邓穗欣 湛学勇 鲍勇剑(2)
【内容提要】 中国在经济与社会发展方面已经取得巨大的成就，但中国的公共管理体制建设仍有许多工作待完成。本文基于邓穗欣（2012）提出的关于强化中国成为规则主导型社会的十项原则，构建了一个公共治理转型的概念框架。我们认为中国的公共管理体制面临以下重要挑战：（1）设计易于理解和遵守的操作规则，（2）鼓励发展支持正式规则的非正式规则和社会期望，（3）执行规则时公平合理、始终如一。只有当深层次的治理结构确保规则符合问题的特性和规模，由最受其影响的群体制定，并且能够促进“正确理解的自我利益”时，这些操作实践才切实可行。此外，解决冲突的辅助框架和确保规则制定者及执行者负责的可靠约束也不可或缺。中国公共治理转型的研究需要关注以下课题：（1）改革治理体制以加强政策制定和执行能力；（2）理解正式规则、非正式规则和社会期望的相互关系；（3）建立并加强横向问责机制；以及（4）在“正确理解的自我利益”的基础上建设与中国传统相结合的现代治理制度。
【Abstract】 China has made enormous progress in economic and social development，yet it continues to face many unfinished tasks for building its public governance system．Based on Tang's（2012）ten principles for strengthening China as a rule-ordered society，this paper develops a conceptual framework for understanding public governance transitions．Viewed from this framework，China faces serious challenges for（1）designing operational rules that are easy to understand and follow；（2）encouraging the development of informal rules and societal expectations that support formal rules；and（3）enforcing rules in a reasonable，fair，and consistent manner．These operational practices are feasible only if the underlying governance structures ensure that rules be fitted to the characteristics and scale of the problem，be made by those who are most affected by them，and be made to advance“self-interest rightly understood．”In addition，there must be a facilitating framework for conflict resolution and credible constraints to hold rule makers and enforcers accountable．The following research topics for understanding China's public governance transition are suggested：（1）reforming the governing system in order to strengthen policy making and implementation capacities；（2）understanding the interactions among formal rules，informal rules，and societal expectations ；（3）building and strengthening horizontal accountability mechanisms；and（4）building a modern governing system based on a synthesis between“self-interest rightly under-stood”and the Chinese tradition．
【关键词】 公共治理、规则社会、制度分析、公共管理、公共政策
【Key Words】 Public Governance，Rule-ordered Society，Institutional Analysis，Public Administration，Public Policy
中国的发展已经在国际社会获得了极大关注，也在学术界引发了许多关于中国的治理模式的讨论（俞可平，2000；丁学良，2011；黄亚生，2011；张维为，2011；郑永年，2010）。譬如，究竟什么促成了中国过去三十年的经济成就？如果中国模式成立，那么这种发展模式在多大程度上能为其他发展中国家所借鉴？中国若要解决其特定发展战略所造成的其他问题，比如环境退化、贫富差距、官员腐败、食品安全、医疗保健等，所面临的主要挑战是什么？从治理结构的角度来分析，中国面临的这些问题都涉及如何强化自身成为一个规则主导型社会。近年来，“潜规则”一词的流行以及公众与学术界对此现象的思考无疑印证了中国在治理转型过程中面临的主要挑战（吴思，2009）。(3)如果不从根本上理解这一持续性挑战的实质，我们不可能充分认识到中国作为世界新兴力量的潜力和局限性，也不可能正确估量中国在下一发展阶段将要面临的关键阻碍，更难以适当评测中国履行其国际义务的能力，包括环境保护、执行产品安全条例以及在没有制造更多社会冲突的前提下进一步发展经济。
要形成有效运作的社会，规则必须能行之有效地解决问题，并且为规则的适用人群所遵循。显然，没有任何社会能够确保其成员无时无刻都百分之百地遵守规则；所以，关于规则的一个核心问题就是整个社会在多大程度上真正做到了规则有序。在这方面，中国与世界其他国家相比仍有距离。(4)例如，中国能够提升其在“法治”和“腐败控制”方面的评级吗？这个问题涉及强化中国成为一个规则主导型社会。为实现这一目标，邓穗欣（2012）提出十项原则作为思考强化中国成为规则主导型社会战略的出发点，这十项原则是：
原则一，降低遵守规则的难度；
