朱旭峰 张培培(1)
【内容提要】 公共事务专家在中国改革中扮演什么样的角色？长期以来，研究者开展的知识与权力间关系的讨论，往往聚焦于对专家“群体”在政府决策中如何发挥作用的议题。而本研究近距离考察专家“个体”的特点和态度对其角色选择的作用，并提出专家“对待理论和实践的关系的态度”及“对待专家和官员关系的态度”两个维度，探讨政府改革实践中专家不同角色的形成机理。我们从理论上提出了作为“咨询者”专家的四种角色，包括知识拓展者、理论验证者、价值追求者和技术传播者。进而，我们以中国浙江省温岭参与式预算改革为例，分析了公共事务专家在参与地方政府改革中的角色，并探讨不同专家在参与温岭参与式预算改革过程中的行动机理。
【Abstract】 What are the roles of public affairs experts in China's reform？In terms of the relationship between knowledge and power，researchers have long focused on topics of how the experts“groups”can influence the governments，decisions．However，this research studies closely about how the characters and attitudes of expert“individuals”affect their role selection．What's more，“attitude towards the relationship between theory and practice”and“attitude towards the relationship between experts and officials”are proposed to discuss the formations of the different roles for expert individuals in the government reform practices．As is put in this paper，there are theoretically four roles for experts as“advisors”，including knowledge explorers，theory verifier，value pursuers，technical communicators．Furthermore，taking the process of the Participatory Budget reform in Wenling，Zhejiang as a case，we analyze the roles of public affairs experts in the local government reform，and discuss the individual role selection of different experts．
【关键字】 公共事务专家、咨询、温岭、参与式预算
【Key words】 Public Affair Expert，Consultation，Wenling，Participatory Budgeting
如果将专家参与公共决策的问题引申到“从理论到实践”之间的关系，那么对该话题的讨论可以追溯到古希腊时期。进入20世纪60年代，公共政策科学开始发展，学者们逐渐认识到公共事务专家在政治体系中的参与研究的重要价值。在接下来的几十年里，多数学者逐渐认识到，决策者面对的问题的复杂性和不确定性（Price，1965；Kahneman，et al．，1982；Hass，1992），以及决策者个人能力、理性和掌握知识的有限性（Steinbruner，1974；Elster，1983；Brint，1990），使得他们不得不求助于具有专业知识的专家，以实现公共决策的合理性与合法性。专家得以进入政策过程，并发挥重要的作用。因而，专家参与理论已经成为公共政策学科体系里越来越重要的分支。
在中国，专家参与日益得到中央和地方政府的尊重和重视，这与中国的改革形势密不可分。自中国改革开放以来，决策者为了适应全球化和社会变迁带来的压力和挑战，推动了一系列经济和政治改革，体现了中国制度结构中非同寻常的适应能力和自我完善能力。其中，地方政府的改革创新发挥了政策试验的作用，在改善政府治理方式、保证社会稳定的同时，成功的地方政府改革还能够为全国提供推广经验，有效规避和降低改革风险。专家利用专业知识既能够分析当前形势，预测改革方向，也能够为改革提供具体方案，评估改革的成果，因此政府越来越重视专家在决策中的参与权，并逐渐建立中国的决策咨询机制。
近年来，地方政府的“参与式预算”是地方政府进行公共预算制度改革的新的尝试。从2000年起，中国的温岭、无锡、焦作、哈尔滨等地的基层政府积极推进公共预算改革的创新和探索，进行参与式预算改革试验，在预算过程中引入适度的公众参与，改变了以往由地方领导和技术官员主导预算过程的局面。“参与式预算”从预算编制的源头上进行创新，以保障公众对政府公共支出的发言权，使政府在预算的制定过程中能够汲取民意，及时进行预算调整，以满足社会不同群体的需要，同时也促进了政府预算的公开透明，加强了公众对预算的监督。特别是，浙江温岭市的公共预算改革，通过有序的预算编制讨论，组织公民广泛参与预算审查监督，同时也激活了基层人大，成为人大制度改革的一股重要推动力，是地方政府参与式预算改革的较成功的个案。
值得注意的是，一项制度改革能够取得成功可能并不是因为制度设计过程的公开性，而更重要地在于严密的制度设计（Van Demme and Brans，2012）。我们发现，浙江温岭市的参与式预算改革都是在有关公共事务专家的精心指导下进行的。作为运用专业理论知识影响政府决策的特殊政策参与者，专家在推动改革的启动、深入发展和经验推广中的作用不可忽视。结合公共事务专家在浙江温岭市推动参与式预算改革的过程，本文提出并试图回答以下一系列理论问题。公共事务专家在地方政府改革中承担了什么样的角色？发挥了什么作用？什么原因导致不同公共事务专家在参与同类公共决策过程中扮演着不同角色？本研究在理论上提出解释专家作为“从理论到实践”之桥梁的分析框架，通过访谈参与温岭参与式预算改革的多位公共事务专家，对本研究所提出的分析框架开展实证研究。
在以往学术研究中，学者对专家在公共决策中可能扮演的角色和可能发挥的作用进行了探讨，形成了不同的观点。
早期对专家的角色的一种说法为指挥者（或称为专家治国论）。这种思想最早可以追溯到柏拉图、培根、圣西门等早期政治理论家、思想家对国家治理的相关论述。“哲学治国”、《新大西岛》中倡导的“科学技术推动社会发展，具有科技知识的人应该统治国家”、实业制度中科学家和学者组成掌握精神权权力的最高科学委员会等都体现了他们对专门知识人才治国的设想和倡导。随着科学技术的发展，特别是二战后资本主义社会结构的转变，“技术专家治国论”(2)逐渐发展，并在60年代掀起一阵高潮（Meynaud，1969；Touraine，1971；Suleiman，1978；Marcuse，1961；Ellul，1964；Gouldner，1976；Heydebrand，1983）。在法国，随着公共决策越来越复杂和决策者不愿意承担责任，专家对立法和高层行政的合法干预不断扩张。在美国，政府、产业界和大学的合作努力已经产生了一个无所不包的由专家领导的人类计划系统（Noble，1977）。有学者甚至认为：政府已经变成由专家所控制的政府（Mosher，1968）。
