全球贸易治理

二、全球贸易治理——演变、成就与挑战

(一)全球贸易治理的演变——从GATT到WTO

1.GATT全球贸易治理

关税与贸易总协定(GATT)不是一个正式的国际组织，它只是作为第二次世界大战后国际经济治理结构三大支柱之一的国际贸易组织(ITO)流产后临时适用的一项国际协定，幸运的是它在20世纪50年代为治理国际贸易创立贸易合作组织(OTC)的努力失败后得以继续适用。GATT致力于“通过互惠互利的安排，实质性削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易中的歧视待遇”。它的临时适用标志着全球贸易治理航船的启航。1947年到1995年，GATT通过八轮多边贸易回合谈判，在国际贸易治理方面取得了巨大的成就。从肯尼迪回合开始，多边贸易谈判的重心转移到削减非关税贸易壁垒和规范贸易保护主义措施，缔结了大量具有约束力的国际协定。1994年乌拉圭回合的结束，是20世纪国际经济关系史上的最有影响力的事件之一。四年准备七年半完成的乌拉圭回合是人类历史上最艰难的世界贸易谈判，它对国际贸易关系的发展作了十分积极的贡献:保证了有利于所有国家的市场开放扩大，确立了一个得到加强的多边贸易纪律框架，促进了贸易政策实施的透明，有利于国际竞争与国内改革，为贸易自由化提供了一个更加完善的场所，为多边同意的规则与纪律的严格遵守提供了更有效的监督与保证，提升了贸易政策在全球经济决策协调一致性中的地位与作用。⁽⁵⁾

关税与贸易总协定不仅提高了贸易自由化的水平，而且为全球贸易治理提供了一个更为坚实而持久的组织基础与法律框架——1995年1月1日成立的世界贸易组织(WTO)及其多边贸易体系。关贸总协定在全球贸易治理发展史上具有重要历史地位，它是人类为建立世界多边贸易体系而进行的第一次大规模的、旷日持久的成功试验。关贸总协定证明，通过法律与政治相结合的方式，人类不仅可以切实可行地协调与管制各国政府的贸易政策行为，而且必将能够实现国际贸易关系中规则取向的国际贸易政策对实力取向的国家贸易政策的胜利。关贸总协定不仅为世界贸易组织奠定了物质基础，而且为世界贸易组织留下了精神财富。关贸总协定实践所蕴藏的管理国际贸易关系的哲学与文化、精神与传统，特别是其中的务实主义与灵活性，不仅不会因关贸总协定的终止而消失，而且会成为世界贸易组织的一种重要力量源泉。更重要的是，世界贸易组织在关贸总协定基础上进一步扩大了国际贸易领域的法治精神，大大促进了世贸组织成员之间和平稳定的贸易关系的维持。⁽⁶⁾

诚然，应该指出的是，GATT时期，贸易自由化的成功只限于那些主要工业国家有战略利益的领域，而对那些农业出口国和新独立的发展中国家而言，它们拥有利益的领域贸易壁垒依然存在。随着WTO的成立，这种发达成员和发展中成员的不平衡、工业和农业之间的不平衡演变成了WTO与生俱来的缺陷，因而成为WTO全球贸易治理(尤其是多哈回合谈判)的主要矛盾之一。

2.WTO全球贸易治理

WTO的成立启动了全球贸易治理的新航程，开创了全球贸易治理的新时代，代表了20世纪40年代以来多边主义的最大进步，是国际社会为提升相互依存能力而承担实质义务与法律责任的有力证明，是所有国家(不管发展水平如何)迈向全球贸易体系的重大一步。它标志着人类历史上第一个以普遍公认的原则与规则为基础的经济共存与合作制度建立起来了。

WTO位居全球化舞台的中央，甚至不少人将WTO视为全球化的同义词。⁽⁷⁾根据全球治理理论，WTO不仅是全球化的载体，而且也是全球治理的代理人。WTO总干事拉米(Pascal Lamy)甚至宣称，WTO是驾驭全球化并能为全球治理制度建设作贡献的一个实验室。⁽⁸⁾全球贸易治理的核心是WTO，WTO既是一个多边贸易体制的框架，也是一套全球贸易治理的规范体系，更是全球贸易治理的主体，是唯一合法从事全球贸易治理的政府间国际组织。

WTO在乌拉圭回合结束后不久，就促成世贸成员达成了金融服务协定、基础电信协定和信息技术产品协定。2001年11月在卡塔尔多哈举行的世贸组织第四次部长级会议启动了世贸组织的多哈发展议程谈判，这不仅是世贸组织成立以来发起的第一轮多边贸易谈判，而且也是一个广泛而雄心勃勃的贸易谈判新回合，还是全球贸易治理的新起点。因为全球贸易治理的主要目标仍然是贸易自由化，多边贸易回合谈判就是实现这一目标的首要方式。

