政府形象是政府权威性和公信度的源泉

第三节　政府形象^[6]

政府形象是一个综合性的概念，是指社会公众凭借已有的经验对政府在公共管理过程中显示的行政行为、服务行为和精神状况的总体印象和评价。政府进行形象管理时，公众既是政府公关的对象，同时也是评价政府形象的主体，公众在政府实际形象中具有高度的参与性和主动性。和公众建立有效的沟通机制，并确保两者始终能进行良性的互动是非常重要的。

按国际公关界标准:政府形象由政府的知名度和政府的美誉度构成，一个区域政府一旦在公众的心目中树立起了良好形象，就可以赢得社会的好评，取得社会的信任，吸引大量资源，可以得到社会各方面的赞誉与支持，就会给该区域的发展带来旺盛的生命力。如果说协调是政府公关活动的内容，它告诉我们该做什么;那么政府形象则是这种内容的形式再现，它告诉我们该怎么去做。政府形象塑造是一个巨大的系统工程，其目的还是为了从协调到和谐，提高政府的美誉度和知名度是政府公共关系的最终目标和责无旁贷的职责。

一、阳光政府与信用政府形象

(一)阳光政府与信用政府是良好政府形象的总体基调

阳光政府与信用政府是良好政府形象的总体基调，自始至终贯穿整个政府形象并成为核心要素。所谓阳光政府就是政府决策要透明，透明是现代政府必须选择的行为方式。透明政府可以从源头上杜绝暗箱操作，防止腐败的滋生。现在各级政府纷纷推出的政务公开制度就是很典型的自我曝光、接受公众监督的做法。在各级政府中包括许多乡镇等基层政府在内，电子政务比较流行，但遗憾的是，对电子政务的理解和开发总体上比较肤浅，仍停留在发布信息层面，公众的参与程度较低，尤其是网上办理的服务窗口少之又少，网络媒体实时交互、共享开放的优势远未充分挖掘，与电子政务的初衷仍有一定差距;政府网站的建设和管理还有待加强。即使是网站信息发布，也不同程度存在着时效性问题。有效的信息表达机制非常必要，直接体现政府对公众知情权的尊重，对公众眼里的政府形象极具意义。

(二)公共财政的管理，公共财政支出公开透明，合乎法则

现代政府的透明度还体现在对公共财政的管理，公共财政支出应公开透明，使之合乎法定原则。作为非营利组织，政府的公共财政主要来自于税收，与纳税人的利益息息相关。这在政府公共关系上，首先应体现在对公众知情权的尊重，而这恰恰正是构筑良好政府公共关系的基础与开端。因此，作为主要用于提供公共产品的公共财政支出应规范化与法制化，随时接受社会公众的监督。黑暗是滋生腐败的温床，腐败行为严重影响社会稳定，导致人民群众逐步失去信心，危及政府形象、危及党的执政。斩断腐败、打造阳光政府已迫在眉睫。

(三)信用是政府权威性和公信度的源泉

信用是政府权威性和公信度的源泉。转型期社会政府施政主要依赖公信力，缺乏公信力与权威性将直接影响政府的管理。我国长期以来的中央集权政治体制形成了强势政府的惯性思维，即习惯于自说自话，缺乏换位思考意识，容易忽视公众的权利与感受。比如作为公共产品的公共政策提供时，不仅要求政策符合公众意愿，符合当地社会的实际情况，还要求政策执行具有相对稳定性，但此间政府失信现象却较为常见。为了杜绝政府失信的行为，一些地方政府已经出台了政府《典型失信案件曝光规则》，用以监督政府的公信力。

案例:

乡政府一再失信被曝光^[7]

最近，辽宁省首次对失信案例进行了公开曝光，首批5起欠债不还案登上了“失信榜”。其中政府失信案2起，企业失信案2起，另外一起是个人失信案。

两起政府失信案，失信者分别是瓦房店市杨家乡政府和朝阳县根德乡政府。杨家乡政府从辽宁省经济林研究所购置银杏树苗，共欠款本金23.9万元及相应违约金，杨家乡政府一再承诺还款，却一再失信;根德乡政府建筑学校房屋，欠下朝阳县羊山镇宏达房屋维修队工程款9.892万元，一直不兑现还款承诺。