与“专家治国论”相反，专家是“权力支持者”的观点也拥有广泛的认同者。专家治国的支持者认为专家利用其专业化的知识来处理日益复杂的社会问题的必要性、推崇技术理性代表的中立、独立和客观（Marctise，1961）。但是，也有学者提出了质疑，认为专家并非没有意识形态，也并非价值中立（Fischer，1990）。而且专家参与政策不是为了更高的理性，而是因为他们能够发挥作用。因此，科学的主张如果要对政策的思考有意义，为了能够让政策制定者考虑实行，就必须伴随着适当的评价性的建议（Haller and Gerrie，2007）。另外，政府得出公共决策的结论不是依赖于科学，而是依赖于一般的民主决策过程。在这些过程中，科学家只能为道德争论和政治观点提供支持。因此，专家应该扮演权力支持者的角色（Haller and Gerrie，2007）。在美国的实证研究也证明，专家在公共决策中只是装点门面，专家的建议可能会被决策者忽视和误用（Banfield，1961），而进入政策领域后的科学证据和科学知识也会被各种政治立场的人所利用（Salter，1988；Shrader-Frechette，1991）。也就是说，专家在决策过程中的参与，完全处于权力的被动的和从属的地位。
相比较“指挥者”和“支持者”两个极端来说，更多研究支持专家作为决策“建议者”（或“咨询者”）的角色，即“有限影响论”。“有限影响论”指出，专家对公共决策的影响是有限的，专家和决策者之间的关系需要通过制度设计来限定。典型的专家参与机制包括专家委员会、专家论证会、委托技术咨询、决策影响评估等；专家有时也会出现在诸如听证会、公开征求意见、公民调查等公众参与机制中，作为公众参与的补充。通过建立与政府的决策机构的正规或非正规的沟通渠道，专家将自己的研究成果以各种口头或书面形式提供给政府机构的决策者，为政府提供政策建议（朱旭峰，2012）。在实践上，不管是让权力控制专家还是专家控制权力，都会引发官员与专家之间的矛盾。美国联邦政策咨询委员会的一项调查表明，只要某个咨询委员会成员发挥的主要是“建议者”的职能，那么他的工作就非常明确，如果咨询者向决策的“指挥者”转变，或者当政府官员成功地让政策建议者担当了“支持者”的角色，不满就会出现（Cronin and Thomas，1971）。中国863计划在历经二十多年的组织和决策系统变迁中，也能够发现类似的官员和科学家之间此消彼长的角色转换（汝鹏和苏峻，2010）。因此，有学者认为，建议者是专家在政府决策中最理想的角色（Cronin and Thomas，1971；Lemieux，1992）。政府应建立既能够让专家利用专业知识服务于决策，又能给予专家足够的自主性以使他们发出真正的专业声音的决策制度（Schudson，2006）。这样，专家在公共决策中的作用既不是拥有支配权的“指挥者”，也不是从属于政治的“支持者”，而是拥有专家自主性的“建议者”。
专家还可能是决策主张的倡导者。专家总是试图根据自己的资源选择最有效的行动去实现对政策的影响，专家在通过直接途径影响决策不成功时，会利用公众舆论的间接影响渠道来试图推动政策变迁（朱旭峰，2012）。赛巴提亚（Sabatier）和简金斯史密斯（Jenkins-Smith）发展的倡议联合框架理论指出，在政策子系统中，存在着由具有共同信念的来自不同组织的行动者，包括立法者、行政机构领导人、专家、利益集团领导人和新闻工作者组成的同盟。在不同倡议联合之间，专家在各种场合倡导自己的政策主张和信念，通过争论试图影响政策的最高决策者，从而影响政策产出（Sabatier and Jenkins-Smith，1999）。在中国，随着专业知识在公共政策制定过程中的作用日益凸显，各种精英人物积极参与政策制定过程的现象也开始成为一种新的趋势（Mertha，2009）。一些倡导者甚至会成为政策企业家，比其他政策参与者更愿意投入时间、精力（有时甚至是金钱和自己的声誉），致力于打破现有的政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力图让其变成新的决策方案（Kingdon，1995；Zhu，2008）。
专家在政府部门任职、成为政府的顾问或代理人，也是专家的社会角色之一。与咨询者或建议者不同的是，作为政府的顾问的专家与政府有了更加密切的联系，参与的机制也更加固定。而代理人在政府决策过程中发挥着很大的作用。罗杰·皮尔克（Roger Pielke）根据专家的科学观和民主观两个维度划分了四类专家的理想模型：纯粹的科学家、科学的仲裁者、观点倡导者、诚实代理人。皮尔克更加强调科学家和专家作为政策的诚实代理人的重要性，即要为决策者提供全面的信息，为解决政治问题和冲突提供可能性，由决策者来确定选择的方案。但在实践中，代理人往往会成为某种形式上的政策拥护者（George，1972，1980），并在总统决策或国家安全决策中发挥着重要作用（Porter，1980；Crabb and Mulcahy，1991；Moens，1990）。同时，波克（John P．Burke）指出，在不同的时期，美国国家安全委员会顾问的角色和代理活动也会发生变化，有效的专家咨询活动应建立在相互信任和对决策过程的完善条件之上（Burke，2005）。
我们可以把上述对专家角色的探讨分为三类：第一类是从权力角度出发，思考在权力的需求下，专家可能的角色，以专家治国和支持者两种观点为代表。第二类是从专家的作用和专家的能动性角度出发，考虑专家可能发挥的作用，以建议者和倡导者两种观点为代表。第三类则兼顾了权力和专家之间的动态关系，即代理人的角色。虽然在皮尔克的理想模型中，代理人应当是全面的信息提供者，但在现实中，这取决于专家面临的环境和形势及专家的个人因素，代理人容易向任何一个角色转换。
图1 专家与权力间关系及专家角色
上述研究给后来者的研究提供借鉴的同时，也提出了新的问题。学者对专家角色的探讨逐渐从专家价值中立的假设中走出，转而更加注重专家“群体”的现实行为特点，从规范研究转而更加注重实证研究。但是，以往的研究对专家“群体”的总体行为特征或策略选择的关注较多，对专家“个体”的探讨较少；更加注重专家在决策中发挥的功能和作用，缺少从专家“个体”出发探讨专家的主观态度对专家角色形成的影响。但是我们注意到，即使在同一个公共决策案例中，不同专家的行为、角色也会存在差异——在专家面临共同的外部条件下，专家的什么因素是导致专家角色差异出现的原因呢？本文就以温岭参与式预算改革为例，探讨参与到其中的不同公共事务专家的行为差异及其原因。
“专家”是运用专业知识影响决策的特殊政策参与者（朱旭峰，2012）。“专家”（experts）不同于“学者”（scholars/academicians），但两者联系紧密。对学者的理解一般基于其在知识和信息上的相对优势，或者其学术造诣，而对专家的理解则更加强调在政策过程中的知识的运用和影响力的构建。今天，有越来越多的学者走出大学、研究所或实验室，关注现实问题，通过多种途径为政府提供建议，或为政府的决策提供科学支持，促进决策的科学化、民主化（Lemieux，1992；俞可平，2008；Grundmann，2009）。本文所指的“公共事务专家”包括拥有公共管理学、政治学、法学等相关背景，将社会科学中的相关理论知识应用到公共事务实践中的学者，以及其他关注公共事务并通过自身的参与对公共决策产生一定的影响的知识分子。
公共事务专家参与到政府公共政策的制定和改革的过程也是专家将理论应用于实践的过程。考虑到本研究聚焦于同一案例中，不同公共事务专家参与公共决策的不同角色，我们有必要近距离考察专家个人的特点和态度对其角色选择的作用。一方面，在不同的方法论的指导下，专家的行为可能会有一定的差异。“方法论”是指认识世界、改造世界的一般方法，其重点讨论的是理论和实践之间关系的理论。另一方面，参与政府改革的专家不可避免会与官员发生接触。专家对于自身和官员之间的关系的态度同样会对专家的行为选择产生影响。因此，本文从专家的个人的特点和态度出发，选取专家“对待理论和实践的关系的态度”及“对待专家和官员关系的态度”两个维度，探讨政府改革实践中专家不同角色的形成。