多哈发展议程工作计划的范围广泛而平衡，包括进一步推动贸易自由化和制定新规则，以及承诺协助发展中国家成员提升整体能力。具体来说，多哈发展议程包括:(1)就农业产品、服务贸易、非农业产品的市场准入，以及若干与环境有关的贸易问题，立即进行谈判;(2)开展旨在阐明和完善现行世贸组织规则的谈判，包括有关反倾销、补贴和区域贸易协定的规则等;(3)如WTO成员就谈判达成共识，则开展贸易便利化、政府采购工作的透明度、贸易与竞争、贸易与投资等议题⁽⁹⁾的谈判;(4)就电子商务、发展中国家成员的债务问题和引进更多技术的需要，以及多个与贸易有关的知识产权问题，进行研究和阐释;(5)就给予发展中国家成员特殊和差别待遇进行协商，包括提供技术协助和提升整体能力，以及商讨发展中国家成员在执行世贸组织协议上关注的事宜。

2001年，全球经济处于下滑之中，因此，多哈回合的启动本身就是一种成功，它意味着维持改革进程和贸易自由化政策，确保多边贸易体制能够全力推动经济复苏和增长，特别是发展，而且多哈回合是联合国千年发展目标的重要组成部分，它与粮食安全、气候变化和建立有关发展的全球伙伴框架有着紧密联系。⁽¹⁰⁾

诚然，WTO首轮多边贸易谈判回合启动的艰难也预示了进程的异常曲折。根据部长级会议宣言，多哈回合应在三年时间内，不晚于2005年1月1日结束。但2003年3月，谈判模式未能如期建立。欧盟和美国支持在坎昆会议上先建立一个过渡框架，作为建立最终谈判模式的基础。“回头来看，在谈判的这个阶段建立过渡框架的决定偏离了建立全面模式的目标，成为谈判的重要转折点。”坎昆会议致力于解决农业谈判的模式框架和“新加坡议题”，但不同集团的利益分歧无法弥合，只在棉花问题上取得些许进展。

2003年的坎昆会议虽然没有取得预期成果，被很多人(主要来自发达世界)看成是全球贸易治理的失败。但在许多成员(尤其是不发达国家成员)看来，坎昆会议是多边贸易体制不断走向成熟的重要一步。在坎昆会议上，包括印度、巴西和中国在内主要由发展中成员组成的20国集团(G20)和以发展中成员为主力的90国集团(G90)联手阻击了发达成员提出的不符合广大发展中成员利益和多哈回合发展主题的议题。这标志着全球贸易治理中新的贸易政治——集团贸易政治的诞生。完全由发达成员主导WTO决策和议程设定以及多边贸易谈判进程和结果的时代一去不复返了。以议题为联结纽带，通过与利益相近或相同的成员结成联盟，这为弱小贫穷发展中成员获得更大更多的发言权和争取利益创造了更多的空间。毫无疑问，由发展中成员组成的联盟现在是一种管理多边贸易谈判和达成共识、提高决策过程中的透明度和包容性的重要方式，⁽¹¹⁾它为通过不断加强参与决策，提高贸易利益和保留政策空间，争取为贫穷成员获得平等而更多的发展利益，提供了一种可持续发展的制度。

坎昆会议后，多哈回合谈判仍然纠缠于谈判模式和“新加坡议题”，最终在2004年8月1日通过了“七月套案”(July Package)决定。根据该决定，棉花议题达成一致，非农产品市场准入的模式框架获得通过，除贸易便利化之外的其他三项“新加坡议题”被剔除出工作议程。多哈回合谈判终于迈出了艰难的第一步。除此之外，在密集的会议与紧张的磋商中，整个进展乏善可陈，以至于时任总干事在2005年7月的贸易谈判委员会会议上只能为多哈谈判描绘一副暗淡的前景，“我很遗憾，事情的消极面仍然多于积极面”。在悲观的气氛中，各方对2005年12月召开的香港部长级会议期望并不高，该次会议取得成果也一般，主要包括一致同意在协议正式实施后五年内取消农产品补贴，2006年取消对棉花的出口补贴以及向最不发达成员97%的产品提供免关税和免配额的市场准入。会议为谈判重新设定了目标:2006年4月30日建立全面模式，2006年7月31日确定承诺减让表草案。