原则二，制定明确和容易理解的规则；
原则三，让非正式规则强化正式规则；
原则四，建立遵循规则的社会期望；
原则五，执法公平合理，始终如一；
原则六，规则要对症下药，量体裁衣；
原则七，规则和公共决策应在最接近于受影响人的层级制定；
原则八，备以辅助机制，以便在现行规则失效时解决冲突；
原则九，具备可靠约束，以确保规则制定者和执行者能够负责；
原则十，运用规则促进“正确理解的自我利益”。
这些原则中排序越靠后的越为根本，它们是建立其他原则的基础。简单来说，原则一到原则五主要解决操作性问题，它们所关注的是规则有效协调行动和解决问题的条件。而原则六到原则十主要解决治理问题，它们所关注的是制定、实施和裁决规则的条件。在这十项原则中，原则九“具备可靠约束，以确保规则制定者和执行者能够负责”和原则十“运用规则促进‘正确理解的自我利益’”是最根本的，因为它们为其他八项原则的发展和应用提供了基础。这十项原则并非详尽无遗，可能有更多的原则可适用于中国。此外，这些原则之间大多相辅相成。例如，如果没有原则六“规则要对症下药，量体裁衣”，原则三“让非正式规则强化正式规则”将难以实现。总体来看，这十项原则与美国印第安纳大学布鲁明顿分校埃莉诺（Elinor Ostrom）教授所提出的治理共有资源的八大原则相重叠（Ostrom，1990），(5)但是邓穗欣（2012）所探讨的十项原则更有普遍性，可被运用于更为广泛的管理和治理问题。由于这十项原则只是泛论，在应用到中国现实情况时需具体说明。
基于我们多年来对中国以及西方社会公共政策与管理的研究，我们决定以这十项原则为基础，构建一个关于中国公共治理转型的研究与实践框架。我们的框架借鉴了制度分析方法的见解。虽然各种学派对于影响人类行为和互动模式的基本假设各不相同，我们认同个人利益是个体遵守规则的关键诱因，并强调社会的期望和体制的激励不但影响人们如何理解个人利益，也可以引导他们在实现个人利益的同时兼顾社会责任。强化中国作为一个规则主导型社会的关键是采取措施促使规则体系的重塑，使得这些规则鼓励所有参与者表达正如托克维尔（Alexis de Tocqueville）所提出的“正确理解的自我利益”（Tocqueville，1835）。(6)
在讨论中国公共治理转型时，我们更为关注以促进互利的方式来使用规则和治理社会、政府机构、商业机构和民间组织。我们的指导愿景是促进中国向规则主导型社会发展。该种社会应具有以下特征：（1）保护个人自由和权利，（2）立足于历史和文化现实来平衡个人自由和公共利益，（3）提高全体国民的福利，（4）社会大众理解规则可被用于协作和掠夺性目的，特别是在后者如果不能被完全消除时应该加以限制。(7)在下文中，我们将首先讨论这十项原则的具体意义，以及运用这十项原则去逐步改善各项治理方面的切实可行的步骤，然后我们将讨论这些原则对于中国公共管理研究有哪些启发，以期对中国的治理转型和社会发展提供一些思路。
要使规则成为协调行动和解决问题的有效工具，制定时必须考虑到普通人遵守规则时不会有太大难度。如果制定的规则非寻常人所能遵照执行，那么该规则很难获得普遍的服从，或者无法有效地解决问题。诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯（Douglass North）曾指出，现代制度的主要特征是无需付出昂贵的代价，任何人都可以做正确的事和依法行事（North，1992）。以腐败现象为例，在很多发展中国家，政府对市场运行和资源分配的控制权太大，官员难以抵制腐败的诱惑，因为潜在的回报极高，而被抓获的几率很低。在中国，这种诱惑也普遍存在，因为政府官员在掌控土地供应、分配政府贷款和合同、授予独家经营许可证等方面拥有很大的权力，而透明度和公众监督相对有限。正如近年来许多重大腐败案件所显示的，掌握了太多资源和权力的政府官员越来越难抵抗腐败的诱惑。此外，如果保持清廉的代价很大，腐败也有可能被诱发。在中国历史上，一个明显的例子就是薪酬过低所导致的风纪败坏，尤其是在基层官员中。在今天的中国，政府公务员的整体工资水平与私营部门相比并不算高，但各种附加福利和退休保障，加之工作稳定性和社会声望，使得公务员职位仍然相当具有吸引力。因此，在就业压力大的情况下，高校毕业生仍“千军万马挤独木桥”式地报考公务员。与此同时，随着中国私营部门持续壮大，公共和私营部门职员之间的薪水差距开始扩大，这有可能造成基层官员的不满，并可能会削弱他们对公共服务的承诺。因此，如果要让官员遵纪守法，首先在制度上就要防止官员掌控过大的市场管制与资源分配权力，其次要提供合理的报酬。近年来，中国政府已经在官员财产申报制度等规则建设上已经取得很大的进展（Gong，2011），这些规则如果能够得到有效执行，会比模糊的道德诉求如“清官”口号更能预防腐败的发生。
在提供公共服务时，政府应该避免制定难以实现的政策目标。例如，中国许多地方政府致力于“幸福工程”。这本身是一件好事。它有利于改变单一的GDP发展指标。但是，提高人民的幸福指数很难，因为它太个性化，太因人而异。如果“幸福工程”改换一个角度去要求地方干部，让他们致力于降低“不幸福的感受”，例如定期的施政反馈、建立小区管理的补偿条款解决违章停车的问题、要求公共交通工具有协作老人上下车的设计等，这就要容易做到得多。诺贝尔经济学奖的获得者丹尼尔·坎曼（Daniel Kahneman）就指出，降低U-index（unpleasant state）才是提高幸福感受的有效途径（Kahneman，2011）。
由于中国地域辽阔和人口众多，各地的实际情况差异往往很大，中央政府的规则制定者常常会颁布比较有灵活度的规定，这样各地有按实际情况各自解释的空间。但是，如果规则本身不明确和不易理解，人们即使出于良好的动机尽力去遵守规则也很难做到。从短期来看，模糊的法规可能对中央政府有利，因为出现问题时可以归咎于地方政府。因此中央政府官员普遍倾向采用更多的法规并宣告他们解决问题的意向，而往往由地方官员确定具体方式和集合资源来执行政策。虽然中央政府官员可能因此避免由于政策失败而被直接问责，但他们却得为地方官员未能解决问题的后果伤脑筋，有时可能会导致地方抗议，造成社会不安。
由于规则制定不可避免地面临模糊性与灵活性的冲突，我们要尽力消除制定者自己都不知所云的规则，减少政策冲突的可能性。可惜的是，政策与政策打架的现象在很多领域多次出现。例如，前几年在一系列矿难之后，发改委强力推动关闭小煤窑的政策。但是，2008年南方大雪，电力紧张的时候，贵州等产煤省份同时收到加大产煤量的紧急要求。许多地方的小煤窑又全面开工了。这是一时紧急的权宜安排，还是政策改变？对此，地方政府没有收到明确的规定。曾经在黔东南下放锻炼的干部告诉笔者之一：这样的左手和右手打架，昨天和今天矛盾的政策比比皆是，让地方干部很难执行。政府首先要避免对公共事务与社会生活事无巨细的管理和干预。从公共政策制定的角度来看，在需要政府介入的领域，中央政府和地方政府需要进一步明确公共事务管理的角色定位，确保相应公共服务的财权与事权匹配。与此同时，还要加大政策制定过程中包括企业、非营利组织以及公民等利益相关者的参与，通过公众的审视与讨论让政策的出台更加严谨和规范。