1．对理论和实践关系的态度
虽然理论和实践之间的关系对于像公共管理这样的“应用科学”来说是非常必要的，但是对于如何架起理论和实践之间的桥梁一直存在争论(3)，很多学者也对此问题进行了一些有益的探索。范德文和约翰逊（Van de Ven and Johnson，2006）提出了连接理论与实践三种途径，里克·沃格尔（Rick Vogel）进一步将之概括为三点：平行策略（Parallel Strategy）、转移策略（Transfer Strategy）与合作策略（Collaborative Strategy）（Vogel，2010）。其中，平行策略认为理论和实践是两个不相同的知识领域，两者存在强烈的差异性，理论和实践之间没有直接联系。相对而言，转移策略和合作策略对于参与到实践过程中的学者来说更加适用。前者强调公共管理的学术知识在管理实践和政策领域中的运用，但实践中知识的运用者不会对学者提供的知识内容产生影响，而后者强调实践在运用知识的过程中反过来会对知识产生影响。这种观点为我们理解公共管理领域理论和实践的关系提供了借鉴。
以上述理论为根基，本文提出，专家在参与政府改革管理的实践过程中，可能会受到两种方法论的指导，即在将理论与实践结合的过程中，专家可能有两种不同的态度：一种态度认为理论是解释实践的，即专家参与实践的本质是要通过实践丰富和发展理论，或为理论研究提供实证素材或证据，专家的知识产出不只是在进行实践之前，而是在实践的过程中对专家理论知识进行的完善；另一种态度认为理论是指导实践的，他们对发展理论的兴趣不大，专家所做的就是把对实践有用的知识运用于实践，因此专家参与的过程主要是一个知识转移的过程。但需要注意的是，并不是实践对理论不产生影响，而是取决于专家对这种影响的态度。
专家在参与公共事务的过程中是否同时开展理论研究，可以用来判断不同专家对理论和实践之间关系的不同态度。很多专家的主要身份仍然是学者，他们参与公共事务的过程不仅是知识的运用过程，而且同时也是从实践中汲取实证素材和证据从而丰富理论研究的过程。而对另一类专家来说，参与公共事务就是将已有的知识和价值观付诸实践的过程。在此过程中，虽然这类专家也会公开发表一些文章介绍他们的工作，但其写作的目的是为了宣传理论运用于实践的成绩，而非发展理论。
2．对专家和官员关系的态度
专家对其自身和官员间关系的不同认识也会影响到专家参与在公共事务中的角色和行为。正如埃尔斯特（Elster）所说，有些人的行为体现了更多的工具理性（instrumental rationality），而有些人的行为的工具理性并没有那么明显（Jon Elster，2007）。考虑到自己的特殊身份，专家在把握知识和权力之间的关系方面，有一定的自主调节余地，因而专家在参与公共事务的过程中的角色也有一定弹性。在处理自身与官员关系的态度上，有的专家在与政府官员沟通的过程中表现得比较柔性，可以根据官员的需求和实际情况调整其参与策略，必要时还会跨越专家的身份，进行知识提供之外的尝试。但是，有的专家在参与公共事务的过程中就有比较明显的工具理性的倾向，他们在与政府官员沟通的过程中表现得比较刚性，不太愿意根据政府实际情况调整自己的既定行动策略。
专家基于对专家与官员间关系的不同认识，他们在介入政府改革的过程中存在不同的行为特点。一种专家认为，专家是柔性的，即专家在同政府官员的沟通中更多的是一种洽谈商讨的方式，在这个过程中他们更懂得变通。他们会注重政府的需求和特殊性，为了让政府采纳自己的建议，会适时地调整自己的建议和策略。另一种专家认为，专家是刚性的，他们更多地坚持专家的技术理性原则，侧重于专家与官员在知识上的沟通。他们不会为了让政府采取某种理论而去迎合政府的需求；他们仅仅是把理论知识摆在政府面前，让官员自行选择；他们也不会过多地涉及知识运用和理论探讨之外的领域，坚持作为专家的不干预权力的原则性；反过来，他们也坚持不向政府进行妥协与调整，如果政府不采纳他们的建议，他们就会退出。
3．分析框架
根据专家“对理论和实践关系的态度”和“对专家和官员关系的态度”的两个维度，我们可以将公共事务专家所体现的参与行为的差异区分为四种角色类型：知识拓展者、理论验证者、价值追求者和技术传播者（见表1）。
表1 专家的几种角色划分
作为“知识拓展者”的专家以丰富理论研究为其参与公共事务的主要目的。在他们看来，拓展知识的实践范围和拓展知识的理论内涵同样重要；他们为了接近政府获取用于解释理论的经验资料，也会向政府提供决策咨询服务，并根据政府的需要采取相对变通的建议策略。
作为“理论验证者”的专家对于某种或某些理论有使命感，他们参与公共事务最主要的目的是验证理论的可行性，进而通过实践获取理论研究的素材和证据，以丰富理论研究；同时，在与官员的沟通中他们不愿放弃技术理性，不会为了政府对其建议采纳与否而改变自己的建议，不然，专家建议即便被政府采纳，也无助于他们实现验证既有理论的目的。
作为“价值追求者”的专家采用理论指导实践的逻辑推动改革的进行，以实现对理论运用于实践的个人价值；在这个过程中他们与官员的沟通方式会比较灵活，因为他们参与公共事务的目的就是为了将理论付诸实践。
最后，作为“技术传播者”的专家在对待理论和实践的态度上，将实践看作是理论应用的过程，他们运用自己掌握的理论知识以专家建议的形式提交给政府官员，但不会为了得到政府官员的认可而改变自己的建议和行为，因此他们在参与公共事务的过程中是技术传播者的角色。
上述这四类专家角色从本质上讲都是政府决策的咨询者。这些专家既不是政府决策的指挥者，也具有相当大的自主性，和政府保持着一定距离。但是，由于专家对理论和实践关系的态度和对专家与官员关系的态度的不同认识，他们的行为也会有细微的差异。因此，本文所提出的框架，能够更加清晰地分辨专家参与公共事务过程中的细微差异。另外，本研究所讨论的专家类型的概念，聚焦于在某一具体公共事务实践中作为“个体”的专家的参与行为，而非作为“群体”的专家概念。因此，当专家个体在不同情况下对理论与实践、专家与官员间关系发生转变时，其行为模式也就相应地发生了转换。
在提出上述理论的基础上，本文以浙江温岭参与式预算为个案研究对象，试图通过分析地方政府改革中专家的行为来对本理论进行验证。为此，从2011年开始，笔者陆续访谈了参与温岭参与式预算的关键和重要专家，如斯坦佛大学的费什金（James Fishkin）教授、澳大利亚迪肯大学的何包钢教授、世界与中国研究所所长李凡、中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏教授和牛美丽副教授、清华大学贾西津副教授、南开大学经济学院马蔡琛教授等，以及浙江温岭的部分官员。通过访谈资料分析专家在温岭参与式预算中的态度和行为，并探讨其态度对行为模式的影响，进而得出本文的结论。
温岭的参与式预算是一种公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督（张学明，2010）的制度。温岭参与式预算开始于2005年，经过8年的发展，虽然温岭市和主要试验镇已经多次更换了领导，参与式预算已经逐渐制度化。
温岭参与式预算改革在初期有两种不同的形式。从2005年开始，一些公共事务专家分别在泽国镇和新河镇设计了两种不同的参与式预算的形式。
