“参与式预算”十年路

北京人大　桂田田

今日上午9时，十二届全国人大三次会议各代表团将召开全体会议，审查预算草案报告。对于在浙江省温岭市人大常委会工作快满十年的林应荣来说，这也是一件与自己密切相关的事情。他对预算，尤其是“参与式预算”有着特殊的感情。办公桌的最后一层抽屉里，林应荣悉心保存着一份五年前省委主要领导对“参与式预算”的批示意见。

2005年，温岭市新河镇在审议镇财政预算时，邀请民众参与并开展民主恳谈，由此拉开参与式预算改革试验的序幕。“这是一个自我革命的过程。”温岭市人大常委会主任张学明向北京青年报记者坦言，无论是理念的转变抑或是路径的选择都并非易事，“所以我们用了10年来做这一件事”。

现　场

这笔钱该怎么花？

近百名市人大代表和公民走进市政府会议中心。听完市财政局和民政局的情况汇报后，分成5个小组对2015年的预算编制进行分组恳谈。坐在一旁的温岭市民政局局长李君标拿笔逐个记录着，他清楚地知道，代表的接连追问意味着什么。

今年1月19日，对于李君标来说有些特别。

作为温岭市民政局局长的他，首次代表民政局登上部门预算民主恳谈的“展示台”，就本年度的“花钱计划”向人大代表、公民代表征询意见。

“老实说，压力不小。”李君标告诉北京青年报记者，与以往的预算编制程序相比，今年最大的变化是民政局“直面”公民代表。“公民代表多来自基层。可以说，民政资金的安排怎样更加科学、执行力怎么提高以及对资金使用绩效的考评都是大家十分关心的。”

李君标的此番预判很快得到“印证”。

下午不到2时，近百名市人大代表和公民便早早地走进市政府会议中心。听完市财政局和民政局的情况汇报后，分成5个小组对2015年的预算编制进行分组恳谈。

今年，温岭市民政局的支出预算计划为19800.9万元，比2014年净增2895万元，增幅17.13%。一些需要大额度资金投入的项目，由此成为关注焦点。

“基本建设类项目，民政局只有社会福利中心建设这一项，此项目目前征地已经完成。然而真正启动则需要3000万元，可今年只安排了1000万元资金，是否可以增加金额？”、“如果实在因为资金分配紧张，导致项目无法建设动工，是否可以先将这部分资金用于其他项目？”……

坐在一旁的李君标拿笔逐个记录着，他清楚地知道，代表的接连追问意味着什么。“截至2014年年底，温岭市老年人口已经突破22.7万了，占据全市人口的18.7%，到目前为止，这一数字还呈现上升趋势。”他告诉北青报记者，如果社会福利中心能尽早落成，将有效缓解民政部门所将面临的养老负担，而目前摆在他们面前的，正是有限资金的分配问题。

恳谈结束后，他将代表提交的90多条意见和建议向市委、市政府领导汇报，社会福利中心启动资金的投入最终会否发生调整，将在3月9日召开的市第十五届人民代表大会第四次会议上得到答案。“吸纳民众意见的预算草案将提交市人代会审查。只有安排资金到位了，才能启动解决问题。”他说。

除了民政局，在短短一周的时间之内，国土局、商务局、经信局、东部产业集聚区管委会、教育局、交通局等单位的负责人陆续就账本“问计”老百姓。而这一恳谈模式在温岭的发展，已有了10年的历史。

缘　起

他们为什么“吃螃蟹”？

2005年7月，新河镇决定将预算细化，向所有代表和公众公开，然后请他们对预算草案提出调整和修正。经过恳谈后，政府车辆购置费从70万元调整为50万元。

2005年初，一笔财政赤字让刚刚上任的温岭市新河镇党委书记金良明感到头痛。

由于国家政策的调整，镇政府2004年的财政收入里，土地出让金减少了几千万元，高达5500多万元的财政赤字，让镇领导班子在制定下一年预算的时候犯了难。

为解决这个难题，新河镇决定将预算细化，向所有代表和公众公开，然后请他们对预算草案提出调整和修正。

2005年7月27日上午，新河镇十四届人大五次会议开幕。那一天，赶到会场的镇人大代表们发现，会议多了一项议程——预算恳谈，发放的会议材料里也多了一份《新河镇2005年财政预算（说明）》。

在这份说明里，每项预算支出的具体用途被详细列出，例如行政管理费1600万元、车辆购置费70万元等等。

对于这场开启预算改革的“实验”，当时在场的媒体记录道：“台上台下都有些不适应，台下代表人手一瓶水边喝边提问，台上领导人手一支笔边答边擦汗。”

时任镇长戴美忠在回应70万元车辆购置费的问题时坦言，镇政府用车一直有困难。“我跟书记两个人用一辆别克，另外有三辆普通桑塔纳，一辆用了13年，一辆用了11年，最新的一辆也用了9年。”在这样的情形下，镇里打算新买一辆别克、一辆面包车，再添两辆桑塔纳，预计花费70万元。