正式制定并获准通过的规则是协调政治、经济和社会活动的重要手段。但仅有它们是不够的；在很多情况下，非正式规则可以帮助协调人类活动。从在餐馆是否和应该支付多少小费之类的社会规范到指导许多国家腐败官员行事的精心设计的潜规则，非正式规则可以以不同的形式存在。在中国，大多数人对于非正式规则指导政治、社会和经济交易的盛行并不陌生。比如，有一句众所周知的俗语是“上有政策，下有对策”。当上级政府试图在较低层级执行政策法规时，地方政府单位之间精心经营的非正式规则会帮助彼此逃避检查。这种做法早已存在，但近年来有愈演愈烈的趋势。例如，一个省级小组预定前来视察采矿安全或计划生育工作时，市、县和乡镇各级政府相关单位会结成同盟，互相预警，以确保在视察期间无问题出现。再往下，当县级机关派人到乡镇检查时，乡镇机构会彼此协助以规避县级官员的检查。这一普遍现象是集中决策和分散执行的体系所固有的制度性诱因的结果。由中央一级统一制定的政策和法规很可能与地方情况不相适应，而处于官僚体系顶端的官员要将底层发生的一切尽在掌握，从本质上来说是很难做到的。
周雪光（Zhou，2010）认为近来的制度变革可能从以下几个方面使得情况更加恶化。首先，由于中央政府将更多的资源和政策制定权收归中央，地方官员面对更多来自上级的指令和规则。然而，地方政府官员又不得不回应他们辖区居民的诉求，这些诉求常常与上级要求相冲突。在诸如环境保护、计划生育和工作场所安全等领域，地方官员需要形成自己的灵活机制来达成官方目标、设定具体的优先事项和重新分配资源。这些机制中的一部分也许会产生对社会有益的结果，如果努力确实是为了使中央的命令适用于当地情况；但是有些可能是地方官员以公共利益为代价牟取私利的公然手法。其次，由于地方官员是集中化人事管理体系的一部分，他们的仕途取决于遵从上级指令的能力。近期的改革创造了更强烈的驱动因子，既有正面的也有负面的，促使地方官员服从上级指令。此外，根据新的连带责任制度，如果出现问题，不只是直接责任人要受罚；主管领导和直接上级也要受处罚。这些激励制度进一步鼓励地方官员：（1）互相配合向上级隐瞒问题，（2）试图和上级及其他单位的同僚建立更牢固的个人关系以防不测。
尽管非正式规则在中国常常用来破坏或者规避正式规则，但是这并不意味着中国社会不能建立起非正式规则以支持及强化正式规则。近年来随着中国网络社会的发展，“网络反腐”的出现就是很好的例子。2008年12月，一则“天价香烟”和“江诗丹顿”手表的网上新闻直接引发了对南京江宁区房管局局长周久耕的经济来源调查，并最终让他丢掉了官位。此后，网上搜寻干部各种各样的奢侈消费的做法成为网络政务监督的时尚。它也开始影响到所有官员在公共场所的消费行为。虽然没有法律效力，民间的这种非正式规则的做法毫无疑问强化了对官员廉政的要求。近年来，随着互联网络的发展和普及，基于博客、论坛、微博的各种网络社区不断发展，为民间监督政府和官员行为提供了有效的渠道。与此同时，政府也开始积极回应公民知情权的需求，加大了政府信息公开的力度。这些做法有助于逐步建立起非正式规则对正式规则的强化机制，推动中国公共治理制度的转型。
社会期望在决定人们行为以及非正式规则是支持还是推翻正式规则方面能起到关键作用。在西方社会，民间社团是普通公民学习共同努力以解决集体问题和学习建立及维护遵守规则的社会期望的重要场所。在发达国家如美国，多数情况下政府官员深知公民和利益团体可以在法庭上挑战他们的决定。考虑到被起诉的风险，美国政府官员有足够的动力去严格遵守法律并按规则办事（Wilson，1989）。
中国已经出现了新生的民间社团。然而，由于对民间社团的成立和运行有诸多限制，这些社团的能力有限，无法很好发挥连接社会群体的桥梁作用，也难以成为组织社会资源解决社会问题和传播信守规则的社会期望的平台。例如，现行法律规定民间组织必须获得一家政府单位的支持才能在民政局注册；在一个司法管辖区内，从事某类活动的民间组织只允许有一个。由于这些限制性规定，很多民间组织在没有适当注册的状态下运行，而同时对注册要求的执法已经变得松散和不一致（Tang and Zhan，2008）。这种情况不仅造成了对法律的普遍不尊重，也使得政府难以形成一套有序的方式利用民间社团的优势来帮助提供公共服务，同时使得民间社团很难在创造合作和守法的社会期望方面发挥积极作用。可喜的是，经过多年的呼吁，部分地方政府如北京市和广东省已经分别在北京中关村和深圳市尝试开放民间组织的注册，2012年国家民政部也认可了这些社会组织管理改革方向。
作为公民与政府的中介，公民社会组织的发展无疑将有助于推动建立遵循规则的社会期望。近年来，在其他领域，中国政府也取得了许多进展。例如，当公民提交护照申请后，人们自动认为管理部门必须在14天工作日内予以答复。因为人们已经开始建立了对此规则的自动预期。只有曾在改革开放初期申请护照的公民才能够理解这是一个怎样的进步。商鞅变法，城门立木。建立“遵守的预期”是强化规则社会的一个重要心理来源。
无论遵守规则的社会期望多么普及，总是有人想要违规利己。从长远来看，任何规则体系要正常运行，一些执法机制必不可少。但是，规则要有效，其执行必须公平合理、始终如一。在中国，对违法乱纪的正式处罚可能会非常严厉；然而，问题在于执法是选择性的和不一致的，而且往往被视为是不公平的，只针对那些普通民众或者在政治上失势的人。这种执法模式出现在各个不同领域，从反腐斗争到上市公司的治理监督。
以法官的绩效评估为例（Minzner，2009），目前，许多法官的工作评估基于人事责任制度，他们被要求完成诸如上诉逆转数目限制之类的指标。这种责任指标鼓励法官在判决前咨询他们的上级而不是基于他们自己的释法。这样一套制度破坏了人们对执法体系公正性的信心。中国的一个主要问题不是违规惩罚条文的缺乏；而是如何确保处罚的公平合理并始终如一。在诸多利益相关者共同作用的中国环境中，做到这一点很不容易。2012年4月24日，中央电视台二套节目报道了蜜饯行业生产过程中的质量问题。各级工商部门立即对辖区企业的产品进行复查、复检。让当事企业难以接受的是，检验部门在国家颁布的标准之外临时新增了“微生物检验指标”。这种对已经发生的行为建立新的、临时规则的做法不仅有失程序公平，也造成消费者认知的进一步混乱。执法部门也许是想更完善，也许是想全覆盖自己的责任，也许是用新标准来显示自己的严格性。对于他们的具体想法，我们不得而知。但是，对于这样前后不一致做法的危害我们非常清楚。那就是，它损害了规则的公正性和严肃性，造成各方的猜疑心理，并动摇了制度的信用。