记者注意到，在这5起典型失信案的曝光过程中，除了用几百字来通报失信者失信的详细过程，还配发了法院执行局的剖析。据了解，目前政府有关部门正在建立与经济生活密切相关的社会信用奖惩联动机制，对失信行为要给予信息披露、限制市场准入、降低信用等级等行政处罚和经济制裁，特别严重的，要追究失信者的法律责任。

辽宁省发改委信用管理处处长王钰向记者介绍说，下一步，辽宁省将拓宽典型失信案件的获取渠道，采取省直部门报送和社会举报相结合的方式，对社会举报的失信案件一并进行受理。

记者采访了解到，辽宁省在典型失信案件曝光之前，实行了预警机制，相关部门对失信主体予以了警告，促其限期履信践约，逾期将给予曝光。

(四)政府决策必须科学化

政府决策必须科学化，事先应集思广益、充分论证，要考虑决策可能产生的后果以及给政府形象带来的各种可能性，杜绝“拍脑袋”的点子决策模式。此外，转型期我国传统的社会价值观念体系正遭受前所未有的冲击，二元价值论正被多元价值观所取代，而新的价值观念体系又尚未完全确立，在新旧体系的震荡调和中，公众普遍感到困惑、无所适从，诚信缺失与道德滑坡成为全社会共同关注的问题。因此，从该层面上看，政府恪守信用还会起到社会标杆的作用，并凭借媒体的议程设置与舆论导向，唤醒迷茫的公众，促使尽早形成符合社会各方利益的新价值评判标准，重建社会信用体系和规范社会秩序。

案例:

信用沈阳率先整治政府失信行为^[8]

2009年11月7日，记者从有关部门了解到，在市委召开常委会研究部署加快信用体系建设工作后，“信用沈阳”建设正加速推进和落实。据介绍，“信用沈阳”建设分为三个层面，即:以政务信用为主导，以商务信用为重点，以社会信用为基础。在当前的启动阶段，率先从政府诚信抓起，着重开展政府关联类失信行为的整治工作。

信用缺失问题已引起市委、市政府的高度重视，社会普遍关注的领域将成为失信行为整治的重点。市有关监管部门将加大对合同履约、产品质量、信贷、纳税、环保、食品药品安全等方面有失信行为企业的监管力度，对一些社会反映强烈的信用缺失问题有针对性地进行清理整顿。目前对社会关注重点领域的信用状况及失信行为的调查研究工作现已展开，市政府将选取社会普遍关注的合同欺诈、产品质量欺诈、制假售假、偷逃税款、恶意拖欠银行债务、严重污染环境以及会计失信等行为集中开展整治工作，特别是在个人税收、信贷等方面将加强监管，有步骤地实施对失信行为的整治，以此推动全市的信用建设。

为确保“信用沈阳”建设尽快取得实效，市政府加强了机构建设，对全市信用建设工作任务进行了分解，并纳入政府绩效考核体系。强化了信用管理规章编制工作，正在抓紧制定有关信用信息归集和使用的政府规章和相关管理办法，为开展信用信息资源整合提供法律支撑。

二、为民服务的政府形象

随着计划经济时代的政府集权管理向如今的公共管理转变，政府形象也由单纯的管理者形象丰富为管理者与服务者的形象。“大社会、小政府”时代的来临。对政府形象首先提出了挑战。政府必须高效、精简，应当能够服务于当前和未来的社会需求，并且能够合理地考虑在成本与效率和公平之间保持平衡。政府的角色已由经济建设的主体向公共服务型嬗变，政府的管理者形象正在淡化，而服务者形象日益突出，政府充当的不再仅仅是“守夜人”角色。

