唤醒沉睡的权力

浙江人大　史巧云

用足手中权力，增强监督实效，是各地人大一直寻求突破的新课题。可一直以来，质询、特定问题调查等一些较刚性监督方式，依然鲜见于人大监督现场。近日，云和县人大常委会在诸多质疑声中，以破竹之势，首次启动特定问题调查，以其“非一般”的成效，赢得赞誉一片。

云和县是位于浙江西南部的一座小城，平日里新闻不多，可最近颇受媒体关注。

因为当地人大干了一件非比寻常的事：首次启用特定问题调查，这在全省，乃至全国都是鲜见的。

因为这次调查直指敏感话题——财政存量资金，既摸清了当地财政“家底”，还激活了数亿“沉醒”的资金，破解了很多地方普遍存在的财政资金闲置和政府高额债务并存的难题。

还因为这次调查彻底改变了当地财政的“管家”理念：从“管”住钱向“理”好财转变。

可对云和县人大常委会来说，更重要的是启用了长期被虚置的监督权力，取得了“非一般”的成效，以实际行动发挥了“一线”作用。

启用虚置的刚性监督

2013年7月，云和县十五届人大常委会第十三次会议听取审议了县政府关于云和县2012年度预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告。

“2012年，政府性资金年末结余110752万元（社保资金专户结余21840万元）……”报告中的这些巨额数字，令常委会组成人员大为震惊，一边是每年10多亿元的刚性支出，压得县财政喘不过气，年年都得支付高额的利息向银行融资，另一边却有如此大笔资金“趴”在财政账户里“睡觉”。

财政资金闲置和政府高额债务并存的问题，再次引起了县人大常委会的高度关注。“其实这个问题，财经工委几年前就发现了，每年都会提出‘盘活’闲置资金的意见，中央和省财政部门也连续下发有关文件，可这个问题依然年年提年年存在。”有着多年审计工作经历的云和县人大常委会财经工委主任梁殷说起这些，一脸无奈。

2013年底，云和县人大常委会主任会议专题听取县审计局关于审计报告发现问题整改情况的报告，对存量资金的问题整改落实情况进行跟踪监督，可结果还跟往年一样：一边债台高筑，另一边存量资金依然“沉睡”不“醒”。

“看来得下些猛药，否则依然很难见成效。”这时，一些主任会议成员想到了特定问题调查，提议彻底清查一下全县到底有多少存量资金，为什么就一直盘活不了。可也有人顾虑，特定问题调查毕竟不是一般的调查、检查，自云和县人大常委会成立以来还从未启用过，全省乃至全国都鲜有出现，所以既无经验可借鉴，也无法预知启动后会出现哪些不可测的负面影响。

为此，县人大常委会决定由财经工委先对全县存量资金情况进行一次初步的摸底调查。“冰冻三尺，非一日之寒。”梁殷说，这是一个积淀多年的老问题，涉及40多个专项资金账户和60多个部门账户，情况复杂，涉及面广，仅凭财经工委几个人，根本不可能摸得清。

“如果连政府有多少‘家底’都不知道，谈何管好政府‘钱袋子’？人大要想有所作为，就要该出手时就出手！”2014年2月11日，县人大常委会主任会议向县十五届人大常委会第十八次会议提交了《关于提请开展财政存量资金特定问题调查的议案》。当天，会议审议了议案，作出了《关于组织特定问题调查委员会对财政存量资金开展调查的决定》。

在10天后召开的云和县十五届人大三次会议上，县人大常委会主任马国华作的常委会工作报告中，正式将这项调查工作作为县人大常委会2014年度的一项重要工作。听到这一消息后，与会人大代表备感振奋，可列席会议的政府部门负责人则心存顾虑。“特定问题调查不是一般的调查，它有着特殊的法定效力，能不顾虑吗？”云和县政府分管财政的副县长陈骏刚上任不久，便遭遇了云和县人大历史上的第一次特定问题调查，调查的内容又这么敏感，他直言，“压力不小！”

就这样，人代会一结束，在振奋、疑惑、顾虑中，由10余名人大代表、专家组成的特定问题调查委员会，正式展开了长达两个多月的调查工作。

激活沉睡的存量资金

今年3月开始，特定问题调查委员会通过走访、座谈、听取汇报、查阅资料、问卷调查等多种形式，对该县政府性存量资金情况正式开展全面调查，范围涵盖政府本级财政、65家一级预算单位和各乡镇（街道）截至2013年末的财政存量资金，以及截至2014年3月末政府本级财政存量资金的变化情况。

“这在云和县历史上还是第一次，在此之前，我们对存量资金的管理职能都分散在各科室，所以云和县到底有多少存量资金，我们也说不上来。”云和县财政预算执行局局长黄金娟表示。

从理论上说，特定问题调查委员会可以对该县各个相关部门、单位就相关问题进行调查，可仅凭这10多个人，要想查清这么一大家子的“家底”谈何容易。为此，调查委员会决定整合多方力量，分步实施调查方案，由审计局组织工作人员入驻县财政局，对县本级财政存量资金进行专题审计调查。同时，为了彻底理清这笔积淀多年的“糊涂账”，由县人大常委会办公室正式下发《关于开展财政存量资金自查的通知》，要求65家一级预算单位认真开展自查，并上报每个单位存量资金的“明细账”，包括每笔资金的数额、用途、进出账时间、项目编号等内容。在对相关数据进行整理汇总后，特定问题调查委员会再对部分预算单位进行抽查，并多次走访县财政局、审计局、国库支付中心等单位，详细了解县本级财政存量资金以及县政府性资金银行存款等相关情况。