使规则尽量符合问题的特性和规模，这从来都不是一件易事。例如，当今世界的许多政府活动涉及跨辖区、跨机构和跨部门的协作，以制定规则和程序来处理具备不同特点和规模的问题。在中国，由于大多数政策和规则由中央政府发起，这不可避免地造成其中很多并不符合地方情况。规则越不适合当地情况，地方政府就越有动力设法规避、调整或减轻这些统一措施所施加的约束。中国也缺少一个制度性的框架来鼓励和促进地方政府之间自愿合作来解决跨辖区的问题。当遇到规模较大的问题时，例如治理流经多个辖区的河流系统，省领导可能明确要求市县官员成立一个特别工作组，以协调跨辖区的努力来完成这项工作。只要省领导对该问题予以特别关注，地方官员会积极地开展工作。但是一旦省领导的注意力转向其他问题，地方官员之间的协作可能难以持续。一般而言，除非上级明确表态，地方官员通常不愿发起相互之间的协作。即使他们愿意尝试，也缺乏有利的法律框架来支持他们的努力。
除了组织结构要对症下药外，行政手段也要如此。为了回应社会大众对公务员官僚作风的不满，并体现亲民的态度，2012年5月，深圳市政府组织公务员走上街头，实施义务服务，包括为市民理发和擦皮鞋。在改革开放以前服务短缺的年代，这样的便民服务曾经广受欢迎。但是今天，它被指责为争抢了社会最底层谋生的机会。公务员每次免费擦一双皮鞋，旁边众多的下岗工人就少了一只午餐的包子。所以，良好的意愿也还需要对应的行政设计。
当公共决策和规则由非直接受众制定时，可能会产生很多问题。例证之一是近年来乡镇政府的“空心化”——乡镇政府是中国正式行政体系的最低一级。近几年的改革努力，特别是2006年取消农业税后，大多未能将乡镇政府从致力于收取税费的管治单位转化为以提供服务为重点。史密斯（Smith，2010）认为有几个因素分散了乡镇领导服务居民的注意力。首先，即使国家领导层可能并不希望乡镇把重心放在积极争取外来投资上，乡镇领导仍普遍将其视为省级和省级以下领导的优先考虑事项和个人仕途及财政奖励的关键指标。因此，大多数乡镇官员不成比例地花费大量时间和资源在全国各地出差以“吸引”投资。事实上，本该用作地方服务供给的大多数乡镇资金被用于这类出差和款待。对于许多不承担重任的县级干部而言，下乡考察是增加年度考核评分和吃喝享乐的方式。为迎接这些考察人员，乡镇领导干部花费大量时间和精力组织筹备。接待考察组不仅消耗了乡镇干部的时间，也耗费了乡镇财力。
近年来许多乡镇机构，特别是那些“有钱有权”的，已经由县级机关直接领导；那些“缺钱少权”的仍然在乡镇的直接控制下。然而，对于后者，比如负责“农业技术推广”的单位，工作人员很难被调动起积极性来努力工作，因为他们的仕途前景往往不佳。使问题更为复杂化的是，乡镇领导（党委书记和乡/镇长）由县委常委任命。他们之中很多人大部分时间在外开会和招待“潜在投资者”。没有一个有凝聚力的乡镇行政主体，将乡镇变成服务导向型实体的目标已变得可望而不可即。一个普遍存在的问题是，本该为某一特定社区解决问题的官员，实际上正在作为一个更广泛社区的利益代理行事。与之相关的一个议题涉及更广泛的政府财政制度。
自从1994年财政改革以来，中央政府从政府收入中提取的比例越来越大，但各种公共服务的提供，例如教育、医疗、农业和农村发展，仍然是地方政府的责任。为了缓解这种收入和责任的不平衡，尤其是在欠发达地区，中央政府已经制定了若干税收返还、专项转移和一般性转移机制来帮助地方政府，尤其是欠发达地区的政府，填补预算缺口，以使它们能够履行公共和社会服务义务（Hou，2011）。然而，许多县政府并未按中央政府预期的那样将这些资金用于支持地方公共服务，反而挪用来支持官僚扩张，同时将财政压力推向下级政府机构。在既缺乏有效的中央监管也不面临地方选民压力的情况下，地方政府领导的首要任务是逢迎那些对其仕途助力最大的人（Liu et al．，2009）。在中国，这些人更有可能是官僚体系之内的参与者，而非所服务的民众。
脱离受影响人而制定的公共决策往往产生事与愿违的后果。例如，针对医患纠纷蔓延，政府制定了“举证倒置”的规则，即涉及医疗事故的医生必须证明自己的清白。这样的规定加剧了医患矛盾，因为在信息不对称的背景下，医生开始选择低风险的治疗方案。更糟糕的是，只有通过熟人的非正式的口头担保，许多医生才愿意执行高风险的治疗方案。同时，“熟人担保”、“高风险”、“我原本可以不做”等心理情结还为更多的“红包”交易开启了更保险的大门。同样的问题也反映在“医药分家”、“低成本、广覆盖”的政策规定。它原本是要阻止医院和医生盲目开高价药，获得利润。但是，医院只有20％不到的政府拨款，需要自我筹集另外80％的运营费用，并且没有辅助的社会捐款和慈善的制度设计，医院如何生存和运营呢？高高在上的公共决策只会导致更多的暗箱作业，并侵蚀制度的信用。
在中国，近年来群体抗议事件的增加显示政府和个人之间的冲突已经越来越常见，这些抗议涉及对地方税收、土地征收和房屋拆迁、环境管理、计划生育等的不满。在很多事例中，公民觉得政府官员没有照章行事，对他们施加了不合理的财力和劳力负担，或者对那些受到决策不利影响的人补偿不足。个人想通过向法院起诉来扭转政府决定不仅代价昂贵而且机会渺茫。相反，个人很多时候不得不诉诸请愿、示威或抗议。从政府的角度看，这些集体行动通常被认为是社会不稳定的根源。虽然政府有时候可能会满足示威者的要求，但通常示威者可能会被施以严惩。很多时候，政府和公民之间的冲突会成为某种懦夫博弈。如果集体抗议的规模不大，地方政府可以轻易压制；抗议者可能会被严惩。但如果抗议的规模很大，引起了媒体或更高级别政府领导的关注，抗议者有时可能赢得公众或更高级别领导人的同情，从而使问题得到解决。
如果对地方政府决策不满的集体不满是小规模的，中央和省级政府通常不会干预。但如果集体怨气变得相当大，且引起媒体关注，上级政府可能会选择站在抗议者一方并制裁当地政府官员。中央政府远离地方集体不满的能力也许可以解释为什么在最近几次民意调查中，中央政府比省和地方政府享有更高的民众信任度。但近年来地方集体抗议事件从几千增加到上万，这一令人担忧的趋势显示了全国范围内冲突解决框架的不足。