随后在新的时间表下，谈判取得了一些进展，但需要做的工作更多。总干事拉米集中在农业的市场准入与国内支持以及非农产品市场准入这三个主要问题上与六个核心谈判方(美国、欧盟、巴西、印度、日本和澳大利亚)进行了密集的沟通，但收效甚微。2006年7月，拉米向贸易谈判委员会报告说:“在市场准入与国内支持问题上分歧太大，仍然没法弥合……面对此种持续的僵局，我认为这个阶段我唯一能建议的行动就是整体上中止谈判，以便各方认真反思，这种反思非常必要。”

谈判努力在2007年初期重启，重启的直接成果是7月形成了模式文本草案。在此基础上，经过进一步的密集磋商，农业和非农市场准入谈判主席又接连在2008年2月、5月和7月提交了经过修订的文本草案，剩下的主要工作是确定最终谈判模式。在2008年7月21日至30日的“核心圈”会议中，总干事拉米召集核心七方进行了密集的磋商，并多次召开由大约40个成员参加的“绿屋会议”。在此期间，贸易谈判委员会定期召开的非正式会议保证每个成员都能参与。虽然被认为是挽救多哈回合的最后机会，但会议在每个阶段都似乎令人沮丧。7月25日，拉米提供了一个有关主要问题的妥协案，但无法解决一个核心问题——特殊保障机制(SSM)。

评论家们很快发布了多哈回合的“讣告”，但大多数成员在深表失望的同时，仍表达了继续努力的强烈意愿。美国贸易代表也表达了谈判继续的可能性。总干事拉米随即开始了对主要成员国的密集的穿梭访问，以寻求更多的政治动力。此时，全球金融危机爆发，各国领导人在2008年11月召开的20国集团华盛顿金融峰会上，呼吁早日结束多哈回合谈判，以恢复对全球经济体制的信心。12月，反映了过去几个月所取得的真正进展的新的文本草案公布。该草案“获得了广泛认同，也使我们向最终目标进一步靠近”。根据拉米估计，谈判至此已完成了80%的目标，但是拉米仍然不得不承认，依然没有发现促使建立最终谈判模式的政治动力出现。

2009年大部分时间纠结于技术问题，响亮的政治口号没有转化为实实在在的果实。11月30日，WTO总干事拉米在第七次部长级会议开幕致词中希望能在2010年结束多哈回合谈判，与会部长们也表达了加快并在2010年完成谈判的政治愿望。2010年3月9日，美国贸易代表对在2010年达成多哈回合协定表示怀疑。3月26日拉米向谈判委员会报告:“尽管我们因不能更接近我们的目标而肯定有挫折感，但是我还没有发现任何失败情绪。WTO希望每一个成员尽职尽责缩小分歧，现在开始努力把所有谈判成果汇总为一个综合性协议。”⁽¹²⁾2010年能否完成多哈回合谈判，仍有待于观察。

多哈回合表明WTO全球贸易治理之路曲折漫长，但多哈回合只是WTO全球贸易治理的一个方面，尽管是很重要的一个方面。其实，作为最年轻的全球治理核心组织，WTO在全球贸易治理其他方面的成就，还是可圈可点的。

(二)WTO全球贸易治理的成就

1.贸易自由化

推进贸易自由化是WTO的基本使命与核心目标。在这方面，WTO在GATT基础上继续前行:(1)关税的持续降低，对补贴等非关税贸易壁垒进行了有效约束。除了继续规范边境措施外，WTO第一次把触角延伸到了成员的国内规章，如专利、金融服务、补贴和农业的国内支持措施等。(2)调整范围的增加。如前所述，WTO在乌拉圭回合的基础上，继续通过谈判推进自由化进程，达成了数量不多但意义不小的协定或议定书。(3)WTO成员的持续增加。WTO成立以来，加入的成员有25个，使WTO成员达到了153个。还有20多个正行走在成为正式成员的路上，最终成员将突破170个。作为一个独立于联合国系统的国际贸易组织，成员的普遍性是WTO推崇的自由贸易获得广泛接受的最佳诠释，尤其是2001年，拥有世界上20%的人口和近10%市场份额的中国的加入，成为当年WTO最有影响的事件。(4)贸易政策审议机制。WTO通过贸易政策审议机制，所有成员定期对有关成员的宏观经济环境和贸易政策与实践进行监督，确保各成员贸易政策与实践符合WTO的要求和推进自由贸易的发展。在全球金融危机和经济衰退中，WTO创造性地运用这一机制，要求各成员报告相关贸易措施，定期汇总并公布这些措施，这大大遏制了各成员贸易保护主义的冲动和措施的出台。(5)贸易自由化观念深入人心，自由贸易获得公众的广泛支持，人们对自由贸易的认可达到史无前例的程度。金融危机中，虽然部分发达成员对贸易保护主义还存有些许迷恋，但占世界人口绝大多数的发展中成员的老百姓已经对贸易保护主义深恶痛绝。深入人心的自由贸易观念，是继续推进多边贸易体制发展和贸易自由化的精神力量。