泽国镇参与式预算具体的制度设计是：前期，镇政府在听取包括镇人大代表、政协委员在内的各方面关于年度城镇预算的意见后，提出30个需要建设的项目，12位专业人员组成的专家组对这30个项目的可行性方案进行了研究，提出每个项目的资金预算，并设计出预算民意调查问卷。然后，在参与专家的指导下，泽国镇政府通过乒乓球摇号的抽样方式抽选了275位民意代表，由他们自愿参加民主恳谈会。这些民意代表在参会之前先接受一次问卷调查，使政府了解他们初步的态度。民主恳谈会议上午，民意代表被随机分为16个组，在中立的主持人的主持下阅读会议材料并进行讨论。讨论之后，民意代表参加大会发言。下午，民意代表在听取各组不同意见后再分组讨论，而后再进行第二次大会讨论。在两次大会中，专家对民意代表的询问进行回答和解释，政府官员列席旁听。会后，政府采用相同的调查问卷对民意代表进行第二次调查，以得到每个项目的得分情况。接着，政府官员召开办公会议，讨论民意代表的意见和建议，根据问卷结果的排序选择建设项目，并编制财政预算。民主恳谈会式的参与式预算制度在2005年以后每年进行，到了2007年，专家不再进行现场指导。而泽国镇历任多名镇领导换届后，仍然坚持开展每年的预算民主恳谈会。
新河镇也是于2005年启动的参与式预算改革。最初的改革重点是实现了新河镇的预算公开。在随后的几年里，新河镇在每年实施的过程中对整个参与式预算的程序进行设计和完善。如今新河的具体方案主要包括会前初审、大会审议和会后监督三个阶段。在会前初审阶段，即人代会召开之前，镇人大主席团领导下的人大财经小组组织召开初审民主恳谈会，由人大代表参加，公民自愿参加。政府的预算草案提前发给参会人员，以便有更多的时间对预算内容进行了解。在民主恳谈会上，与会代表分组进行充分的讨论和磋商，每个小组汇总讨论意见和结果，形成初审报告。在大会审议阶段，最先由政府负责人进行预算报告，初审小组组长做初审汇报，然后再由人大代表就预算提出质询。根据“一问一答”的原则，政府的相关负责人对询问进行解释和回应。会议结束后，镇人大主席团和政府召开联席会议，根据代表意见对预算进行修改。
在新河镇和泽国镇改革试验的基础上，2008年，参与式预算改革进一步扩大。从横向上看，预算改革从两个镇推广到六个镇，除了新河镇和泽国镇之外，箬横镇开展的是参与式预算的形式。各个镇所开展参与式预算，并不是一个模式，而是各有特色。新河镇在原有的基础上增加了大会辩论程序，让人大代表围绕预算修正案展开充分讨论之后进行票决；泽国镇将以往的基础建设预算项目拓展为整个财政预算，而且编制详细的预算测算表格；箬横镇“三审预算”在人代会召开前，邀请人大代表和公众代表进行两次预算初审会——分别按照地域分片审议和按照功能分经济、社会、城镇建设三个小组进行审议，然后在镇人大会上进行第三次审议。另外，从纵向上看，改革从镇一级延伸到市一级，市交通局、水利局等部门实施部门预算民主恳谈。
2011年，温岭市成立民主恳谈办公室，针对乡镇党委制定了民主恳谈标准，将民主恳谈列入党委工作考核，各个乡镇的预算改革全面铺开。在市级层面，公安局、环保局、国土资源局等17个重要部门的部门预算全部被纳入了人大会专题审议的范围，加上人代会之前的五个部门的民主恳谈，全市30多亿元的预算都被公开，全市90％以上的政府账本公开接受监督。市人大还筹建参与式预算的参与库和人才库，从中随机抽取公民和人大代表参加民主恳谈。
温岭参与式预算作为地方政府治理的一个创举，受到广泛关注。2008年温岭参与式预算进入“中国改革开放30年创新案例”，2009年参与式预算高票入选“十大地方公共决策实验”，并获得第五届“中国地方政府创新奖”提名奖，2010年被选为中国“2010年十大民主法治新闻”，2011年入选“浙江省公共管理创新案例优秀奖”。这表明温岭的参与式预算在全国产生了较广泛的影响。
温岭参与式预算自开始以来，就从未脱离过专家媒体的关注，众多公共事务专家都曾参与到温岭的参与式预算改革中，并在改革过程中发挥了很大的作用。从2005年温岭参与式预算开始，美国斯坦佛大学的费什金（James Fishkin）教授、澳大利亚迪肯大学何包钢教授、世界与中国研究所所长李凡、中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏教授和牛美丽副教授、清华大学贾西津副教授、南开大学经济学院马蔡琛教授等中外专家陆续参与到温岭参与式预算改革中。作为温岭市政府和地方政府外的独立的第三方，这些公共事务专家利用丰富的理论知识为温岭参与式预算改革提供智力支持。另外中央编译局、浙江大学、复旦大学以及境外的一些机构的学者到当地进行观摩学习，无形中也对温岭的改革起到了鼓励和推动作用。一份对温岭参与式预算改革过程中官员和相关专家的问卷调查指出，专家和媒体是温岭预算改革的第三种动力（田享华，2009）。
我们可以按照上文所提出的分析框架，对参与温岭预算改革的公共事务专家的行为进行分类。我们列举四位比较有代表性的公共事务专家。
表2 温岭预算改革中专家的几种角色
1．知识拓展者
马骏为中山大学政治与公共事务学院教授兼院长，其最重要的研究方向是公共预算。
马骏虽然不是最早开始参与新河镇的政府预算专家，但他对新河镇的预算改革的推进却有重要的作用。2006年，即新河镇开始改革的第二年，马骏应李凡的邀请到浙江温岭新河镇，对新河镇参与式预算改革的具体方案进行重新设计，同被邀请的还有中山大学政治与公共事务管理学院的牛美丽副教授。马骏是新河镇整个改革流程的主要设计者。经与当地官员商议，他确定参与式预算的初步流程：第一步，政府提出财政预算草案。第二步，人代会之前，由镇人大主席团领导的人大财经小组组织预算报告初审民主恳谈会，参与人员有人大代表、各协会、社会团体、各界代表和自愿参加的公民，分工业、农业、社会三个专门小组进行初审民主恳谈，在汲取民意的基础上形成预算初审报告。第三步，人代会试行预算民主恳谈，代表就上年度预算执行情况和本年度政府预算报告提出质询；启动了预算修正程序，即如果人大代表对预算修改方案还存在不满，可以由5人以上共同提出预算修正案提交大会表决，一旦表决通过，政府就必须按照议案作出硬性修改。第四步，由镇人大财经小组对镇政府预算执行情况进行监督。根据新的改革流程设计，2006年3月8日，新河镇人大通过《新河镇预算民主恳谈实施办法（试行）》。此举进一步深化完善预算民主恳谈，加强了民主恳谈的规范化。相对于2005年新河镇的参与式预算公开、人代会商讨的方式，此次改革流程设计更加完善，为新河镇参与式改革的制度化奠定了基础。此外，为保证制度的顺利推行，在2006年新河镇第十四届人民代表大会第七次会议上，马骏还对人大代表进行了培训。马骏的讲述主要围绕公共预算的基本含义和内容进行，强调人大代表审核预算的权力和公众介入预算过程的重要性。通过与其他专家对人大代表的培训，提高了人大代表对自身权力和责任的认识，为预算民主恳谈的开展奠定了基础。
马骏对温岭参与式预算的关注远非为地方政府设计改革方案和进行培训那么简单，其实践的过程也是完善其获取资料、丰富研究理论的过程。作为一名强调财政体系在国家治理与政治问责方面的重要性、主张预算改革的专家（马骏，2011），马骏从参与浙江温岭等地的参与式预算改革过程中获得的中国基层预算改革的一手资料，为其理论研究提供了进一步的证据。他在后来发表在《中国社会科学》上的文章指出，各地的参与式预算采取的方式存在差异，但是“都是在基层层面让公民参与预算决策，影响资金的分配，这就探索了一条新型的社会主义基层民主道路”（马骏，2010）。马骏也一直希望通过问卷调查的方法来验证其制度设计的科学性和有效性。
马骏在处理专家与地方政府官员的关系过程中，也有很大的灵活性。在参与新河镇制度设计的过程中，他并不按照非常严格的技术要求提出其推荐方案，而是保证参与式预算改革在程序上尽量体现民主政治特点的同时，与当地政府官员共同协商，较好地考虑当地的实际情况，适度调整其专家建议和设计方案。此外，他没有固守专家仅仅是政府的知识提供者的身份，同样以专家身份借助媒体为温岭参与式预算改革的成效开展宣传。