18个问题抛出、回答之后，恳谈的实际效用开始发挥。

此后，新河镇针对这次恳谈召开了人大和镇政府班子的联席会议，会上形成的《关于2005年财政预算报告项目调整的说明》明确：政府车辆购置费从70万元调整为50万元，自聘人员经费从75万元缩减到70万元……这份修改过的财政预算最终通过。

虽然只是几个项目支出上的数字调整，但在温岭市人大常委会主任张学明眼里看来，整个过程里的博弈却一点也不轻松。“让人大代表和公民参与到预算的制定过程中来，这意味着什么呢？就是原先由政府自己决定的事情，迎来了外部力量的参与。我们好多领导讲，花时间、花精力制造麻烦，因为这等于让他们自己把自己的部分权力‘卸掉’。所以这是一个自我革命的过程，是非常艰难的。”

扩大——“他们还不知道民主恳谈的滋味”

2008年，温岭市人大常委会首次“试水”部门预算民主恳谈，市一级参与式预算由此开启。当时将交通局列为预算民主恳谈对象，不仅交通局领导“有些想法”，财政局的领导也吐了“苦水”。

2008年1月13日，温岭市人大常委会举行2008年部门（交通）预算民主恳谈会，首次“试水”部门预算民主恳谈，市一级参与式预算由此开启。

温岭市人大常委会财经工委主任何培根还清晰地记得，把交通局列为预算民主恳谈对象的过程，并不是那么一帆风顺。

“先是交通局的领导‘有些想法’，当时交通局的局长已经52岁了，按照当时的规定，领导干部53岁往往就要退居二线，他内心里是不希望搞这么一次试验的，他们还不知道民主恳谈的滋味。”

此外，财政局的领导也向何培根吐了“苦水”，“当年，交通部门的预算盘子占据了全市总预算资金的五分之一。财政局领导担心，一旦代表和民众都知道了详细的预算情况，如果财力保证不了怎么办？”

征得温岭市委同意和市政府的支持后，2008年交通部门28081万元（含计划融资）的预算报告，最终出现在了民主恳谈会的现场。

一年后，水利部门加入到恳谈队伍之中，详细地公布了2009年计划安排的50多项总额为4160.5万元的预算支出，并对每项预算安排的依据、落实预算所采取的措施进行了说明。部门预算民主恳谈由此进入了常态。

“部门预算民主恳谈的开启，才刚刚拉开市级参与式预算的序幕。”张学明告诉北青报记者，目前温岭在市级层面已形成较为完善的预算审查监督体系。人代会召开前要进行部门预算民主恳谈、代表工作站预算征询恳谈、预算项目初审听证、常委会初审票决部门预算草案，人代会上要听取政府预算报告、分代表团专题审议部门预算、票决部门预算，人代会后要开展预算绩效监督。

参与——谁能参与预算恳谈？

温岭市人大常委会设立了预算审查监督参与库和专业库。目前专业库有500多人，参与库有4万多人。每场部门预算恳谈会抽取的人数都在100人以上。

在何培根看来，参与式预算所要解决的，是民众需求和政府决策不一致的问题。因此，把参与预算恳谈的机会赋予谁，也颇为关键。

温岭市泽国镇提供了乡镇一级的参考样本。

2005年，泽国镇试行“城建基本项目”民主恳谈，由民众直接参与城镇建设项目资金预算安排决策过程。通过乒乓球摇号的随机抽样方式，按照1000名人口以上的每村、每个居委会4人，1000名人口以下的每村、每个居委会2人的原则，从全镇12万人口中抽选产生275名民意代表（现称为民众代表）。

而参与温岭市部门预算恳谈的代表，则从温岭市人大常委会设立的预算审查监督参与库和专业库中随机抽取产生。

温岭市人大常委会办公室副主任林应荣向北青报记者介绍，目前专业库有500多人，由熟悉预算及相关专业知识的人员组成；参与库目前有4万多人，有各级人大代表、村民代表以及外来人口代表、纳税大户等，每场部门预算恳谈会抽取的人数都在100人以上。

对于普通公民而言，“自主报名”是参与恳谈的重要途径之一。2010年，时年68岁的温岭退休工人叶满河在《温岭日报》上看到了《关于公开邀请公民参加部门预算民主恳谈的公告》，就报了名。老叶坦言，因为老年人乘公交车难的问题比较严重，作为一名普通公民的他想“提提意见”。2010年1月，老叶接到了温岭市人大的回复电话，请他作为一名公民代表参加部门预算恳谈会。从那一年起，部门预算恳谈的大门正式向温岭普通市民打开。

新修订的预算法第45条规定，县、乡两级人大举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人大代表，听取选民和社会各界的意见。好多专家和媒体将此条文解读为“温岭元素”。

为了保证参与式预算的“可持续性”，2011年，温岭市人大常委会审议通过《温岭市市级预算审查监督办法》，将市级参与式预算的主要做法列入其中，成为市级预算审查监督的必经程序。