为了确保调查结果的真实性，调查委员会还到当地金融机构调查了所有涉及单位的进出账情况。一位同行采访的记者惊叹“这招太狠了！”因为各个部门都有可能自查时隐瞒不报，或者在审计部门审计时蒙混过关，可他们绝不敢把大额资金放在办公室，所以进银行查流水，绝对是“釜底抽薪”的狠招。

经过两个多月的深入调查，调查委员会基本摸清了云和县财政的“家底”：截至2013年12月31日，县本级财政和65家一级预算单位存量资金共计142370.19万元（不含社保资金专户结存），其中政府本级财政125166.28万元，预算单位17203.91万元。本级财政和预算单位无法收回的暂付款4319.34万元，实际存量资金为138050.85万元。其中，最早形成结转的项目已经结转14年（预算单位），连续结转5年以上的资金有919.37万元。

调查委员会还发现，造成大量资金积淀、闲置的其中一个重要原因就是预算执行率偏低。这次调查发现，全县共65个一级预算单位，其中预算执行率低于80%的单位，2011年有9个，2012年有21个，2013年有15个，部分单位的预算执行率甚至不到60%。

“这次调查真是太彻底了，看到这组数据，我们也被吓了一跳。”黄金娟说，以前财政部门管账的人，一般都只关注资金安全，每一笔支出、收入首先考虑的就是其合法性和安全性，根本没有理财的概念，现在看来，要管好这本财政大账，不仅得“管”好、“用”好，还得“理”好，要想办法让“死”钱变“活”，让财政资金效益最大化。

调查期间，云和县政府和财政部门收到特定问题调查委员会要求建立政府性财政间歇资金统一调度机制，活用间歇性资金，做好政府性债务的临时调剂、偿还工作，降低政府融资成本等意见后，马上采取了一系列有效利用闲置资金的举措。截至5月8日，在没有新增政府直接债务的前提下，偿还到期债务本金0.71亿元；通过间歇资金的统筹调度，激活存量资金2.37亿元，节约了600多万元的融资成本。

此外，县财政局还及时与各银行签订协议，所有财政专户超过50万元以上的资金，年存款利率提高至1.15%的协定利率。同时，将原闲置的银行活期存款1.2亿元变为定期存款。据副县长陈骏介绍，下一步县财政还将通过引入竞争性存款的方式，进一步提升财政资金的保值增值率，预计一年可增加600多万元的利息收益。

倒逼政府出台理财机制

5月29日，云和县十五届人大常委会第二十次会议听取审议了特定问题调查委员会关于财政存量资金的调查报告，并作出了《关于盘活存量提高资金使用效益的决议》。

7月7日，县政府为落实决议精神，专门下发了《关于进一步加强财政资金管理的意见》，出台了一系列“理财”举措：实行全口径预算编制，将财政预算款、专户收入和事业收入等政府性资金全部纳入部门预算管理；对当年度预算执行率低于91%的部门，财政部门相应核减其下一年度预算；定期清理结余资金，加大历年结余资金的统筹力度；通过协定存款、提高定存比例、拉长存款期限等方式，最大限度确保财政资金的保值增值等等。

据了解，截至5月底，云和县财政没有新增一笔贷款，可也没有一个项目因资金问题影响进度，其中上报的8笔融资申请均通过盘活存量资金予以解决。

日前，记者见到陈骏副县长时，他的笑容已变得释然，不仅没了此前的顾虑，还有种如释重负的感觉，他肩上卸下的不是人大对政府的监督压力，而是通过这次调查中的资金盘活，大大减轻了云和县在发展过程中的财政压力。

他向记者坦言，这次特定问题调查不同于以往那种部门对部门、局长对局长的调查，是一种凌驾于各部门之上的调查，其法律效力和严肃性，使各相关部门都不敢随意应付了事，产生了意想不到的效果。他说，这次的调查让他们尝到了甜头，如果下次再有类似的监督、调查，相信各相关部门就不会再有这样那样的顾虑了。

说起这次历时两个多月的特定问题调查，特定问题调查委员会副主任李石平也颇有感触。他说，这次参与调查和被调查的涉及单位共有七八十家，可没有一家单位在调查过程中有推阻或隐瞒情况，“这就是刚性监督手段的威信和威力所在！”

“这次特定问题调查的力度和效果确实‘不一般’。”云和县审计局副局长魏唐华也感慨，这是仅靠审计力量根本做不到的，以前审计部门也曾多次提出及时清理专项资金户头、有效盘活闲置资金，最后都不了了之。可这次的人大监督却不一样，它让云和县的财政管理从体制到理念，都发生了翻天覆地的变化。

“人大要想有‘一线’地位，就得要有‘一线’作为。如何发挥‘一线’作用？关键时刻就要敢用、善用一些非常规的刚性监督手段，用足手中的权力，增强人大监督的实效。”身为调查委员会主任的马国华表示，下一步，特定问题调查委员会还将根据县人大常委会作出的决议，督促县政府及相关部门开展整改落实工作，进一步盘活财政资金存量，提高资金使用效益。