2．价值追求者
李凡在国内的主要身份为世界与中国研究所所长。作为一名政治学背景的非营利机构的带头人，他关注中国的基层民主和社区选举问题，而且曾经推动重庆平坝农村改革、1998年步云乡选举、2001年至2002年广西社区直接选举、宁波海曙区的改革等，具有鲜明的意识形态主张和丰富的与地方官员沟通的经验。
李凡是温岭市新河镇参与式预算改革的主要推动者之一。希望推动温岭市“民主恳谈”机制的深入发展，但不知从何入手的温岭市宣传部副部长慕毅飞和宣传部理论科科长陈奕敏在2004年通过清华大学的贾西津副教授联系到了世界与中国研究所所长李凡寻求意见。在了解到温岭的情况之后，李凡并没有立即答应给当地咨询意见。但在接触到了两人之后，李凡发现两人确实有改革的热情，专家和政府官员即达成了改革共识。2004年10月，李凡到温岭对民主恳谈等相关情况进行考察，提出了初步的改革方案设想，即将民主恳谈融入基层人大制度，将体制外对话变成体制内，人大和政府的对话变成一种制度——一旦人大形成决议，政府必须执行。温岭市政府宣传部经过考虑之后接受了该方案，并于2005年借新河镇新任党委书记上任之机选取了新河镇作为试点。(4)
李凡在给温岭市政府改革方案以意见的同时，还具体参与了新河镇参与式预算的制度设计并推动了改革的进行。2005年，温岭市宣传部在选取新河镇作为试点之后，因为没有前期经验，当地政府并没有改革的具体方案。于是具体制度主要由李凡设计。当时的方案为：预算公开，将民主恳谈引入人大预算审议环节，建立“预算对话制度”和预算审查小组。为了确保改革能够按照预想顺利推进，他就预算的公开问题与新河镇的镇长和党委书记分别进行了沟通。一开始，新河镇镇长戴美忠不同意将预算全部公开，认为其中的政府招待费和土地出让金两项不适于公开，党委书记也有类似顾虑。因此，李凡并未急于说服镇领导一步到位执行预算全公开。2007年7月27日上午，新河镇召开的第十四届人民代表大会第五次会议的上午会议，仍按照往常程序进行，人大代表和列席旁听代表领到《2005年财政预算草案报告》，并听取了分管财政的副镇长金良民的报告。这份报告比较粗略，只是简单开列了19项财政预算支出。中午休会期间，李凡与市人大主任、宣传部部长、市人大财经工委主任及新河镇书记、镇长召开会议，讨论预算公开的问题，李凡借此机会提出希望一步到位，把预算全部公开的建议，但是同时指出理解政府的为难。经过协商和讨论，市人大副主任和市宣传部部长等最终都一致决定预算全部公开，在得到市领导对改革目标的支持后，新河镇领导也就同意了李凡的改革方案。于是在下午会议中，所有与会人员均收到了一份《新河镇2005年财政预算（说明）》，其中详细开列了预算明细，在每个大项的支出后面都说明了具体的用途和开支。副镇长金良民再次向代表们作了报告，更为详细地介绍和说明了政府2005年财政预算的情况。并且，在接下来的两个小时里，人大代表就预算问题自由提问，政府领导逐一进行作答。至此，新河镇参与式预算正式启动(5)。
李凡通过各方面的努力对推动新河镇预算改革的持续进行和不断完善有积极推动作用。2005年，新河镇参与式预算改革尝试取得初次成功，但是第一年的改革比较粗浅，没有比较明确的程序。为了保证预算改革的顺利进行，2006年，李凡将预算研究专家中山大学政治与公共事务管理学院马骏、牛美丽等请到新河镇，对预算改革的流程进行更加详细的制定。同时，为保证改革的顺利进行，在2006年新河镇第十四届人民代表大会第七次会议上，专家们还对人大代表进行了培训，如马骏主要围绕公共预算的基本含义和内容作了讲述，强调公众介入预算过程的重要性；牛美丽副教授就预算编制的具体技术要求和原则对代表们进行培训；贾西津副教授则从人大代表的权力和公众的参与角度对参会人员进行讲述。此后，李凡还邀请了中国社会科学院、上海市人大培训工委、中央编译局和中央党校等有关专家学者对代表在公共预算编制和审议方面进行培训，也提高了温岭参与式预算改革的社会影响力。2007年新河镇改革中断的情况下，李凡联系专家力量，与当地政府协商，获取温岭市人大主任张学明的支持，通过补救方案让新河镇的预算改革重新返回轨道。
李凡对温岭的参与式预算改革的宣传和影响力的扩大也发挥了不可忽视的作用。从开始进行预算改革起，李凡就邀请众多的媒体记者到温岭参观参与式预算改革的过程，并请他们报道宣传。他本人也多次通过平面和网络媒体对温岭参与式预算改革进行肯定性的评价，其中他所创立的思想库——世界与中国研究所的网站也每年对温岭参与式预算改革的情况进行详细的追踪报道和评论，通过研究所的影响力，为外界了解温岭参与式预算、扩大其社会影响起到了重要作用。虽然李凡就温岭的参与式预算问题也编写了书籍并发表了若干的期刊文章，提高了温岭在理论界的影响，但他主要的兴趣不是进行理论的探讨，而是切实推动中国基层的民主改革。
从总体上看，李凡在温岭预算改革中更像是为追求实现中国基层民主目标的政策企业家（Policy Entrepreneur），在推动议程设置、推进政策创新、促成政策变迁等方面发挥重要影响（Frank and Jones，1993；Wendy，1995），利用丰富的专业知识、通过多样化的行动策略（Walker，1981；Polsby，1985；Mintrom and Vergari，1996；Zhu，2008）来推动改革。李凡在温岭参与式预算改革中的行为即体现了他注重知识的应用过程，也体现了他与政府官员熟练的沟通技巧。
3．理论验证者
何包钢现为澳大利亚迪肯大学的政治学与国际关系讲习教授，他在国际著名学术期刊发表过很多与政治理论有密切联系的经验研究成果，如全球市民社会和协商民主。他尝试对这些理论假设进行测试、修正和发展。
何包钢是2005年和2006年浙江省温岭市泽国镇参与式预算制度方案的设计者之一。2004年，泽国镇党委书记蒋招华在参加浙江大学“协商民主理论与中国地方民主的实践”时对协商民主产生兴趣，期望借此来解决泽国镇面临的拆迁等社会管理方面的难题，因此与会议联合主办者何包钢教授商讨合作事宜。协商民主理论的提出者费什金也在会议现场。2005年，费什金和何包钢及费什金在斯坦佛大学的几个学生前往泽国镇，针对原来民主恳谈存在的问题，设计出协商民主恳谈和投票制度，并组织了一次协商民意投票，作为参与式重大公共事项决策的一次政治试验。该制度试图解决5个问题：公民参与的平等性；专家在协商过程中独特作用的发挥；参与者对恳谈内容进行深入、详细的了解；保证所有参与者充分而平等的发言机会；各种不同意见和建议在交流之后形成可行方案的办法（蒋招华、何包钢，2009）。试验以随机抽样的方法按2‰比例从全镇12万人口中确定出237名代表。同时，从外来人员中随机产生12名代表；会前开展问卷调查、项目解说、实地勘察、代表走访，会议以随机抽样的方式将民意代表划分为16个小组，开展小组恳谈、大组恳谈、问卷调查。随机抽样、前后两次问卷调查等技术保障了协商民意投票的科学性和民主性。2005年和2006年在泽国镇进行的两次公众参与的协商民意投票都是围绕城镇建设资金预算项目开展的，为泽国镇以随机抽样为主要特色的参与式预算改革奠定了基础。