政府的服务功能主要是提供公共产品，集中在提供经济服务与社会服务两大方面。转型期政府不再充当经济建设的主体，其重要职能主要转到为市场主体服务和创造良好的发展环境方面。政府为经济和社会的协调发展提供必要的公共产品和有效的公共服务，比如制订市场竞争规则保护市场的健康有序;进行合理的资源配置和产业布局，进行经济规划时着重长远利益，坚持环境与发展的综合决策，坚持科学的发展观，走可持续发展之路。以人为本，保护生态环境，大力发展绿色GDP，只有政府能够突破本位主义，不为局部与眼前利益所动，谋求经济效益和社会效益的同步发展。在社会服务方面，政府的作用同样关系重大。我国现在出现了多种经济成分并存的格局，社会利益主体趋向多元化，社会结构不断分化，社会矛盾趋向复杂。三农问题、下岗失业、贫富悬殊成为全社会共同关注的重大问题。因此，除了制定政策、切实解决一些结构性的问题外，政府有必要动用税收等杠杆，建立健全社会福利保障系统，以维系整个社会效率与公平的平衡发展，尽可能消解不利社会稳定的诸种矛盾，实现经济发展与社会发展的双轮驱动。

总而言之，政府服务功能是转型期政府执政能力的重要体现，政府的服务形象就是公众对政府执政能力的社会评价。作为本质维度，服务政府形象是政府整体形象中与政府作为关联最为紧密的维度，完善政府公共服务是政府职能转变的出发点，也是转型期政府形象的基本立足点。

现在的问题是政府的职能已经转变，但政府的许多工作人员包括一些地方领导人的观念还停留在计划经济时期。他们至今还固执地认为“我就是政府”、“我就是主人”，还没有从管理者角色中转变过来，处处事事还都以管理者、主人公的角色去看待问题、处理问题，居高临下，提不得意见，听不得反面意见，更见不得反对者，一遇见这类问题轻则发雷霆，重者动用司法工具抓人。这是极大损伤政府形象的。现代社会政府是什么?政府是公共政策和公共事物的服务者，而不再是高高在上的管理者。谁先意识到这个问题，谁就会在当今社会中游好“泳”，做好事。谁还停留对计划经济的怀念中，那他就要栽跟头。

三、良好的传媒形象

政府的传媒形象是政府形象中的经典维度。因为无论政府职能发生何种转变，政府与传媒的互动关系始终存在。尽管任何传媒都有自己的方针立场，但传媒作为社会公器却是深入人心，因此传媒的意见通常被视为舆论。随着传媒技术的现代化与公众权利意识的觉醒，公共空间大大拓展，传媒关注的角度越来越广，政府的传媒形象就这样在传媒舆论中、在公众充满的期待与批判的目光中游走。

确切地说，政府的传媒形象是一个复杂的问题，是一个包含政府、传媒与公众三者互动的社会传播系统，同时也是三者利益的博弈过程。新闻媒介作为舆论的激发器和承载者，对社会舆论的形成具有深刻的影响力:把握舆论、引导舆论，并通过导向聚合、内容聚合、效果聚合、注意力聚合、资源聚合、素质聚合、信息聚合、力量聚合等来聚合和形成舆论。舆论作为公众的意见对社会的政治、经济文化具有深刻的影响力。因此，传媒有时是倾听舆论并作为承载器表达舆论，有时是顺应舆论并最终汇集舆论，形成强大的舆论攻势，而更多的时候则是作为激发器引导舆论。既然传媒对舆论的作用力非同小可，政府向传媒展示自身形象时就得小心翼翼。这时政府官员的工作不纯粹是新闻发布，更要学会与传媒打交道，与之保持良好的二元互动，随时准备和媒介握手、和公众对话。近年来在中央各部门和省级政府中建立起来的新闻发言人制度是展示政府传媒形象的绝佳平台，但也直接考验新闻发言人的综合素质。目前我国除了国新办、外交部、国台办等新闻发布已经达到国际水准外，大部分各级政府新闻发言人目前仍面临媒介素养有待提高的问题。