2.贸易与发展

发展问题在多边贸易体制中集中体现为发达成员和发展中成员之间的矛盾，而这一矛盾随着乌拉圭回合的结束已经纳入WTO各项协定之中，成为WTO体制的固有问题，这也是多哈回合命名为发展议程的原因之一。WTO继续在贸易与发展问题上取得新的进展，表现在:(1)设立贸易与发展委员会。贸易与发展委员会是WTO最初成立的四大委员会之一。(2)发展中成员的地位、话语权持续得到增强。与GATT时期不同，现在的WTO，无论是美国还是欧盟或者四国或六国甚至七国集团都没有绝对的发言权。如前所述，坎昆会议发展中成员力量的整体增强已成为发达成员不得不接受的事实。集团谈判政治的出现正是这种变化的反映。(3)技术援助和培训是WTO六大基本任务之一，贯穿于WTO各协定和WTO的日常工作之中。(4)即便在被认为只是打着发展旗号而真正关注欧美农业问题的多哈回合中，欧美讨论农业问题需要披着发展的外衣本身就说明发展问题在WTO全球贸易治理中的重要性和敏感性。(5)对不发达成员的特别关注。香港部长级会议决议要求贸易与发展委员会每年就向不发达成员提供的双免待遇的实施情况进行年度审议，并向总理事会报告建议采取适当的行动。(6)作为联合国千年发展目标的组成部分，WTO为世界经济发展，尤其是减贫做出了卓越的贡献。WTO在促进国际贸易自由化方面十分有效，它与良好的经济政策结合在一起，使数以百万计的人走出了贫困。

3.国际贸易法治

WTO不只是一个简单的组织框架，而是代表了由一整套得到广泛认可和接受的规则来调整世界贸易和各国政府贸易行为的史无前例的国际贸易法治。这种国际贸易法治的触角，已经越过各国边境，深入到了成员的国内规章中，而且随着世界经济贸易的发展而不断扩展。15年的实践证明，首先，由WTO各适用协定组成的法律文本总体上得到了较好的遵守。即使在1997—1998年亚洲金融危机期间，关税约束仍得到维持，成功避免了国际金融体系动荡给世界贸易体系带来实质性的负面影响。其次，WTO规则事实上规范了各成员的行为，并让社会公众参与贸易体系。甚至在目前世界金融海啸或经济危机中，严重的贸易保护主义也受到了遏制，从而避免贸易战的出现，这就是WTO规则的规范作用。最后，WTO争端解决机制的巨大成功。一方面，WTO为确保各适用协定的遵守和成员的贸易行为规范提供了强有力的威慑，保证了WTO法的执行力;另一方面，在全球治理中产生了无法估量的外溢作用，在全球贸易治理中使用法律程序解决争端(司法化)的趋势可能是当今贸易世界最显著的革命。WTO之所以能够成功，其他国际组织包括联合国之所以在关键时刻常受挫，就是因为WTO拥有具有强烈法治情怀的争端解决机制。争端解决机制使WTO成为拥有强有力的司法工具以确保其规则得到遵守的独一无二的国际组织。WTO内大国影响力的有限(与联合国安理会相比)和不断提升的发展中成员的影响(与布雷顿森林体系相比)，证明大国是可控的。

4.与其他国际组织协调合作

在全球治理中，WTO只是一个主管全球贸易治理的政府间国际组织。全球治理要求治理主体的多元化和治理机制的多样化，各治理主体和治理机制只有加强协调与合作，才能有效应对全球挑战。国际合作是保证国际关系和国际法律秩序和平演进的唯一途径，也是确保WTO合法性和贸易规则有效性的关键。⁽¹³⁾WTO协定第5条“与其他组织的关系”对WTO与其他政府间国际组织(第1款)和非政府组织(第2款)的关系做出了适当的制度安排，WTO协定还附加了“关于WTO和IMF关系的宣言”。根据WTO协定规定，WTO与IMF和世界银行等政府间国际组织签订了正式的关系协定，分工合作，各司其职。在实践中，WTO和其他政府间组织，包括联合国(UN)、世界卫生组织(WHO)、国际劳工组织(ILO)、联合国贸易与发展会议(UNCTAD)、联合国环境规划署(UNEP)和经济合作与发展组织(OECD)等，共同组织或相互参加活动，共同应对全球挑战。WTO总干事广泛而频繁地参与与全球事务有关的各种正式与非正式的会议、论坛和研讨会。在与非政府组织和公众的联系方面，除WTO协定做了制度安排外，1996年总理事会通过了关于WTO秘书处与非政府组织关系性质与范围的指南，WTO采取了一系列有效措施提高透明度和公众的参与度。WTO每年在日内瓦组织一次专门面对非政府组织和公众的WTO公共论坛，非政府组织可以通过提交《法庭之友简报》(curiae amicusbriefs)以及报名参加公开听证会参与和影响WTO的争端解决活动。WTO总干事经常与非政府组织、国会议员、工会和商业组织就感兴趣的问题进行对话、讨论和交流。