虽然同为应当地政府需求参与到改革中的制度设计者，但是何包钢与李凡存在很大的不同。首先，在理论和实践的结合策略方面，作为协商民主理论的倡导者，何包钢承担泽国镇制度方案的设计项目的过程也是测试协商民主理论假设在中国适用性的过程，这对其理论研究有重要的价值，参与的过程也是对其进行社会试验和理论发展的过程。相比较而言，何包钢更为关注的是恳谈的过程，特别是从恳谈前后两次问卷调查结果中了解这样的民主恳谈会对村民意见的影响，以便以此为证据开展对协商民主机制的理论研究。(6)而李凡的主要兴趣不在理论方面，他更加注重改革的推动和持续。其次，在处理与地方政府的关系上，何包钢认为专家不应参与地方政治，也不应迎合地方官员的喜好去调整制度设计。他认为自己与地方政府是一种“对于我的理论和方法，认同的话就请我去；（地方政府）要么不做，要做就真做；不能改头换面搞假的”刚性合作关系。同时，他还认为，“专家不卷入地方运作应该是一种常态，而专家卷入则有点人造的成分”。因此2007年人事调整以后，泽国镇没有与何宝钢继续合作。相反，李凡则是一开始推动就时刻关注改革的发展状况，并且积极利用各方面的力量和资源来推动改革的持续进行。第三，在对待改革的具体方案上，何包钢自2007年不再介入当地协商民主试验以后，当地政府对标准的随机抽样产生民意代表的方案作了调整。新的抽样方案是从所有的村民代表中进行抽样，这是因为原来对全体村民的随机抽样产生的民意代表中有6％的文盲，影响恳谈时的交流质量。对此，何宝钢后来也表示理解并支持。而李凡则力图推进基层预算民主事业，为了使他的方案被地方官员认可，他会站在官员的角度为官员分析利弊得失，并愿意为地方官员就具体的制度安排作出妥协，从而最终说服官员采纳他的建议。
4．技术传播者
马蔡琛原为中国社会科学院财政与贸易经济研究所的副研究员，现为南开大学经济学院财政学系的教授，主要研究财务管理和性别预算，在预算领域中专注于公共预算的相关技术问题。
马蔡琛从2007年开始介入温岭参与式预算改革，此后也多次参加温岭预算改革的实践。2007年，因为新河镇人事调整，参与式预算差点中断。当时，新河镇的党委书记正好换届，而人大会议同时换届。因此，那一年人大会议的程序和议程要比过去复杂而匆忙。所以那次人大会没有采用预算民主恳谈等程序，而是按照原来的程序通过了预算。参与式预算的改革因此在2007年中断。此时，浙江省温岭市新河镇参与式预算改革的主要参与专家之一李凡将马蔡琛请到温岭，与几位专家进行有关参与式预算改革方案的商讨，最终设计出启动预算调整法定程序和重启参与式预算的具体操作方案。此后，在2009年、2010年、2012年，马蔡琛还在温岭市政府的邀请下对温岭市人大代表开展了多次技术培训工作。
作为预算技术专家，马蔡琛对预算民主并不感兴趣，也并不十分支持专家对政府的改革进行过多的干预。2007年就新河镇启动预算调整方案的意见达成一致之后，马蔡琛并未参加预算民主恳谈活动。此后他到温岭开展的人大培训工作也是针对如何解读和审查公共预算等技术方面相关的内容，不对预算民主方面的内容进行过多的涉及。他认为，改革是政府的事情，没有“哪个政府的改革是专家搞的”，专家“早期是起到了推动作用，但是专家不应该介入政府的改革实践之中”。他指出，专家不是不重要，但如果政府和改革之间的关系是谈恋爱的关系，那么专家就是一个“媒婆”的角色，只需牵线搭桥就可以了，不应该去干涉人家的恋爱过程。
基于上述考虑，马蔡琛从未主动对温岭的参与式预算改革进行宣传，而且坚持自己已有的对政府预算的观点。马蔡琛只接受过温岭日报、温岭电视台的采访，但他无意对温岭参与式预算进行宣传鼓吹。他写的期刊文章中，对温岭参与式预算的涉及很少，而且对温岭参与式预算的介绍也比较中立（马蔡琛，2009）。即使在参加研讨会的过程中，马蔡琛依然坚持“政府预算在进入审议程序之前，政府内部编制预算阶段是不公开的，这是国际惯例”（黄晓梅，2009）的看法。
可以看出，马蔡琛对温岭政府来说，仅仅是一个公共预算技术的传播者。他对理论发展的兴趣也不大，所做的咨询工作主要是为人大代表进行技术培训，将他所掌握的理论知识传播给实践者，他和政府之间的关系也只是“培训完，拿钱走人”的刚性关系，而他对温岭参与式预算改革始终坚持着“不多言、不多道”、“不评价”的态度。
长期以来，研究者们开展的知识与权力间关系的讨论，往往聚焦于对公共事务专家“群体”在政府决策中如何发挥作用的议题。细致探讨不同专家“个体”在同一项公共政策咨询过程中所表现出来的不同行为模式的研究还不多见。在系统的理论综述之后，本研究将进一步细分作为“咨询者”的专家，以辨析不同专家个体的细微行为差异。本研究开拓性地近距离考察专家个人的特点和态度对其角色选择的作用，并提出专家“对待理论和实践的关系的态度”及“对待专家和官员关系的态度”两个维度，探讨政府改革实践中专家不同角色的形成机理。
本文以中国浙江省温岭参与式预算改革为例，分析了公共事务专家在参与地方政府改革中的角色。利用地方政府和专家访谈资料，本文梳理了参与温岭参与式预算改革过程中不同公共事务专家的行为模式及其原因。我们把公共事务专家的角色分为四种，而这四种专家角色在温岭参与式预算改革中发挥了不同的作用。从四类专家在温岭参与式预算中的表现来看，认为是“专家是柔性的”专家由于更具有灵活性，可能比认为“专家是刚性的”专家在政策中的参与有更长的持续性。对于认为“理论是解释实践的”专家更多地希望通过参与公共决策过程获取更加丰富的研究资料，而认为“理论是指导实践的”专家则更加注重专家知识在实践中的运用。
专家参与到地方政府的改革中是建立在专家和政府官员相互依赖和相互信任的基础上的。政府对专家知识、专家声望的认可和需求是政府主动寻求专家咨询和帮助的重要原因。专家真正介入政府改革之前，也会对地方政府的改革意愿进行认真的考察，因此政府在选择专家的同时也是专家选择政府的过程。从温岭地方政府与专家之间的关系看，专家参与和政府寻求专家参与的过程变得更加实事求是、更为理性，因而双方都能够通过这个参与的机制获益。地方政府自身对改革的需求的内在动力和地方政府改革的决心是温岭参与式预算成功并不断发展完善的最重要的原因。但是，我们也必须注意，虽然各类公共事务专家对温岭参与式预算改革的成功发挥了不可忽视的作用，但我们不能将专家的作用过分夸大。最后，本文并不试图对公共事务专家在中国地方政府改革中的不同行为模式选择进行价值判断。而本研究的核心目的是，通过理论和实证研究，帮助专家们在未来的政府决策咨询工作中明确自身在决策系统中的定位，并选择适当的行为模式进一步推进中国各地的改革实践。
黄晓梅：《“地方人大公共预算审批与监督”研讨会会议纪要》，载李凡主编：《温岭试验与中国地方政府公共预算改革》，知识产权出版社，2009年版，第358—378页。
蒋招华、何包钢：《协商民主决策的实践与价值——以温岭市泽国镇协商民主恳谈为个案的实证分析》，载李凡主编：《温岭试验与中国地方政府公共预算改革》，知识产权出版社，2009年版，第31—49页。
马蔡琛：《我参与的参与式预算》，《新理财》2009年第7期，第75—76页。
马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店，2011年版。
马骏：《实现政治问责的三条道路》，《中国社会科学》2010年第5期，第103—120页。
汝鹏、苏峻：《科学家在中国科技决策中的影响力研究——以863计划为例》，《中国软科学》2010年第10期，第86—92页。
田享华：《参与式预算改革的动力机推广建议——以中国温岭为例》，载顾丽梅、陶东明主编：《政策创新与政府治理》，复旦大学出版社，2009年版。
俞可平：《政治学者的责任》，在杜伊斯堡大学接受名誉博士学位典礼上的演讲，2008年5月20日。
张学明：《从政府预算到公共预算——关于浙江省温岭市参与式预算的实践与思考》，《人大研究》2010年第2期，第22页。
朱旭峰：《政策变迁中的专家参与》，中国人民大学出版社，2012年版。
朱旭峰：《中国社会政策变迁中专家参与模式研究》，《社会学研究》2011年第2期，第1—27页。
Banfield，E．C．（1961）．Political influence． New York：Free Press．
