农村妇女土地承包经营权证管理办法

省妇联权益部

2015年1月

全面推进依法治国，为落实男女平等基本国策、保障妇女合法权益，特别是农村妇女土地权益提供了坚强保障，创造了重要机遇。土地是农民特别是农村妇女生存和发展的根本，土地权益是农村妇女的主要权利之一，也是衡量农村男女两性权利平等程度的主要标志。河北省是农业大省，近几年来，农村妇女因土地权益受侵害而集体访、过激访的现象时有发生。据统计，2012～2014连续三年来，农村妇女土地权益信访案件占全省妇联系统受理财产权益类信访案件的51.2％～54.1％，已成为影响农村社会安定的一个重要因素。

党和政府一贯重视对妇女土地权益的保护。我国目前正在进行试点规范的土地承包经营权确权登记工作，是国家依法明确农民对所承包的耕地进行自主经营、转包、出租、入股、抵押以及获得相关收益等权能的重要法律凭证。在这项工作中，高度关注并切实维护好农村妇女的土地权益，是贯彻落实依法治国战略部署的必然要求，事关人民幸福安康，事关社会和谐稳定。针对当前工作中存在的主要问题，建议从行政、法律、教育等多方面下大力推进。

在土地承包经营权确权登记中明确妇女作为承包方代表或共有人进行登记，是实现我国法律赋予妇女平等的土地承包经营权的有效途径，是从源头上保障妇女土地权益的现实依据。运用行政措施确保妇女“证上有名，名下有权”，要把握三个关键点：

一是各级农村土地承包经营权确权登记颁证工作指导小组要吸纳同级妇联组织进入领导小组，共同参与具体方案的制定实施和工作的督导检查。在省妇联的积极指导、督促下，截至到2014年12月份，沧州、衡水、唐山、保定、辛集、定州等地妇联已经加入到了当地农村土地承包经营权确权登记颁证工作指导小组。其中，唐山市是在没有新成立工作指导小组的情况下，直接进入市农村工作领导小组。廊坊市已基本沟通一致，只待正式行文。其他各市尚需加大领导力度进一步落实。二是在土地承包经营权确权登记颁证的各环节中，切实将妇女的名字体现在登记簿和土地承包经营权证上，确保“证上有名，名下有权”。2003年，国家农业部出台的《农村土地承包经营权证管理办法》规定，土地承包经营权证需要同时登记“承包方代表姓名”和“承包经营权共有人情况”两个栏目。这一规定符合《农村土地承包法》《物权法》《妇女权益保障法》等立法精神，体现了农业部依法行政的水平。我们应当毫不含糊地坚决执行，无论采用什么标准进行登记，都要有妇女的名字，保证农村妇女土地承包权益不挂“空挡”。三是分类指导，循序渐进。基层政府、农工委要针对婚嫁妇女、丧偶妇女、离异妇女等妇女两头均没有承包地的情况进行专项调查核实，根据不同情况提出解决问题方案，尽量做到能确地给地，不能给地的确权或确股，暂不能确地或确股、确权的，给予一定的经济补贴。总之，一定要确保没有承包地的农村妇女获得应有的土地承包经营权益。

由于法治观念尚未深化为全民信仰，村规民约常常成为侵害农村妇女土地权益的借口和根源。主要表现在三个方面：一是在制定土地承包、土地征用补偿款分配等方案时，往往认为村民自治是完全的自治，只要是大多数村民讨论通过了，就可以不经任何部门审查，甚至认为村规民约高于法律，可以不受法律的约束。二是虽然《村民委员会组织法》规定，村规民约要报乡、镇政府备案，但村集体经济组织基本上不备案。即使有备案的，乡镇政府也很少审查，使村规民约的行政审查流于形式，违法实施村规民约的行为没有得到及时纠正和制止。三是没有相应的对村规民约的司法审查制度，即使农村妇女要求对村规民约的合法性审查，全省法院系统也不予立案和审理，造成广大农村妇女状告无门，由此走上漫长的上访路。这完全背离了依法治国的精神实质，背离了用法治思维和法治方式解决问题的本质要求。

为此，我们建议：第一，由人大、政协牵头，组织民政、妇联、法制办等部门联合对全省村规民约进行清理审查，运用法治思维和法治方法依法规范村规民约，对违反男女平等基本国策和宪法、法律的村规民约坚决进行纠正和修改。第二，建立村规民约行政主动审查机制。各级乡、镇政府要设有专职人员对村规民约主动进行合法性审查并公告，对村规民约中与法律相违背的条款，用书面形式明确指出，并责令修改。第三，建立村规民约行政审查的申请机制。当村民认为村规民约具体条款侵害其合法权益，或村规民约制定的程序违反民主议定程序时，可以到乡镇政府申请政府审查。乡镇政府要在规定的期限内，写出村规民约审查的书面意见，送达给申请人。申请人不服乡镇政府的审查意见，可以到法院对村规民约的合法性申请司法审查。第四，建立村规民约司法审查机制。司法是公民权利救济的方式之一，是公平正义的最后一道防线。很多地方法院在这方面进行了有益探索。邢台市中级人民法院2010年出台了《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》，通过对村规民约的合法性审查，把村规民约纳入司法审查的法治轨道，有力地维护了农村妇女的土地权益。我们建议省法院予以重视和研究，在条件成熟时向全省推广邢台市中院的做法，或出台相应的意见。第五，加大法律援助力度。在农村妇女维权过程中，妇女法律援助取得了一些个案成功，在一定程度上促进了妇女土地权益的实现。建议各级司法部门持续关注和加大对农村妇女土地权益纠纷的援助力度。

不可否认，目前女性参与集体经济组织和家庭承包土地的实际占有、利用、收益的程度普遍较低。为确保女性参与村级组织建设水平，2014年12月9日，河北省委、省政府召开全省村“两委”换届工作部署会议。会上，印发了《关于认真做好全省村党组织和第十届村民委员会换届工作的意见》（冀村换组〔2014〕3号，以下简称《意见》），专门对妇女进村“两委”提出了明确要求，做出了具体规定。为保障女性当选村委会成员，《意见》特别规定：村民选举委员会中应有妇女成员。原则上要把村妇代会主任人选提名为村民委员会成员候选人。在主任、副主任的候选人中没有女性的，确定一个村民委员会妇女委员名额实行专职专选。为把这一政策贯彻落实到位，我们建议各级组织、民政部门切实加强领导，确保这次换届后，每一个村“两委”中都至少要有1名以上女性成员。让广大农村妇女在身边都有代言人和合法权益的维护者，以最大限度提高女性在制定土地承包、土地征用补偿款分配方案等方面的话语权。同时，注重在各类乡村工作队伍中纳入农村妇女参与疑难问题的调处，确保男女平等基本国策在确权登记工作中得到贯彻落实。

在当今社会，教育培训已日益成为人们生存与发展的关键资源，也是人们获得知识和文化的重要渠道。要消除侵害妇女权益的意识根源，就要不断提高公众特别是掌握国家政策制定、执行权力的公务人员的性别平等意识。我们建议：各级党校、行政学院、干部培训机构等，应当把马克思主义妇女观纳入常规教学课程，进一步规范教育和教材，加大男女平等基本国策的宣传教育力度，提高各级领导干部性别平等责任意识，在具体制定、执行法律政策时能主动自觉地、充分有效地考虑到对女性权益的保护。

（作者：郭丽萍）