辅助机制的必要性在现代复杂社会尤其突出。复杂联动的社会活动，例如律师诉讼和医疗卫生等一定有冲突发生的事件，但对应的辅助机制却严重不足。参加我们在美国和加拿大的高级领导力项目培训的中国专业人士都有一个体会：中国需要和西方社会类似的专业行会。资本主义发展早期，在意大利、法国、英国等地就出现行会组织。它们既担负专业职业标准的维护角色，也保护行会成员的权益。专业行会像身体的软组织一样为市场经济的体制提供自我监管和保护从业者的功能。现在中国的律师协会、医师协会和药师协会更多意义上是福利组织和干部退休的去处。在许多医患纠纷和与法律事务所的纠纷中，社会因为缺少行会内部的监督和保护，民事冲突直接上升为刑事，甚至政治冲突，消耗了大量的制度资源，却没有达到消弭冲突的效果。因为没有成熟的专业行会组织，当冲突发生时，当事人容易产生更具有社会性的直接对抗，造成政府、当事人、行业、社会四方皆输的局面。因此，大力培育具有中介性质的专业行会组织，协调大量民间交易中产生的纠纷和冲突，是避免加重政府干预的有效途径。
中国过去和现在的治理体制一直以通过等级森严的人事制度来实行集中控制为前提。整个体系的官员都明白他们的仕途最终取决于他们如何满足上级政府行政主管的目标和期望，但不一定取决于他们是否维护所直接服务的层级和单位的利益。中国的体制使得中央政府能够迅速动员大量资源，同时处理几个重大问题，正所谓“集中力量办大事”。其弱点是往往受困于命令和信息通过陡峭的梯级传递时所产生的各种委托代理问题。地方官员缺乏足够的动力来对工作进行适当调整以满足地方需求。中国的制度也鼓励官员向上级隐瞒起辖区内的问题。中国所面临的一项重要挑战是如何创建一种激励制度使得所有层级的政府官员积极回应各自辖区的诉求，同时致力于跨辖区合作以解决大规模问题，并支持全国性的新举措。
在这个方面，中国也取得了许多成就。例如，在过去的几年中，负责审批企业上市的中国证监会就颁布了具体的过会制度，其中包括来自社会的委员会委员，过会的公示，申请过程有明确的进程表等。在美国等发达国家的金融市场，这些是基本规定。但在中国，它经历了艰难的建设过程。与20年前相比，规范的申报和审批制度极大地提高了规则的可约束性。又如，最近几年，网络媒体不断曝光的不合法、不合理提升干部的现象。在痛恨其中的腐败的时候，人们往往忽视了制度的进步。如果没有干部提拔的公告和公示制度，这些“巧妙”的做法是很难察觉，更不容易被举证曝光的。总之，流程公开透明的规则才刚刚在中国各个政府部门推行。但我们已经可以看到它对制定者和执行者的责任提升起到的正面和积极的作用。
托克维尔在《论美国的民主》中利用“正确理解的自我利益”这一概念来解释社会如何才能反击个人主义的潜在弊病，这一问题因现代社会身份平等的增强而更加迫在眉睫。托克维尔承认自我利益作为人类行为关键激励因素的首要地位，但他同时认为在适当的社会和制度环境下，个人可能认识到牺牲小我成就大我是与一个人的长远开明利益兼容的。从这个角度而言，正式规则如果得不到非正式规则的支持是无法实行的。然而，如果人们不相信正式规则合情合理，对他们长远有利，而且那些制定和执行规则的人会对所服务的民众负责，人们就不会发展非正式规则来支持正式规则。基于两千年儒家的传统，中国人习惯于以集体利益的名义牺牲个人利益。例如，在当代中国，政府常常能够以偏低补偿取得私人物业用于公共目的，从而引起那些受损人的强烈不满。如何平衡个人利益和集体利益是一个棘手的问题。考虑到中国以集体名义压制个人利益的长期传统，如何调整规则体系给予保护个人财产、个人隐私和其他基本个人权利更大的优先权，无疑是一个巨大的挑战。如果当权者对以公共利益为名侵害个人利益习以为常，很难基于正确理解的自我利益这一原则来建立一个规则主导型社会。
在中国这个讲传统道德和集体利益的社会，没有比“正确理解的自我利益”更有现代价值。2008年，汶川地震时，中学教师范美忠自己先从教室跑了出来。事后，他的网络文章引发许多人对此现象的关注和谴责，也让他落得一个“范跑跑”的网络绰号。四年后，范美忠先生再次接受多家媒体的采访。他强调自己作为一名中学教师的专业责任是教书，而不是在地震时担任救助员。这一解析在现代社会是难以接受的，因为一般人都会同意老师有专业责任在危急情况下尽量保护幼小学童。我们不应将所有社会行为道德化，但我们应鼓励政府官员和专业人员将保持基本专业守则作为其个人职业发展的基础。
如果社会个体不理解或者放弃“正确理解的自我利益”，整个社会将会面临长远的挑战。以三鹿奶粉和三聚氰胺的危机为例，奶制品行业本应该从自我利益出发，借此全面检讨行业存在问题，重塑消费者的信心。但在2008年奥运会之际，奶制品行业从大局出发，配合各方尽快“搞定”这个危机，而不是从根本上解决问题。现在，中国的奶制品行业仍然危机不断。婴儿奶粉市场被洋奶粉占领，美国ADD食品企业正在浙江义乌兴建亚洲最大的婴儿奶制品工厂。同时，中国的儿童配方奶粉价格是全球最高昂的。因为不能够正确理解和保护自我利益，类似的情形也正在中国的药品胶囊行业发生。
中国的公共管理研究在公共管理硕士（Master of Public Administration）这一职业教育项目引入中国之后得到很大的发展，国外许多有影响力的公共管理学派思想和学术著作已经大量引入中国，近年来中国公共管理学界也与国际学术界进行大规模的学术交流。与此同时，中国的公共管理学者也开始探索具有中国特色的公共管理理论研究（陈振明，薛澜，2007；马骏，2006；薛澜，2002）。近年来，中国学者已经开始使用中文以外的语言来发表他们的研究成果，在国际公共管理学术刊物上，我们看到了越来越多的来自中国大陆的学者的论文发表。我们认为，关于规则主导型社会的建设与中国公共治理转型的研究，将有可能成为中国公共管理学者对国际学术界作出重要贡献的一个领域。
应该如何理解规则在公共治理及其转型过程中的作用？上面提出的十大原则又能如何引导公共管理学者的研究呢？结合多年来在公共管理和企业管理等领域的研究经历，我们将抛砖引玉，就以下几个话题展开讨论。
公共治理制度框架的核心基础是正式规则体系，而正式规则是如何形成的就成为一个重要的研究方向。在十大原则中，原则一提出要降低遵守规则的难度；原则二提出制定明确和容易理解的规则。这两项原则与正式规则体系的形成密切相关。由此，我们提出关于正式规则的制定和形成应该是中国公共治理转型研究的一个重要方向，并且要以改革治理体制以加强政策制定和执行能力为导向。
公共政策过程是西方国家公共管理学界一个重要的研究对象。以政策制定为例，其主要研究政策过程中不同的政治主体和利益相关者在给定的政治结构、法律框架，以及行政程序下互动，从而影响政策的制定。在中国近年来已经有很多学者开始了公共政策过程的研究，如中国公共政策的议程设置（王绍光，2006），专家和智库对政策的影响（Zhu，2012），也有学者开始研究公民社会组织的政策倡导（Zhan and Tang，2012）。