Brint，S．（1990）．Rethinking the policy influence of experts：From general characterization to variation．Sociological Forum，5（3），361—385．
Burke，J．P．（2005）．The neutral/honest broker role in foreign policy decision making：A reassessment．Presidential Studies Quarterly，35（2），229—258．
Crabb，C．V．，＆Mulcahy，K．V．（1991）．American national security：A presidential perspective． Pacific Grove，CA：Brooks/Cole．
Cronin，T．E．＆Thomas，N．C．（1971，February，26）．Federal advisory processes：Advice and discontent．Science，171（3973），771—779．
Van Demme，J．＆Brans，M．（2012，June，3）．Managing public consultation：A conceptual framework and empirical findings from Belgian Case Studies．Public Administration，3，1—20．
Ellul，J．（1964）．The technological society． New York：Vintage．
Elster，J．（1983）．Explaining technical change． Cambridge：Cambridge University Press．
Elster，J．（2007）．Explaining social behavior：More nuts and bolts for the social science．Cambridge：Cambridge University Press．
Fischer，F．（1990）．Technocracy and the politics of expertise． Newbury Park，CA：Sage．
Fishkin，J．S．，He，B．，Luskin，R．C．，＆Siu，A．（2010）．Deliberative democracy in an unlikely place：Deliberative polling in China．British Journal of Political Science，40（2），435—448．
Frank，B．，＆Jones，B．D．（1993）．Agendas and instability in American politics．Chicago：Chicago University Press．
George，A．L．（1972）．The case for multiple advocacy in making foreign policy．American Political Science Review，66（3），751一785．
George，A．L．（1980）．Presidential decisionmaking in foreign policy：The effective use of information and advice．Boulder，CO：West view Press．
Gouldner，A．W．（1976）．The dialectic of ideology and technology． New York，NY：Seabury Press．
Gouldner，A．W．（1979）．The future of intellectuals and the rise of the New Class．New York，NY：Seabury Press．
Grundmann，R．（2009）．Therole of expertise in governance processes．Forest Policy and Economics，11，398—403．
Gunnell，J．G．（1982）．The technocratic image and the theory of technocracy．Technology and Culture，23（3），392—461．
Haller S．F．，＆Gerrie，J．（2007）．The role of science in public policy：Higher reason，or reason for hire？Journal of Agriculture and Environmental Ethics，20，139—165．
Hass，P．M．（1992）．Introduction：Epistemic communities and international policy coordination．International Organization，46（1），1—35．
Heydebrand，W．V．（1983）．Technocratic corporatism：Toward a theory of occupational and organizational transformation．In R．H．，＆R．Quinn（Ed．），Organizational theory and public policy（pp．93—114）．Beverly Hills，CA：Sage．
Kahneman，D．，Slovic，P．，＆Tversky，A．（eds．）（1982）Judgement under uncertainty：Heuristics and biases． Cambridge：Cambridge University Press．
Kingdon，J．（1995）．Agendas，Alternatives and public policies． New York，Harper Collins．
Lemieux V．（1992）．The Scholar and theexpert．Canadian Journal of Political Science，25（4），651—660．
Marctise，H．（1961）．One-Dimensional man． Boston：Beacon Press．
Mertha，A．（2009）．“Fragmented authoritarianism 2.0”：Political pluralization in the Chinese policy process．The China Quarterly，200，995—1012．
Meynatid，J．（1969）．Technocracy． New York：Free Press．
Mintrom M．，＆Vergari，S．（1996）．Advocacy coalitions，Policy entrepreneur，and Policy change．Policy Studies Journal，24（3），420—434．
Moens，A．（1990）．Foreign policy under carter：Testing multiple advocacy decision making．Boulder，CO：West view Press．