国际社会风云诡谲，面对各种政治力量的消长与不断进行的利益格局调整。我国各级政府的形象也成了外媒关注的一个部分。敌对势力的觊觎与境外传媒的虎视眈眈，更是让各级政府的传媒形象时刻如履薄冰。政府除了规范国内传媒的新闻监督外，还要对境外媒体的报道引起足够的重视，境外传媒形象不仅是政府传媒形象的组成部分，同时也是我国国际形象的组成部分。国际社会传播中，由于传媒力量的不对称，西方主流媒体长期对我国存在“妖魔化”的报道倾向。境外媒体的报道也往往容易被公众认为较我国媒体更为客观公正，其传播效果不容小觑，对我国政府在国际社会的形象将直接产生举足轻重的影响。这就要求一方面我国的传媒应通过及时真实的新闻报道来树立起强大的权威性和公信力，以获取公众的信任与支持;同时还要加快传媒业自身的改革，实施“走出去”战略，学会与境外媒体正面交锋，为展示、维护我国政府的良好形象开创坚实的主阵地。

四、危机管理形象

经过30年的高速发展，我国的改革开放取得了举世瞩目的成就并已进入了关键期，各种社会矛盾凸显，社会利益格局剧烈变化，政治体制也要不断应对新的挑战。随着社会竞争加剧、流动加快、分化加速，再加上人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾不断升级，公共领域的危机诱发原因也会越来也多。这些形形色色的危机诱因对构建和谐社会来说都是隐患，一旦被引发，就会成为和谐社会里不和谐的音符并最终威胁到社会的安定以及执政党与政府的公信力。“非典”事件已经凸显了社会危机的极度破坏力，我国政府滞后的危机管理软肋也暴露无遗，而事实上“非典”事件只不过是休眠状态下巨大危机场的冰山一角而已，由于危机传播管理的缺位和公共卫生产品的短缺，“非典”才被人为地一再放大，并出现一度失控的局面。而目前广为舆论关注的“三农”问题、腐败问题、下岗失业、城市拆迁、贫富分化以及其他社会问题基本都与弱势群体或社会公平密切相关，社会情绪汹涌澎湃，稍有不慎就会引发社会危机，并对社会安定造成极大的冲击，甚至可能造成社会动荡。可以说，转型期中国社会的危机管理荆棘密布。

公众对政府危机评价的范畴往往体现在以下方面:

1.政府是否具有危机意识

是否具有危机意识，危机的反应速度快速与否、态度坦诚与否、控制危机的措施得当与否以及是否建有危机预警机制和危机心理干预机制等，其中，政府是否以民为本、具备悲天悯人的人文关怀和俯仰天地的境界至关重要。因为，归根到底就是要评价政府是否是一个负责任的政府。良好的危机管理形象首先要求政府具备强烈的危机意识并将之落实到实处，如上海市政府在2004年制定了突发事件应对的宣传册子对市民进行免费发放(同为国际大都市的纽约于2001年出版针对普通市民的纽约紧急情况预案。这本名为《纽约准备好了》的指南包含了居住在纽约可能遇到的各种灾难和紧急情况以及应对措施和建议)，不应仅被视为是危机自救和互救知识的普及，更重要的是唤起市民树立危机意识。

2.政府处理的危机的能力

当危机不可避免地爆发时，政府应能迅速反应，应对得当，将损失控制在最低限度内。这就要系统考量政府的危机管理水平，包括事先有无确立危机管理制度，政府的资源协调与危机控制能力等。

3.对危机的总结和思考

危机过后的反思与修复。政府要重视本次危机的震动频度与滞后性危害的估计，对受害者及其家属的态度与措施，是否重视危机心理干预等。由于危机爆发充满了各种现实可能性与全球联动性，危机管理形象成为衡量现代政府形象的重要维度，是公众对危机中政府执政能力的评价与反馈。

五、法治形象

在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，民主法治观念已深入人心，政府的法治形象意义重大。胡锦涛总书记在提到“构建和谐社会”时首先就是强调“民主法治”，民主法治是构建和谐社会的根本保证。政府合法性是政府行政的基本前提，依法行政和依法管理是政府行政的核心，是政府正确行使行政权力的基本准则，其本质是依法规范和制约行政权力，严格按照法定权限和程序行使权力，履行好管理经济和社会事务的职责，做到合法前提下兼顾合情与合理的行政行为。建设法治政府，关键是摆正政府与公民、权力与权利的关系，建设一支人民满意的公务员队伍，努力培育符合时代要求的良好政风。目前我国公务员尤其是基层政府的领导干部不乏长官意识浓厚者，官本位风气盛行，干群关系紧张等，法治观念淡薄是重要原因之一。