从公共政策过程的理论来看，正式规则往往具有模糊性和内在的冲突。有时候政策的模糊是不可避免的，大国的地区间差异非常大，因此在很多政策领域很难制定一刀切的政策。但是政策或者法律法规的模糊性过高也有可能造成执行失灵或者是政策与法律法规自身打架。例如我们于南方某省进行的研究显示，地方环保官员在近几年的主要抱怨之一是环保法规变得越来越纷繁复杂（Lo and Tang，2006）。这些法规中的大多数由中央和省级政府下达；很多法规的制定并不完善：有些含糊其词，有些互相矛盾，还有一些并不适用于当地情况。这使得他们的工作很难进行。显然，如果大环境如此，政府官员难以完全以法律法规为引导来执行公务，那么又如何要求企业和个人完全遵守规则？
从公共治理的视角出发，一个非常重要的研究方向就是如何发展一个不断制度化的框架来保证不同层级的政府在被赋权的前提下制定和执行不同的规则和政策来解决本区域的问题。当然，有些公共问题比如环境保护和公共交通等将不可避免地需要跨区域的解决方案，另外，也要考虑如何防止各个区域作出伤害其他地区利益或者更广泛的国家利益的行动。因此，一个相关的研究的问题就是“集中式决策和分散式执行”的中国体制如何能加以调整并保证规则要对症下药（原则六），规则和公共决策应在最接近于受影响人的层级制定（原则七），以及备以辅助机制，以便在现行规则失效时解决冲突（原则八）。
在十大原则中，有三项原则关注正式规则在现实世界的运作。原则三要求让非正式规则强化正式规则；原则四指出要建立遵循规则的社会期望；原则五指出要执法公平合理，始终如一。结合这三条原则，我们认为有一个重要的课题就是研究非正式规则如何导致政策执行失灵的现象。政策执行失灵在中国是一个很常见的现象（Chan et al．，1995；Economy，2004），也有学者研究了政策执行过程中个人利益的诉求和表达对执行结果的影响（Manion，1991）。尽管西方的公共管理学者已经在规则执行以及政策执行领域发展了很多成熟的理论和模型（De Hart-Davis，2009），但是这些模型在中国这种独特的政治与社会体制中的适应性仍然值得研究。如何把它们应用到中国的情景下？我们应该怎样去研究在中国式情景下个人关系和非正式制度对政府执法、政策执行和提供公共服务的影响？如前面所描述，潜规则在中国社会有很强的生命力，它们对正式规则的影响是如何发生的？
西方公共管理理论在中国的情景化研究，也就是西方现有的公共管理理论是否或者在多大程度上能够适用中国现实，始终是一个摆在中国公共管理学者面前的重大问题。在管理学领域，中国的学者对于“关系”这一具有中国特色的社会现象以及情景化研究取得了令人瞩目的进展，已经成为国内外管理学文献中一个重要的议题（Xin and Pearce，1996）。另外一个还研究得不多的题目则是在何种情况下非正式规则和社会期待能够支持甚至加强正式规则。正如社会学家詹姆斯·科尔曼（James Coleman）所主张的，组织设计的关键是不能忽视正式构建组织内自发性组织的重要性（1991）。正式组织的成员彼此之间可能发展出工作要求之外的牢固的私人和互惠关系。这些非正式的关系可被用于推翻或支持组织使命，这取决于制度激励结构。
作为提高团队合作能力的一种方式，一个组织可以鼓励员工团队之间建立更深层次的社会联系，但组织也需要确保每个团队对实现组织目标负责。在设计一个正式组织时，将非正式关系纳入考虑是非常重要的。人们很难想象支配私人关系和官员间勾连的非正式规则会在一夜之间改变。但可以设想的是一旦更广泛的制度环境开始改变，人们将逐渐调整非正式规则以应对这种变化。正如詹姆斯·科尔曼所主张的，建立在非正式（原始）规则和社会关系基础之上的社会控制主要是基于“胁迫、约束和消极制裁”（Coleman，1993）。在现代社会，建立在正式规则基础之上的社会控制大多是通过使用“正面激励和业绩奖赏”而实现的。因此，实现科尔曼所说的“理性的社会重建”的关键是构建正式规则来创造激励因子，促使非正式（原始）规则和社会关系支持对社会有益的集体行动（1993）。
纵观中国历史，非正式规则压倒正式规则的问题一直根深蒂固，这部分是由于有限的管理能力难以维护一个高度集权化的国家（黄仁宇，2007）。在当代中国，即使可获取的信息量远超过去，中央政府真正掌握地方动态的能力仍然有限。要为非正式规则支持正式规则创造条件，自上而下的控制必须辅之以各种横向手段，比如启动地方民主问政进程以及在公职人员中推广职业规范。对公共事务进行公开和负责任的媒体报道也是提高政府运作透明度的一种方式。如果官员意识到，对他们实行履职问责制度时，透明化的专业方式取代了上级强加的专断规则，他们发展非正式规则来推翻正式规则的可能性会降低。对普通民众而言，如果他们相信正式规则公平合理，相对容易遵循，并且始终如一地得到执行，他们不太可能发展非正式规则去推翻正式规则。在探讨改革中国的治理体系的路径的时候，中国的公共管理学者以及政策制定者应考虑以下原则：让非正式规则强化正式规则（原则三）；建立遵循规则的社会期望（原则四）；和执法公平合理，始终如一（原则五）。
在十大原则中，原则九强调要具备可靠约束，以确保规则制定者和执行者能够负责。从长远来看，使统治者负责任的最可靠方法是建立竞争性的选举规则和流程，这样领导人定期由民众直接选出。虽然这应该是中国治理改革的长远目标，但它仅仅是关乎治理问题的众多方面之一。
在过去二十多年里，许多新近民主化国家的经验证明，在最高层引进竞争性选举并不能解决所有的治理问题。“倒退型的民主化”（Democratization Backwards）这个术语被用来描述发生在某些国家的这样一种情景，在其他社会和政治先决条件——一个生机勃勃的公民社会、法治传统，以及一个负责任的行政系统——稳固地准备就绪以前，就引入了正式的竞争性的选举流程，结果一些国家经历了社会稳定和经济发展方面的倒退（Rose and Shin，2001）。
这些国家的经验并不意味着引入公开竞争的选举是有害的。相反，他们显示了在民主化进程中发展必要的支持性制度的重要性。责任治理不是仅仅通过实行开放的竞争性选举而实现的；同时还需要体制框架来确保政府各层级某种程度的制衡、分权和问责。同样重要的是要确保政府不同级别和部门协调良好并相互支持各自的权力和职能。另一个重要的考虑因素是要从过去和现在的一个常见错误中吸取教训——即试图通过施加更多的集中控制来使政府负责任。相反，我们要牢记多层级规则同步操作的原则以及建立纵向和横向问责机制的必要性。
在当代中国，保持一个强大的中央政府，以确保民族团结，稳定宏观经济，保证资源在地区间的公平分配，以及解决许多其他关键的全国性问题，这一点至关重要。在这个基本前提下，有很大的空间来重新设定不同级别政府如何相互关联，以及不同类型的纵向和横向问责机制如何能够得到进一步发展。