5.全球治理理论的实验室

在全球治理理论中，正当程序、公正、参与和透明度等行政法原则被WTO纳入其协定，并为这些原则在全球层面的发展做出了贡献。正当程序与公正原则就体现在《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)的许多条款之中。WTO通过争端解决机制实施和解释这些法律规定，促进了行政法原则的发展。一些WTO协定还对成员施加了正当程序的要求，从而对其国内法律制度产生影响，如WTO协定要求成员必须以一种“统一、公平和合理的方式”实施与WTO有关的国内法律措施。虽然WTO决策结构被认为不符合民主的决策程序，但WTO通过其规范功能对全球治理所作的实质性贡献和这些贡献对民主和正义的影响本身就是对全球治理民主层面的一种重要贡献。⁽¹⁴⁾

在部分西方学者看来，自1948年以来，多边贸易体制不仅经受了巨大的挑战，而且在促进贸易自由化和实现贸易法治方面取得了相当大的成就。因此，WTO是全球贸易治理成就的最重要体现。

(三)WTO全球贸易治理面临的挑战

WTO全球贸易治理被认为面临五大挑战:(1)在OECD主要国家中支持市场开放的人数明显减少，这种现象在发展中国家和新兴工业国家也已经出现。贸易被人们当做解决危机中出现的失业、收入减少和差距拉大等问题中的一个问题，而不是解决方案的一部分。(2)全球经济平衡转变过程的停滞。例如，在多哈回合中包括中国和印度在内的发展中成员的领导作用没有得到发挥，小型经济体和贫穷成员的境遇依然糟糕。(3)在WTO正深入走向21世纪的过程中，WTO的议程是目标不清、缺乏共识，尤其是WTO只应专注于贸易和与贸易有关的议题，还是应该在全球经济一体化的大背景中变成有关全球经济治理规范的大本营，如何定位一直困扰着WTO。(4)对WTO内部治理公平和正义的需求，尤其是决策程序自WTO成立以来就广受批评，影响WTO的有效性、公平性和合法性。(5)不断蔓延的区域贸易优惠协定对多边贸易协定的冲击。在WTO总干事看来，除了这五大挑战外，当前贸易体制还面临下列新挑战:(1)如何适应贸易与气候变化之间的关系。(2)如何在一个食品和自然资源国际市场供求关系已出现根本变动的世界中加强合作。(3)在区域贸易安排和多边贸易体制中寻求更大的一致性。(4)解决存在的大量隐蔽而棘手的非关税贸易壁垒。⁽¹⁵⁾

综合归纳近些年来国内外有关WTO全球贸易治理的各种文献，虽然各种挑战不全是因为经济危机而生，但无疑在经济危机中得到放大，变得更为严峻，改革的要求更为迫切。我们认为，WTO全球贸易治理，当前主要面临下列挑战:

1.体制性挑战

这主要包括多边贸易体制权力基础变化的挑战和WTO内在的组织和制度挑战。

(1)多边贸易体制权力基础变化的挑战

GATT的产生和WTO的建立，都是在发达成员，尤其是美国或者说“大西洋共识”(the atlantic consensus)主导下的产物，主要体现了美国和欧洲的政治经济利益和治理观，而且美国还成功地将它的自由主义贸易政策与法律内嵌于以规则为基础的多边贸易体制中。因此发达成员和发展中成员的不对称，或者说不平等是多边贸易体制的固有矛盾。这种不平等源于双方的政治经济实力的不平等，并集中表现为下列五种不平等:第一，权利义务的不平等;第二，制订和实施贸易法律与政策能力的不平等;第三，享受多边贸易体制优势能力和资源的不平等;第四，对WTO协定理解和实施能力的不平等;第五，运用WTO争端解决机制法律能力的不平等。这些不平等正是多边贸易体制的贫困陷阱(poor trap)和知识陷阱(knowledge trap)的体现。21世纪以来，形势发生了深刻变化，在WTO内部，美国虽然仍然占据优势地位，WTO也仍然需要它发挥领导作用，但它已经没有了绝对的支配权，甚至美国和欧盟、日本、加拿大组成的四国集团也无法像以前一样左右WTO的决策和日程设定。印度、巴西和中国等新兴大国以及坎昆会议上出现的集团谈判政治，正在改变多边贸易体制内在的力量对比。