依法行政、民主行政与科学行政是政府行政方式的三个基本要素。政府应全面把握三者之间的关系，在具体的行政行为中自觉遵守科学、民主与依法行政的要求，不断提高政府的行政能力，努力构建和谐社会。

六、公务员形象

公务员处于政府公关的最前沿，是政府形象展示的窗口。建设透明高效政府有赖于公务员的高效务实、清正廉洁，时刻秉承党和政府三令五申的“立党为公、执政为民”的公仆意识，并自觉地将政府公关意识渗透到日常行为之中。公共关系学特别重视“全员公关”的概念，有学者甚至提出“100－1=0”的观点，强调全员公关必须落实到组织的每个成员，这不是危言耸听。政府的期望形象与实际形象难免会有差距，如何缩小这一差距与政府的全员公关关系密切。

政府形象是公众通过对具体可感的政府作为进行评价并存在于公众的印象中的，而政府作为的执行者就是公务员。有人打了个比方，将政府形象比喻为一张裸露的脸。勾画这张脸的虽是公众，但也取决于政府成员。公务员廉洁，政府形象也就廉洁;公务员务实高效，政府形象也就务实高效。值得引起重视的是，政府领导人的形象，对政府形象有着特殊的示范效应。1998年，朱镕基就任总理时在中外记者招待会上的讲话掷地有声:“不管前面是地雷阵，还是万丈深渊，我将勇往直前、义无反顾、鞠躬尽瘁、死而后已”。作为最高级别的公务员，朱镕基总理的人格魅力在国内外公众心目中树立起党和政府的良好形象功不可没;当天沪深股市大幅上扬、双双飘红收盘便是舆论对此的积极反应。温家宝总理为民工讨工钱、关注弱势群体的种种作为为新一届政府的“亲民”形象作出了鲜明的诠释，全社会刮起的“为民工讨工钱”与关爱弱势群体活动都是构建和谐社会的缩影。

目前公众对腐败问题的痛恨已达到新中国成立以来之最，腐败的主体就是公务员。个别被曝光的公务员腐败现象已是触目惊心，权力寻租的腐败现象此消彼起。公务员制度的不尽完善尤其是激励机制的滞后是重要因素，因此，通过完备的制度及其落实是促成勤政、廉政公务员队伍建设的关键所在。此外，公务员除了廉洁奉公，还要具备较高的业务素质，即具备较高的履责能力、决策能力和管理水平。如何提高公务员的综合素质，是我国政府人力资源开发的重大研究课题，也是政府公关面临的瓶颈。公务员队伍建设的成败与否直接关系到政府形象的美誉度高低。

政府形象作为一种特殊的社会资源，其对政府的影响力起着非常重要的作用，在政府公共管理中占据重要位置。政府形象直接体现着公众的评价，是构成政府影响力的基本要素之一。在民主政治进程加速和经济飞速发展的今天，公众对政府的期望和要求愈来愈高，政府形象成为衡量政府绩效的一项重要标准。作为社会的管理者和示范者，政府手中握有各种权力和资源，是构建和谐社会理所当然的主导者和设计者，“和谐社会”首先要求“和谐政府”，与之相适应的便是“和谐”政府形象;“和谐”政府形象及其管理是包括政府形象塑造在内、运用相关专业理论知识进行科学管理的系统工程，其前提便是对政府形象的含义及其维度有准确而全面的认识。

作为政府公关的终极目标，随着政府职能的转变，政府形象也必须与时俱进，“和谐”政府呼唤“和谐”政府形象。然而现实情况却不容乐观。总体上我国的政府公关无论是理论还是实践都尚处于起步阶段，对地方政府来说，政府公关远没有上升成为政府的管理哲学和管理价值观。就整体而言，成功的政府公关仍不多见，更多的政府形象管理实践仍存在不少误区，重形式轻内容和重建设、轻管理的“形象工程”、“政绩工程”、以单个新闻事件策划等同于公关等背离政府公关的短期行为也不少见，除了利益驱使，政府公关理论发展的滞后、公关专业化与规范化程度有待提高以及认识上的偏差是其中的重要原因。