在现有文献中，已经对公共治理中的垂直问责现象有很多研究，例如碎片化的威权结构如何影响对有关职能部门的垂直问责（Liberthal，1997），市场化进程中的区域竞争也会影响对地方政府的垂直问责（Qian and Weingast，1997；Cai and Treisman，2006），但是对公共治理中的横向问责现象尚不够深入。对于中国公共治理转型的理解，必须对横向问责机制进行深入的研究。此外，对于社会服务组织改革（Tang and Lo，2009）、合作治理和跨部门合作（敬乂嘉，2009；邓穗欣等，2011）的研究也将深化对这一问题的认识。(8)
在十大原则中，原则十强调“正确理解的自我利益”是规则主导型社会的根本。如果正式规则不是建立“正确理解的自我利益”的基础上，正式规则将得不到非正式规则的支持，也不会得到有效的执行。“正确理解的自我利益”这一原则与传统儒家的善治之道不同，后者以礼治作为基本治国理念。正如司马迁在《史记·礼书》所述，与规则类似，礼被用来指定什么是被允许的，什么是被禁止的以及什么是被要求的；但礼应该包含道德戒律，从这个意义上讲，礼比规则的概念更广泛。礼需要刑来保障，但依仗人们的仁义感要远胜于强制。(9)儒家承认人欲的存在，欲可能与礼相冲突；但圣人能够以礼制欲而不是以欲制礼。礼治的最高标准是无需动用权力和部署严刑峻法就能实现。
对比传统儒家的观点，托克维尔（Tocqueville）认为正确理解的自我利益是防范个人主义可能导致的弊病的关键手段，现代社会身份平等的增强使得这两种论点之间的比较更为迫在眉睫。托克维尔承认自我利益作为人类行为关键激励因素的首要地位，但他同时认为，在适当的社会和制度环境下，个人可能认识到，牺牲小我成就大我是与一个人的长远开明利益兼容的。引用托克维尔（1835）的原话，“正确理解的利益原则不会产生自我牺牲的伟大行为，但它提醒人们日行克己。它本身不足以使一个人品行端正，但它会训练许多公民养成有规律、节制、适度、有远见和自制的习惯；而且，即使它不能凭借意志直接引人向善，它会通过习惯潜移默化”。(10)
与“正确理解的自我利益”这一原则略有不同，儒家采用了仁义这一道德制高点作为出发点。传统的以仁义为基础的治理理念在当代中国应该保持，但中国的现代治理也必须有一套有效运作的治理体制来支撑，即使它完全由一般的人来运行。用托克维尔（1835）的话来说：“正确理解的利益原则将影响整个道德世界，非凡的美德无疑将更为珍稀；但我认为彻底的堕落届时也会不那么常见……［它］或许会阻止一些人成为圣人，但众多曾经堕落的其他人，会得到拯救和约束”。(11)
近来儒学的复苏值得赞赏，但如何将传统儒家思想落实到现代政治和社会制度是一个值得慎重思考的课题。例如儒家讲“内圣外王”。但正如新儒学大师牟宗三指出宋明儒学讲“内圣”较为到家，但从现代民主制度的观点来看，“外王”一方面则较为薄弱（牟宗三，2006）。就我们的角度来看，现代制度分析可以补充传统中国文化“外王”方面的不足，提示我们如何在制度建设层面，一方面保证执政者向人民负责，人民有促进自身利益的权利和保障；另一方面，鼓励所有人（由一般公民以至最高政府领导人）本着良知和各自“正确理解的自我利益”行事，使得“内圣外王”的理想能在现代中国得到新的体现和发展。其中涉及理论和实践的问题致为复杂，有待学者深思和研究（范瑞平等，2012）。
中国的公共治理体制转型已经引起国际社会以及国内外学术界的广泛重视。从建设以规则为主导的社会的视角出发，我们以邓穗欣（2012）提出的关于强化中国成为规则主导型社会的十项原则为基础，构建了一个公共治理转型的研究与实践的概念框架。我们认为中国仍面临以下重要挑战：（1）设计易于理解和遵守的操作规则，（2）鼓励发展支持正式规则的非正式规则和社会期望，（3）执行规则时公平合理、始终如一。只有当深层次的治理结构确保规则符合问题的特性和规模，由最受其影响的群体制定，并且能够促进“正确理解的自我利益”时，这些操作实践才切实可行。此外，解决冲突的辅助框架和确保规则制定者及执行者负责的可靠约束也不可或缺。理解这些挑战有助于国际社会以平衡的视角看待中国的发展模式。国际社会可以从中国过去三十年的经济高速增长中汲取经验；而中国是否能够以及如何通过强化自身成为规则主导型社会来解决各种细微的政策问题，国际社会同样能有所借鉴。在可以预见的将来，中国经济和作为世界大国的地位将继续加强，因此，支持中国提升治理能力从而更好地解决其内部冲突并应对诸如环保、食物和产品安全以及劳工保护等方面的国际义务，这也符合国际社会的利益。
目前中国领导人所关心的一个重要问题是要建设“和谐社会”。这一关切点部分地源于这样的认知，即尽管中国已经非常成功地将很多人的生活水平提升到前所未有的高度，但很多工作仍有待完成，特别是帮助那些在经济上处于弱势地位的群体、保护环境、确保产品和劳动安全以及预防和解决社会冲突。在保持一个强有力的国家政府的前提下，中国的治理体系仍然有调整的空间。例如，国家政府可以继续采用人事责任制度，以激励较低级别官员优先处理国家所面临的重点问题，同时应寻求建立一种更加制度化的方式将清晰和明确的责任分派给不同级别的政府，使得各级政府官员对于各自的责任有稳定的预期，并且明了其行政主管和地方选区对其职责履行的问责机制。以更加制度化的方式分配职责可以减少各级政府仅仅为了应付上级对口单位的检查而重复设置单位和办事处的需求，从而避免浪费宝贵的行政资源。
中央政府要推动地方官员发起和维护跨辖区的合作项目，他们需要能够在彼此之间缔结具有法律效力的协议。上级政府可以通过提供相关信息和对有关辖区进行财政奖励来鼓励这种协同努力，不一定依靠行政命令。最重要的是，地方官员必须有动力解决自身辖区所面临的问题，而不是仅仅应对上级行政主管所下达的命令和设置的目标。政府要创造条件使得非正式规则支持而非推翻正式规则，不能完全依靠自上而下的控制，也要利用各种横向手段，比如地方民主进程的启动、对公共事件的公开如实报道以及公务员职业守则的推广。如果官员意识到，对他们实行履职问责制度时，透明化的专业方式取代了上级强加的专断规则，他们更有可能以公平合理和始终如一的方式执行规则，并且他们发展非正式规则来推翻正式规则的可能性会降低。
横向问责机制应尽快在地方一级完善。关键性的一步是要扩展各级立法机构的职能，并最终实现代表的直接竞争性选举。例如，开放和公平的村委会选举已经在中国一些地方成功实践。然而，要协调当选村委会和其他党政机关的关系，还有更多的工作有待完成，尤其是就以下方面而言，即为前者创造条件，使其能更有效地设计适应本村问题规模的规则，回应村民诉求，并确保官员尽责（O'Brien and Han，2009）。毋庸赘述，对中国而言，要在整个治理体系建立多层次的横向问责措施，将是一个巨大的挑战。因此，政府必须创造更多的机会让普通公民参与各种依法组建和运营的民间社团，从而学习托克维尔所说的“联合的艺术和科学”。最后，必须有一套治理体系：（1）具备可靠的约束以确保规则制定者和执行者担当负责；（2）鼓励政府官员和普通公民实践“正确理解的自我利益”。