(2)WTO内在的组织和制度挑战

WTO面临的长期而持续的制度性问题是:WTO的目的、宗旨和目标到底是什么?协商一致决策、一揽子承诺是不是最合适的方式?是否应该包含其他多元模式?WTO是否能够或者应该更好地规范自由贸易协定(FTAs)的扩散?而WTO内在的组织和制度挑战主要集中于三个方面:协商一致的决策程序、一揽子接受承诺和争端解决机制。

协商一致的决策程序是国际上多边体制的一个典型特征，WTO也不例外，并且在WTO协定中有明确规定。在WTO成员已经超过150个的情况下，该决策程序被认为不能正常运转，例如1995年以来部长级会议和总理事会通过的决议很少，多哈回合进展缓慢。⁽¹⁶⁾也有学者认为，WTO的最大的制度性挑战不在于协商一致规则或者WTO协定中规定的其他决策方式，也不是规则制订议案在通过的最后阶段导致的拖延和迟滞，而是在规则制订的早期和中期缺乏一个正式的机制，缺少一个类似国际货币基金组织或世界银行执行董事会那样的管理或执行机构。⁽¹⁷⁾

一揽子接受方式在乌拉圭回合首次引入多边贸易谈判，毫无疑问，至少在两个重要方面取得了成功。首先，它将所有成员完全带入同一个多边规则体系，从根本上解决了东京回合谈判达成一系列诸边协定导致系统碎片化的问题。其次，它是一种将未来议程捆绑在一起的方式，但是它也被认为是多哈回合迟迟难以结束的症结所在。因为，主要谈判方并非在所有议题上都能达成一致，对核心议题(农业问题)的争执不休拖累了整个谈判进程，因此有必要对此种谈判模式进行调整。

如前所述，正是因为有了争端解决机制，WTO才能得到如此多的关注和信任，产生了很多事实上大大超越WTO职权范围的期望，甚至一度使WTO处于全球化与反全球化的漩涡中心，但是这并不表示WTO争端解决机制就是完美无缺的。1994年在马拉喀什通过的《关于实施与审议〈关于争端解决规则与程序的谅解〉的决定》提请部长级会议在WTO协定生效四年后，对DSU进行全面审议，这说明各成员担心争端解决机制的未来运行。总体上，人们对争端解决机制的抱怨主要集中在四个方面:首先，DSU的效能不高。比如争端解决时间，尤其是专家组阶段的时间太长，救济也不够有效，这使得小型经济体成员对通过WTO解决争端没多大兴趣。其次，信息不足。主要体现在发展中成员在获得有用信息和分析贸易数据上的明显不足。再次，发展中成员参与争端解决的法律能力问题:第一，WTO争端解决不断增加的复杂性(举证责任和相互同意的解决程序尤其突出)给发展中成员带来更多挑战，甚至危险;第二，发展中成员在涉及WTO事务时缺乏必要的商界和政府之间沟通的制度框架;第三，经济危机时期，在补贴、一揽子刺激措施和农业等这些WTO缺乏澄清的领域中，发达成员有能力和资源进行操控，而且这些措施的效果需要一定的时间才能显现，发展中成员非常有可能受到因此产生的贸易扭曲的不当影响，风险很高。

当然，还有一些其他涉及WTO组织和制度方面的挑战，如总干事和秘书处的作用，WTO在技术援助和能力建设领域的运行和结构问题等。

2.多哈发展议程的挑战

多哈回合是有助于驾驭全球化和改进全球经济治理运行模式的谈判，以便确保WTO成员从更加开放的贸易中获益和怎样组织、决定与实施全球规则。⁽¹⁸⁾

如前所述，多哈回合谈判是WTO主持的首轮多边贸易谈判，以发展为重点，又名多哈发展议程。现在看来，所谓发展议程，似乎有名无实。多哈回合谈判进展为什么如此艰难?有人认为大部分发展中成员在乌拉圭回合谈判中曾被发达成员威逼利诱，接受了对发达成员有利的GATS和TRIPS，对新回合谈判的法律后果无法做出准确预计，因而尚不能完全信任多边贸易体制。WTO当前的主要任务应是将乌拉圭回合谈判的成果转化为实际行动，而不是记录更多有名无实的纸上承诺。也有人认为发达成员(如美国、欧盟)，一方面，已难以单独控制谈判的议程和进程，因而兴趣转移，热衷通过双边或区域方式解决问题;另一方面，多哈回合谈判与它们的重点关切相去甚远，出现“利益赤字”，没有意愿推动谈判。无论如何，有一点是确定的，那就是WTO主持的首轮多边贸易谈判已大大突破当初设计的时间表，九年多了仍然看不到达成最终协议的希望。