推　广

“温岭模式”可否推广？

2010年6月，时任浙江省委书记的赵洪祝批示，希望温岭市认真总结完善，各地乡镇基层可结合实际加以借鉴。温岭有关负责人表示，“我们将按照新预算法的要求，推进预算监督再出发。”

2010年6月，时任浙江省委书记的赵洪祝在省人大常委会研究室提交的一份调查报告中批示：“温岭市实施参与式预算的做法，是扩大公众有序政治参与、推进公共财政规范化建设的有益探索，对于加强基层民主政治建设、促进政府职能转变、构造和谐社会具有积极意义。希望温岭市认真总结完善，各地乡镇基层可结合实际加以借鉴。”

但参与式预算究竟最适合哪个层级？“温岭模式”又是否具备复制推广的可能性？

“乡镇是最低层级的地方行政建制，公共预算支出安排与民众联系最为直接。而且乡镇预算编制并不复杂，对参与者预算专业知识的要求不高。实践经验表明，乡镇、街道适合推行参与式预算。”温岭市委民主恳谈工作办公室主任陈奕敏告诉北青报记者，“但是，财政预算收入的构成却对参与式预算产生影响。”

陈奕敏介绍，乡镇政府的财政收入主要由“预算补助收入”和“非税收入”两大类组成，“预算补助收入”包括“专项补助”“转移支付补助”等等，“非税收入”主要有“政府性基金收入”“国有资本经营收入”“国有资源有偿使用收入”。上述各项财政收入中占比最大的是“政府性基金收入”，也就是土地出让金。

“但土地出让金收入是不稳定的而且是难以预测的。”他接着说道，“在财政年度内，土地能否顺利卖出、以多高价格卖出，并不取决于政府的主观预测，而是受制于国家政策等众多因素。”相对而言，县市一级政府的财政收入主要是税收，“有相对稳定的税收收入，一些必需的和重点预算支出安排还是能够保障的。”陈奕敏认为，从财政收入的构成角度来看，县市一级最适宜推广“参与式预算”的做法。

分析认为，“温岭模式”的另一重要价值体现在人大预算审查职能的发挥。“也就是说，要改变程序性审查为实质性审查。”陈奕敏表示。

“今年刚好是参与式预算实施十周年，我们将按照新预算法的要求，推进预算监督再出发”，据林应荣介绍，在3月9日马上要召开的市十五届人大四次会议上，温岭市将实行全口径预算“四本账”分本审批和表决制度，深化部门预算人代会票决做法，在全国县级城市首次试行预算修正议案，提高预算审查实效。

“温岭参与式预算模式”报道何以成功？

刘维林

2015年3月7日上午9时，十二届全国人大三次会议各代表团召开全体会议，审查预算草案报告。结合这个重要的时间点，北京青年报记者桂田田以《温岭：“参与式预算”十年路》为题，详细梳理了“温岭模式”的来龙去脉。该文获得了今年全国人大新闻奖通讯类一等奖。

改革开放30年来，我国的经济社会发生了巨大的变化，民众的民主诉求也随之不断增强。作为协商民主的原创地之一，2005年，浙江省温岭市新河镇在审议镇财政预算时，邀请民众参与并开展民主恳谈，由此拉开参与式预算改革试验的序幕。

在“温岭模式”出现之前，当地大多数老百姓对于政府怎么花钱并不是很关心，一提到“预算”，都觉得离大家的生活很远。而随着“温岭模式”逐渐成熟，从最初的“干部群众面对面沟通”到后来的“恳谈必在决策之前”，再到如今的“参与式预算民主恳谈”，老百姓的观念与能力逐渐发生转变——从感觉遥远到开始关注，从一知半解到逐渐具备参与政治的专业能力。

作为一名跑全国人大的时政记者，桂田田一直关注地方预算改革。作为各级人民代表大会审议的一个重要议题，审查政府预算是人大代表人民监督政府收支运作的途径和窗口。可以说，如何管好政府的“钱袋子”是长期以来备受争论的话题，也是公众了解人大工作的一个窗口。《温岭：“参与式预算”十年路》一文，从微观层面出发，以丰富的故事和细节，诠释了人大工作的监督效力。

好的通讯作品既要讲好故事，也要寻求报道角度的创新。本文作者赴温岭当地进行扎实的采访，将“十年”作为一个时间坐标轴，回溯参与式预算走过的十年历程，寻访重要历史节点的见证者，将“温岭模式”脉络和进展，通过丰富的细节，进行了清晰的梳理。

迄今为止，这场试验已经走过了十年。但参与式预算究竟最适合哪个层级？“温岭模式”又是否具备复制推广的可能？为了解答上述疑问，本文讲述地方经验的同时，也追问了“预算民主”的实际效用，为读者提供了丰富的思考空间。这也许正是“温岭参与式预算模式”报道的成功之处。

（作者为北京市人大常委会副秘书长，第25届中国人大新闻奖评委）