数人却可以在表面上形成“主流意见”，甚至不惜捏造事实故意诋毁。总体而言，网络水军建造了虚假的民主，以表面的众声喧哗压制了民主讨论的实质内容，混淆了广大网民的视听，造成了对网络民主的损害。
“网络水军”以营利为目的，受雇于网络公司或企业，在各种论坛、社群网站、聊天群中发帖造势、暗中删帖或故意发布所谓“权威”观点影响公众的判断力。有些人蓄意在网上大肆炒作热点话题和事件，编造假新闻，发布假消息，散布网络谣言，以吸引公众的眼球，引起关注，进而吸引企业投资，打造灰色网络利益链。有些网络水军制造虚假民意，罔顾事实，恶意诽谤，混淆视听，左右网民思维，扰乱公众舆论，使网络信息的可信度大打折扣。有的在网上发帖诬陷、攻击、毁谤竞争对手，严重影响了网络民意的真实性。因为“群体极化”效应的存在，网络水军造成的危害更加严重。“群体极化”是由美国学者凯斯·桑斯坦提出的，他认为，所谓的“群体极化”现象是指“团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点”[13]。法国著名的社会心理学家勒庞认为，在“这样一个非理性、易激动、少判断、好左右的群体里，要走向极端看来并不困难”[14]。德国学者诺埃勒·诺依曼的“沉默的螺旋”假说认为，由于网络传播具有匿名性，因此个人的话语权得到充分的扩大和释放，在“从众心理”的驱使下，网民通过转帖、跟帖等形式促成网络舆论的形成。“群体极化”能使占主导地位的意识形态得到增强。有关数据显示，“群体极化”现象在网上发生的比例是现实生活中的两倍多。由于只在自己认同的“群体”中交流，与其他“群体”隔离，对其他观点知之甚少或不以为然，因此最终形成极端的观点，把他们的主张推向不受理智约束的边缘，进而使得非理性声音涌现、汇集、凝聚，形成一股强大的力量，产生网络舆论强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”，误导了网民对事件的认识和理解，影响了网上意见的真实互动，侵犯了公民权益和公共利益，危害国家安全和社会稳定。如果监管不力，必将干扰政府决策和社会和谐，甚至引发社会动荡，其危害应引起高度重视。
三、加强管理，实现网络的民主参与
1.强化对网络秩序的监控与规制供给，健全社会公众的利益表达机制
网络事件的基本发展轨迹是：普通民事或刑事案件发生—信息不透明—网上猜测、质疑之声愈益强烈—报刊、电视等传统媒体不断报道—网民情绪激愤—事件矛盾激化—政府领导表态—报纸、电视、网络等新老媒体立体式互动传播—问题解决。这种方式固然是最便捷、低成本、高效率的，却映射出网民在表达诉求、维护权益方面的“网络依赖症”，进而折射出利益表达机制的短缺和不足。在利益主体多元化的社会，好的制度并不表现为其中没有矛盾或冲突，而是表现为能够容纳矛盾与冲突，并有化解矛盾与冲突的能力。[15]有学者认为，如果公众在狭窄的利益诉求制度下缺乏其他表达渠道，全都依赖网络进行表达，社会秩序就会趋向紊乱，民主诉求就会成为一种不可控的网络暴力。所以，应畅通网内网外的民意诉求渠道，在坚持平等参与和共同协商的原则下，尊重网络民意所体现的公民责任、公共意识、平等观念和法制精神，完善人民代表大会制度、信访制度和司法制度等权益表达机制，促进网络民意与体制内外的各种民意有机结合，提高民意诉求在民主、科学、理性和法制等方面对公共决策的影响力。
2.加快规范网络参与秩序的网络立法
亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中利用“政治参与/政治制度化＝政治动乱”[16]这个公式说明，当政治制度化不成熟时，失去控制的政治参与必然导致政治动乱。当前，伴随着网络发展衍生出的网民政治参与非理性诸现象，与中国网络应用、监管等方面法律法规的不完善有很大关系，这些问题如果解决不好，将威胁到社会的稳定发展。一是必须加快网络立法进程。要抓紧完善中国互联网法律法规体系，构建完善的互联网法治体系。从实践经验特别是美国等国的立法经验看，中国应出台更高层级的法律规范。要加快推进《互联网信息服务管理办法》的修订工作和《中华人民共和国电信法》的立法工作，颁布《信息网络安全法》，以法律的形式全面系统地规范政府、组织和个人在网络环境中的责任和义务，做到有法可依，打击网络违法犯罪行为，维护正常的网络秩序。二是严格落实政府信息公开条例所规定的“公开为常态”的原则，明确政府信息公开的程序、范围和方式。除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私之外，其他涉及政府工作以及与公众社会生活密切相关的各种政策都要公开，保障公民的知情权，打造“阳光政府”。三是要完善网络相关配套法律。要强调法律的普适性，通过司法解释，将已有法律规范的应用延伸到对互联网的管理上，在部门法中要体现与网络相关的内容，统筹协调与现行法律的关系，同时，加大执法力度，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，为网民政治参与的健康发展提供良好的法律环境。