在全球经济衰退和贸易下滑的背景下，锁定多哈回合中已取得的成果，迅速解决剩下的议题并尽快结束谈判，成为WTO当前面临的主要任务。需要解决的议题，除了高度优先的农业和非农市场准入(NAMA)外，美国在倾销计算中采用的“归零法”在实践中所引起的广泛争议和对渔业部门的补贴措施也亟须加强。因此，《反倾销协定》与《补贴与反补贴措施》的修改也是多哈回合还需要解决的问题。⁽¹⁹⁾目前，处于全球经济危机和尚未完成的多哈回合之中的全球贸易治理已降到谷底。结束多哈回合和继续推进WTO议程固然不能从根本上解决全球经济衰退，但是至少有助于扭转经济的继续下滑，更为重要的是为全球经济的复苏提供重要的心理支撑。

3.危机管理议程的挑战

全球金融危机和经济衰退要求作为全球治理核心组织之一的WTO加强工作，立即采取行动应对危机。对WTO来说，当前面临的最大挑战就是在金融危机形势下如何发挥作用。WTO需要与不断增加的保护主义作斗争，并加强多边贸易体制急需的组织工作。与多哈发展议程相比，危机管理议程有三大区别:(1)与多哈回合是一项特别授权不同，它涉及源于WTO协定的有关宪法性授权的WTO合法性问题。(2)它较少涉及WTO的规范性或立法性功能，而更多关注WTO的行政性或执行功能。(3)它要求总干事在职权范围内，在秘书处的支持下更积极主动地开展工作。

尽管在金融危机的早期，大部分WTO成员都能在本国的保护主义压力下保持克制，但随着危机的蔓延，已经有证据显示很多成员已采用贸易限制或贸易扭曲措施来保护本国的商业利益和工作岗位。这些贸易保护政策和措施包括:提高一些产品(钢铁、玩具、服装、皮鞋、食物和饮料)的关税，给予出口补贴，提高增值税和支持国内汽车制造商等。⁽²⁰⁾在全球经济仍然脆弱和世界贸易前所未有地下滑之时，明确而坚定地发出保护主义不是解决方案的信号将尤为重要。⁽²¹⁾2010年3月8日，WTO、经济合作与发展组织(OECD)以及联合国贸易与发展会议联合发布了有关二十国集团(G20)成员贸易与投资措施的第二次研究报告。在这份报告中，三家机构再次向二十国集团的成员国领导人呼吁:应继续抵制贸易保护主义，否则全球经济复苏“前景黯淡”。

4.全球治理的挑战

WTO在全球治理中只是一个年轻的国际组织。全球治理对WTO的挑战，不仅表现为贸易保护主义对贸易自由化的消极影响和优惠贸易协定(包括双边和区域贸易协定)对多边贸易体制和多边贸易谈判的侵蚀，而且表现为WTO在全球治理中的角色定位与合法性危机(legitimacy crisis)，还表现为对WTO体制提出了更高更长远的改革要求。⁽²²⁾

(1)优惠贸易协定对多边贸易体制的侵蚀

在乌拉圭回合谈判中，进行优惠贸易协定的谈判与缔结工作曾经是欧美发达成员转移谈判矛盾和向谈判对手施加压力的筹码。无论优惠贸易协定所产生的贸易创造效应和贸易转移效应如何，它对WTO全球贸易治理两大侵蚀影响是客观存在的:第一，它违背多边贸易体制赖以存在的非歧视原则。第二，它使大量的有限财力和人力谈判资源从多边贸易谈判中撤离，阻挠或干扰多边贸易谈判。自2006年7月多哈回合第一次宣布中止以来，区域主义和双边主义蔓延。仅2009年，WTO成员就签订了25份优惠贸易协定，使得此类双边或区域协定达到186个。⁽²³⁾

(2)WTO在全球治理中的定位

关于WTO在全球治理中的角色定位，贸易自由化者⁽²⁴⁾认为WTO无疑运行良好，无需进行体制改革，也不必把其他更广泛的议题拉进WTO。对此持异议者则认为，WTO不仅可以适应它目前所面对的非传统贸易议题，而且具有适应这些议题在未来发展的组织制度方面的灵活性，无论喜欢与否，WTO将会持续处理与非传统贸易有关的议题。⁽²⁵⁾WTO作为一个不仅对全球贸易而且对全球经济负责的国际组织，未来应享有更广泛的授权。因此，WTO不仅要进行必要的组织改革，还应讨论其他诸如人权、环境、气候变化等与全球治理有关的议题。