哈耶克在其经典著作《自由秩序原理》中指出，规则与秩序本身是演化的结果，并且明确反对以精英主义为导向的规则制定（1997）。中国需要建设一个以规则为主导的社会，显然政府并非这一过程的主宰者。商业机构、非政府组织、公民与社区等都将是中国公共治理转型过程中规则体系建设的利益相关者和重要参与者。我们提出的十项原则亦非一个完美无缺的蓝图，要落实其应用有待中国社会不同的个人以及群体的不断试验和尝试。
中国的治理转型，特别是如何理解建设以规则为主导的社会所面临的困境与解决方案，也为国内外公共政策与管理的学者提供了绝好的研究机会。中国公共治理转型的研究需要：（1）改革治理体制以加强政策制定和执行能力；（2）理解正式规则、非正式规则和社会期望的相互关系；（3）建立并加强横向问责机制；以及（4）在“正确理解的自我利益”的基础上建设与中国传统结合的现代治理制度。这些研究将推进我们更好地了解西方国家治理理论与实践在中国情境下的适应性，发现转型社会中非正式规则与正式规则之间的关系，以及支持正式规则的非正式规则如何形成。这些研究也将为其他发展中国家的公共治理和社会转型提供有益的经验。近年来，中国公关政策与管理学界的学者正在加强和中国公共部门（政府与非政府组织）的管理实践者的联系，同时也正在建立并加强与国际公共管理学界的联系。中国学者以及中国公共管理研究有可能对国际学术作出应有的贡献。
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(1) 谨以此文纪念文森特和埃莉诺奥斯特罗姆（Vincent and Elinor Ostrom）教授夫妇。本文付梓之际，我们不幸收到文森特和埃莉诺奥斯特罗姆先后辞世的消息。笔者之一的邓穗欣曾在1984年至1989年间求学于印第安纳大学布鲁明顿分校，受教于两位教授，并且在埃莉诺教授（Elinor Ostrom）的指导下完成博士论文，埃莉诺教授关于共有资源治理的原则是本文的重要理论依据，我们的学术成长也从两位教授的思想中得益甚多。埃莉诺教授非常关注中国的公共治理问题，对我们这项关于规则主导型社会建设的研究也有过鼓励。本文部分内容是以邓穗欣的著作《提升中国的治理能力：规则社会的十项原则》（中国经济出版社，2012年版）为基础改写而成。本文初稿曾于2012年6月30日在上海财经大学第三届台湾大学、中山大学、上海财经大学公共管理三校“公共治理的制度与改革”论坛宣读，我们感谢牛铭实、敬乂嘉等对本文初稿的建议。
(2) 邓穗欣，美国南加州大学普莱思公共政策学院教授；湛学勇，香港理工大学管理与市场学系助理教授；鲍勇剑，加拿大莱桥大学管理学院教授。
(3) 吴思的《潜规则》是中国过去十年间的畅销书之一。该书追溯了中国历史上的潜规则以及这些潜规则如何压倒正式规则成为多数官员的操作指南，这些人更热衷于追逐私利而非履职尽责、勤政为民。虽然书中论及的多为中国古代的事例，但它的主题很可能引发读者共鸣，因为他们大多会认同这一观点：非正式规则，而不是正式规则，对当代中国的政治、经济和社会行为仍然具备相当大的影响力。很多时候，当非正式规则取代正式规则成为日常活动的行为指南时，问题就会出现。更为糟糕的情形是人们对任何规则都置之不理，无论是正式的还是非正式的，以便抓住一切机会牟取私利，而且常常损人利己。当规则被习惯性忽略时，官僚腐败变得普遍；商人会罔顾监管标准，制造不安全产品；司机会忽视交通规则，引发事故；企业会变得低效，因为管理人员无法指望员工照章行事。
(4) 尽管很难评价中国的治理绩效，但世界银行自20世纪90年代中期以来所公布的年度治理绩效指标提供了相关信息。指标之一的“法治”，体现了对人们遵守社会规则程度的感知。该指标尤其关注对“合同执行质量、产权、警察、法庭以及犯罪和暴力可能行”的感知。中国在2010年于该项的评分位居世界所有国家的第44.5百分位。中国大陆的得分远低于新加坡（第93.4百分位）、美国（91.5）、香港特别行政区（91.0）和韩国（81.0），但高于蒙古（41.2）、越南（38.9）及印度尼西亚（31.3）等国。这份清单显示，一个国家的得分高低似乎与该国的经济发展水平相关，人均收入较高的国家往往在“法治”一项获得更高的分数。从这个意义上说，中国在法制建设方面的排位大致“合理”，因为其2010年人均GDP（基于购买力平价）处于约第45百分位。中国的“法治”的评分已经略有增加，从1996年的39.2百分位上升到2010年的44.5百分位。然而，对应过去15年飞速增长的中国人均国内生产总值，这一进步仍然有提升的空间。值得关注的是，中国在另一指标“腐败控制”的排名从1996年的43.4百分位下降到2010年的32.5百分位。
(5) 埃莉诺教授的八大原则是针对一系列具体问题而开发，它们大多与公共资源使用所产生的集体行动问题决议有关。具体可参见Ostrom，E．（1990）．Governing the Commons．New York：Cambridge University Press．
(6) de Tocqueville，A．（［1835］，2000）．Democracy in America，2 volumes，translated by Henry Reeve，New York：Random House．
(7) 详细讨论可见Moe，T．（2005）．“Power and Political Institutions，”Perspectives on Politics，3（2），215—233．
(8) 有关横向问责机制如何在美国宪法体制内得到体现，请参阅Vincent Ostrom，The political theory of a compound republic：designing the American experiment，3rd ed．（Lanham，MD：Lexington Books，2008），其中不少观点可能对中国的治理改革有启发作用。
(9) 具体讨论见司马迁的《史记》（香港中华书局1969年版），第1157—1174页。
(10) 具体讨论见Alexis de Tocqueville，Democracy in America，第645页，本文引用部分根据英文原文翻译。
(11) 具体讨论见Alexis de Tocqueville，Democracy in America，第645页，本文引用部分根据英文原文翻译。
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