3.普及民主观念，增强公民意识
网络水军对信息时代的民主有着比较严重的危害，但是，“流言止于智者”，具有较强民主观念和公民意识的个体，都不会轻易相信网络水军混淆视听的言论。虽然民主的本意之一是多数人的决策，但是，这种决策并非简单的数量对比，而是个体经过理性判断之后的结果。在面对网络水军的虚张声势时，理性的态度是维护民主的基本武器。换言之，对抗网络水军对民主危害的最有力手段，正是民主自身。首先，培养和普及民主观念。这可以从源头上遏制网络水军对民主的危害，使其任何颠倒是非的伎俩都无法得逞。其次，提高网民的信息素质。所谓信息素质，指的是对各种信息进行甄别、筛选、总结和分析的能力，这在信息时代得到了前所未有的强调。面对网络水军所设置的陷阱，信息素质不高的网民容易偏听偏信，缺少理性的判断，这也给了网络水军得以生存的空间。同时，信息素质还意味着网民应当自觉抵制不良信息并限制其传播。“当公众有着强烈的道德感和高度的社会责任感时，就不会去充当传播虚假信息的水军传播者，也不会成为推动虚假信息扩散的‘水民’。因此，加强公众在虚拟网络社会和空间的道德法律意识，增强网民的社会责任感，是消除水军负面影响，解决水军传播虚假错乱消息问题的重要环节。”[17]2011年，中央外宣办、工业和信息化部、公安部、国家工商总局四部门在全国范围内联合开展整治非法网络公关行为专项行动，打击那些为人们所深恶痛绝的“网络水军”，净化网络环境。
四、网络舆情对城镇化民主决策的影响——以异地高考为例
中国的城镇化是以人为核心的城镇化，而农民工的迁徙是中国人口城镇化的主要方式。农民工子女的教育问题成为一大社会热点，引起了人们的广泛关注与讨论。在中国，“异地高考”问题是政府在流动人口利益诉求由“流动权”向“移民权”转变过程中必须面对的课题。目前，“异地高考”问题引发了大量的网络舆情，媒体、专家、普通网民纷纷通过网络的形式来表达自己的价值主张和利益诉求。目前，“举家迁徙”的模式逐步盛行，迁徙类型也由最初的生存型向发展型转变，流动人口在城镇化过程中逐步掌握了一定的经济资源、社会资源、文化资源，社会地位得到有效提升。社会地位与社会诉求是紧密相连的，社会地位得到有效提升之后，关于“异地高考”的诉求逐渐浮出水面。借助网络平台，流动人口逐渐成为“异地高考”政策制定的有效博弈力量。
从2008年全国人大代表提出解决外来务工人员子女就地高考问题，到《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》征求意见的出台，再到《教育规划纲要学习辅导百问》的推出，“异地高考”这个议论了两年多的问题，在2011年“两会”上颇有“拨云见日”的迹象。同时，这个极具统筹性质的改革之举也让教育改革有了新的契机。在2011年的“两会”上，异地高考问题成为关注热点，见表5-1。
表5-1两会GOSO热榜——话题热榜[18]
续表
2011年3月6日，教育部部长袁贵仁在列席十一届全国人大四次会议时透露，教育部正在研究异地高考问题，因为涉及的人比较多，所以该问题比较复杂，北京、上海都在研究办法。消息一经报道便引起舆论的高度关注。2012年9月1日，国务院办公厅发出文件，要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。截至2012年11月30日，北京最新出台的政策显示，外地户籍考生暂不能在当地报名参加。广东规定2016年起租房者子女可异地高考。2014年7月30日，国新办举行新闻发布会介绍《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（简称《意见》）有关情况。《意见》称，改进城区人口500万以上的城市先行落户政策，建立完善积分落户制度；居住证持有人随迁子女逐步可在当地高考。
“异地高考”网络舆情与国家、地方政策的联动性表明：大众麦克风时代，公众作为一支影响教育决策的有效力量登上了舞台。随着社会信息化进程的加速，互联网、手机等新媒体的普及，以往因表达渠道不够畅通而被压抑的表达欲望得到宣泄和释放，原本处于内隐状态的教育舆情逐渐外显，影响公共事务和决策议程的能力不断增强，教育舆情逐渐成为教育政策博弈的力量。因此，在处理“异地高考”问题上，政府必须处理好与媒体、公众之间的关系，引导舆论、倾听民声，为自己营造良好的舆论环境。而网络舆情也有效地影响了政府决策，实现了公众共同参与的民主决策。
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