发展中成员批评WTO跑得太远。它们声称，WTO强迫所有成员接受所谓的《与贸易有关的知识产权协定》和《与贸易有关的投资措施协定》，这已经偏离了其承担的基本贸易使命;强迫一些成员接受与它们利益无关的义务，侵犯了它们的主权，也超过了它们的履行能力。发达成员抨击WTO步子太小，认为WTO是服务全球经济的公共产品，因此它的服务和收益也应在更大范围内提供与分享。甚至有人认为，鉴于WTO争端解决机制的成功与完善，以及公众对该机制的信任，争端解决机构应该受理区域贸易协定或其他自由贸易协定所产生的争端。

(3)WTO在全球治理中的合法性问题

关于WTO在全球治理中的合法性问题，根据全球治理理论，全球治理意味着国际组织需要和新的行为体(主要是商界和公民社会)进行对话与合作，并建立更开放的决策程序，但在触及WTO和公民社会和大众的关系时，WTO的治理模式的局限性就十分明显——透明度不足和民主性缺乏。⁽²⁶⁾WTO层面的民主问题在较大意义上被视为参与度不高，因而酿成WTO的合法性危机。透明度不足要求WTO提高体制的透明度:(1)改进个人和成员向贸易政策审议机构提交报告的工作;(2)进一步加强对多边贸易体制有重要影响的国际贸易环境的监控;(3)改善提交给各委员会和理事会的各种措施的通知、再通知和分析工作;(4)持续监控全球危机对贸易金融的影响。

WTO被认为站在十字路口，如果WTO仍旧只专注于贸易，那它现在所获得的最有效和最可信赖的国际组织的地位将不可持续。WTO仅仅将一些非贸易议题作为需要规范的潜在贸易壁垒加以处理也是不够的，如不进行改革，WTO的合法性就将继续面临挑战，它的贸易偏好就将继续受到批评。如果WTO不能解决面临的新问题和不断完善以获得具有效能、公平和合法性，它将有被边缘化的风险。因为在贸易自由化观念深入人心的21世纪，非贸易价值而非贸易保护主义，已成为反对自由贸易的强大动力。

(4)全球治理提高了对WTO改革的期望值

WTO被认为远远不能担负与全球治理相关的更大责任。它的透明度—监控—监测机制作用有限，需要进一步改进。⁽²⁷⁾即使结束多哈回合谈判也改变不了对WTO进行改革的需求。第一，在世界经济缓慢增长和新兴保护主义的压力下，规则的重要性提高了，加强这些规则变得更加紧迫。第二，在国际社会重要领域，如粮食安全、后金融危机时代的国际金融管控和气候变化的贸易方面等，在WTO中尚不见踪影。第三，WTO在贸易改革中已经被单边、双边和区域自由化进程边缘化了。自WTO成立以来，在货物贸易领域，多边谈判没有带来任何新的比较重要的自由化。因此，WTO必须回答如下问题:如何帮助成员进行自发的贸易改革?如何在决策过程中减少对协商一致方式的依赖?如何利用区域贸易协定的冲力推动多边自由化?为此WTO必须进行改革:(1)必须走出它的“光荣孤立”(splendid isolation)状态，寻找舞台以转向更积极参与的实际自由化。(2)长期目标是建立有效管控区域贸易协定的规则，而建设性地参与区域贸易自由化进程是实现这个目标的前提。

必须加强WTO在全球治理中的地位。WTO的未来取决于四大核心要素:(1)各成员政府必须对有可能改变WTO作为一个贸易组织角色的不断变动的规则保持强烈戒心。(2)应对非贸易议题的实用方法是不断创造性地运用新的和现有的各种机制。(3)国际机构在处理重叠议题上有更大的一致性。(4)成员政府必须保留为实现国内目标而实施相应国内政策的权利。无论如何，在最基本层面，必须保证WTO是一个建立在非歧视基础上的贸易组织和协商一致决策的政府间组织。⁽²⁸⁾

诚然，当务之急是尽快完成多哈回合谈判。多哈回合谈判成功结束是重振世界经济和提振国际社会对多边贸易体系信心的“良药”，是多边贸易体制不断完善、国际市场不断开放、激励全球经济增长的主要途径和动力，也是应对贸易保护主义的一张“保单”。早日结束多哈回合谈判，一方面可以从制度层面更加有效地制约贸易保护主义，重塑更加合理的国际经济秩序，为今后20年甚至更长时间的国际贸易发展创造稳定安全的环境;另一方面可以进一步降低关税，扩大各国的市场开放水平。多哈谈判成功将使全球关税水平在现有基础上下降50%，每年至少会为世界经济创造1500亿美元的收益，并为世界经济走出金融危机的阴影提供信心。⁽²⁹⁾