Mosher，F．C．（1968）．Democracy and the public service．New York，NY：Oxford University Press．
Noble，D．（1977）．America by design：Science，technology，and the rise of corporate capitalism．New York，NY：Oxford University Press．
Pielke，R．（2007）．Honest broker：Making sense of science in policy and politics．Cambridge：Cambridge University Press．
Polsby，N．（1985）．Political innovation in America：The politics of policy initiation．New Haven：Yale University Press．
Porter，R．B．（1980）．Presidential decision making：The economic policy board．Cambridge，UK：Cambridge University Press．
Price，D．K．（1965）．The scientific estate．Cambridge，Mass．：The Belknap Press．
Sabatier，P．A．，＆Jenkins-Smith，H．C．（1999）．The advocacy coalition framework：An assessment．In P．A．Sabatier（Ed．），Theories of policy process，Oxford：Westview Press，pp．117—166．
Salter，L．（1988）．Mandated science：Science and scientists in the making of standards．Dordrecht：Kluwer Academic Publishers．
Schudson，M．（2006）．The trouble with experts and why democracies need them？Theory and Society，35（5/6），491—506．
Shrader-Frechette，K．S．（1991）．Risk and rationality：Philosophical foundations for populist reforms． Berkeley：University of California Press．
Simon，H．A．（1978）．Rationality as process and as product of thought．American Economic Review，68，1—16．
Steinbruner，J．D．（1974）．The Cybernetic theory of decision． Princeton，N．J．：Princeton University Press．
Suleiman，E．（1978）．Elites in French society． Princeton，NJ：Princeton University Press．
Totiraine，A．（1971）．The Post-Industrial society． New York：Random House．
Van De Ven，A．H．，＆Johnson，P．E．（2006）．Knowledge for theory and practice．Academy of Management Review，31（4），802—821．
Vogel，R．（2010）．Parellel transfer or collaboration strategy of relating theory to practice？A Case Study of Public Management Debate in Germany．Public Administration，88（3），680—705．
Walker，J．（1981）．The diffusion of knowledge，Policy communities，and agenda setting：the relationship of knowledge and power．In J．E．Tropman＆M．J．Dluhy（Ed．），New Strategic Perspectives on Social Policy（pp．74—96）．New York：Pergamon．
Wendy，S．（1995）．Senators aspolicy entrepreneurs：Using bill sponsorship to shape legislative agenda．American Journal of Political Science，39（1），186—203．
Zhu，X．（2008）．Strategy of Chinese policy entrepreneurs in the Third Sector：Challenges of technical infeasibility．Policy Sciences，41（4），315—334．
————————————————————
(1) 朱旭峰，南开大学周恩来政府管理学院教授、博导；张培培，中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生。
(2) “技术专家治国”一词是1913年由一位美国工程师William Smith提出，到30年代的经济萧条时期为越来越多的人所熟知。20世纪初期，凡伯伦、哈维·斯科特等都对专家治国理论的发展有相关阐述，如《有闲阶级论》、《技术统治引论》。第二次世界大战以后，技术专家治国理论主要分两个方向，一个方向是贝尔、布热津斯基、托夫勒等“后工业社会”的鼓吹者，另外一个方向是受到德国法兰克福学派影响的学者。对“技术专家治国”理论的研究参见Grundmann（2009）。
(3) 正如Rick Vogel就公共政策和管理方面学者对理论和实践关系的争论总结指出，对于理论和实践的关系评论者的观点分为两派。一派认为尽管管理—组织研究可能会促进对社会面临的很多复杂问题的解决，但是学术研究难以应用于实践。另一部分学者则强调对这些问题的参与和影响（Vogel，2010）。
(4) 全中国的宣传部门推动搞民主建设的只有温岭一个。其有一个背景。当时温岭宣传部提出来搞民主恳谈是因为中宣部的任务，就是在农村宣传党的政策。温岭宣传部就怎么样在农村宣传党的政策过程中，想出用这种“民主恳谈”的办法，老百姓跟政府对话的时候就能够宣传党的政策了。因此，温岭的民主恳谈制度早于参与式预算就已经开始了。
(5) 从参与的人员看，这时候温岭的预算改革会议并没有普通民众的参与，因此严格意义上看并不是“参与式”预算，随着改革的推进，普通民众后来可以自愿参加预算民主恳谈，提出对预算草案的意见，普通民众的参与增加，但是仍不同于巴西的参与式预算。但是，目前温岭的预算改革仍被统一称为“参与式预算”。
(6) 根据何包钢在泽国开展的协商民主试验，他和费什金教授共同完成了一篇学术论文，发表在国际著名的政治学期刊British Journal of Political Science上（Fishkin，He，et al．，2010），论证了协商民主机制在中国的适用性。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
